土地集约利用差别化管理对策研究——以青海省柴达木地区为例

■ 秦 静

（ 中国国土资源经济研究院， 北京 101149）

土地集约利用差别化管理对策研究
——以青海省柴达木地区为例

■ 秦 静

（ 中国国土资源经济研究院， 北京 101149）

与东部地区土地利用特点不同，柴达木地区土地利用总面积大、耕地少、建设用地少、未利用地多，在土地集约利用方面应该采取与中东部地区不一样的管理方式。一是建立科学的考核指标体系，进行“节约集约用地”内涵界定。二是制定特殊政策，引导荒草地、盐碱地、沙地、裸岩石地等未利用地的高效利用；三是差别化确定地价，提高土地集约利用积极性。

土地集约利用；差别化；土地管理

0 引言

加强土地的节约集约利用，是建设节约型社会的重要体现，是“保增长、保红线”的根本举措，是基于人多地少这一基本国情下缓解人地矛盾的最根本的对策。为全面推动节约集约用地工作，近年来国家相继制定了一系列相关政策，促进了节约集约利用土地制度的逐步建立和完善，如《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）、《国土资源部关于贯彻落实<国务院关于促进节约集约用地的通知>的通知》（国土资发〔2008〕16号）、《国土资源部关于开展开发区土地集约利用评价工作的通知》（国土资发[2008]145号）等，建立了工业用地出让最低价统一标准，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准，颁布了开发区土地集约利用评价规程，对土地集约利用的评价与管理工作逐步走向量化管理。但是我国幅员辽阔，地区间土地资源禀赋迥异，决定了不同地区发展存在“先天性”差异，如何在统一管理的基础上体现地区差异性，尤其是自然、社会、经济特点与东部和中部地区完全不同的西部地区，使土地利用管理工作更适合不同地区自然、社会、经济发展特点，充分发挥不同地区土地集约利用的积极性，促进当地经济发展越来越具有现实意义。

青海省柴达木地区矿产资源十分丰富，是一个典型的资源型地区，是国家西部大开发特色优势产业基地，生态系统脆弱，生态环境的敏感性和不稳定性突出。柴达木循环经济试验区是2005年国家发展改革委、原国家环保总局等六部委批准的国家首批13个循环经济试点园区之一，也是目前国内面积最大的区域性循环经济试点产业园区、国家唯一布局在青藏高原少数民族地区的循环经济试点园区。如何将经济发展、生态环境保护、土地集约利用结合起来，对于探索资源型、生态脆弱型地区实现科学发展具有重要意义。

1 土地集约利用内涵

土地集约利用的概念起源于李嘉图（David Ricardo）等古典政治经济学家在地租理论中对农业土地集约经营的阐述。所谓土地集约利用，指的是在一定面积土地上，集中投入较多的生产资料和活劳动，使用先进的技术和管理方法，以求在较小面积土地上获取高额收入的一种农业经营方式。

毕宝德认为，“所谓集约度，就是指单位土地面积上所投资本和劳动的数量。所投入资本和劳动越多，则集约度越高；反之，则越低，……人们在谈到土地集约利用时，往往是指耕地，言及非农用地的很少。非农用地的效益可分为两类：用于住宅建设的是所建房屋的面积；用于工业、商业和交通运输的在于所获经营利润。前一类是实物性的，后一类是价值性的。但两者集约利用（经营）的共同点是力争获得单位土地面积上的最大收益。”

土地集约利用起源于经济问题，但是随着单纯追求经济利益的土地不合理利用造成的外部性以及各种城市问题的凸显，人们开始认识到在追求土地利用方式的适宜性和最大限度地挖掘土地生产潜力，从而获得土地利用经济效果最佳的同时，必须遵循一个更为重要的行为准则：土地利用必须是可持续的，即达到区域土地供求的持续平衡，保持长期发展的能力[1]，[2]。

对于土地集约利用的内涵还应该注意以下几方面：

(1)土地集约利用是一个动态的过程，随着经济的发展和技术水平的不断提高，导致土地集约利用在不同发展阶段有着不同的表现。

(2)土地集约利用不能理解为土地投入高，集约程度就高，也不能理解为土地产出高，集约程度就高，应该关注的是土地投入产出最佳配比问题。

(3)对城市存量土地的集约利用，不能片面地理解为“见缝插针”，或消灭空地。从满足城市居民各方面的需要来看，在城市中保存一定的开敞空间，增加绿地面积，对改善城市的生态环境，营造“以人为本”的居住环境是十分必要的。

(4)土地集约利用追求“社会效益、经济效益、环境效益”的统一。城市具有多种社会、经济功能，土地集约利用不能简单地局限于经济投入和产出效益的提高，还应综合体现社会效益和环境效益，在追求经济效益的同时，实现经济、社会、生态环境效益的统一[3]。

2 发达地区土地集约利用主要做法

2.1 采取多种措施，挖掘存量土地潜力

为加强土地管理，集约利用土地，杭州市委、市政府采取了“一调两宽两严”办法，眼睛向内，盘活存量，切实做到“有地优用”，实现节约用地、集约用地，确保重大基础设施项目、社会公益事业、重大技改项目和住宅建设用地。“一调”，就是在符合城市总体规划、土地利用规划的前提下，合理调整“已批未供”、“已供未用”存量土地和非农转用土地的规划功能和指标；“两宽”，就是放宽容积率、放宽建筑高度；“两严”，就是严格控制建筑密度，严格保证绿化率。

2.2 制订土地利用投资强度指标和企业进入、退出政策

苏州市在全国率先提出了“单位面积土地利用投资强度”这项控制指标，要求省级以上开发区一般每平方公里实际投入不低于5亿美元，乡镇工业小区一般每平方公里实际投入不低于3亿美元。与此同时，各开发区大力推行建设多层标准厂房，凡能使用标准厂房的，决不单独供地。

2.3 长三角引资新模式——“无地招商”

长三角土地资源日益紧张，原来那种简单地以土地、政策优惠吸引外资的做法，以投资拉动为主动力的粗放型经济增长方式已难以为继。2004年以来，长三角地区纷纷改变“招商引资，土地先行”的传统办法，通过对现有企业增资扩股的方式，用尽量少甚至不占有土地的方式来吸引外资，拓展出一条内涵式增长之路。[4]

3 土地集约利用的地区差异性

3.1 案例地区

本研究分别选取青海省格尔木市和河北省三河市作为柴达木地区和东部较发达地区的典型地区，从两个城市的土地利用现状及自然社会经济特点来分析不同地区间土地集约利用的差异性。

格尔木市位于柴达木盆地西南边缘，系青海省第二大城市，属典型的荒漠大陆性气候，干旱少雨，多风，光照充足。2005年末格尔木全社会总户籍人口11.43万人，城市人口9.18万人，占总人口的80.31%，农村人口2.25万人，占总人口的19.69%。2005年末，地区生产总值达到56.73亿元。

三河市隶属河北省廊坊市，位于燕山脚下，属典型暖温带大陆性气候，经济地理位置独特，地处京、津、唐“金三角”经济区域之腹地。2009年底，三河市户籍人口52.03万人，全市人口密度为809人/平方公里。其中农业人口340806人，非农业人口179522人，以此口径统计的城镇化水平为34.5%。2009年度，三河市地区生产总值完成268亿元。

3.2 不同地区土地利用现状差异

表1是2009年格尔木市与三河市土地利用现状，与东部发达地区相比，格尔木市土地利用现状特点表现为：(1)总面积大。格尔木市域面积为11917350公顷，是三河市的188倍之多。(2)耕地少，草地多。格尔木市农用地面积虽远大于三河市农用地面积，但农用地占总面积比例小于后者，而且农用地中绝大部分为草地，耕地占农用地面积比例仅为0.15%。(3)建设用地少。与三河市建设用地占总面积比例的29.80%相比，格尔木市仅为0.35%，说明后者开发程度较低。(4)未利用地多。格尔木市其他土地面积为7975036公顷，占总面积的2/3多，是三河市总面积的100多倍。

表1 格尔木市与三河市土地利用现状对比单位：公顷；%

其他土地包括：水域和自然保留地（盐碱地、沙地、裸地等）

3.3 柴达木地区土地集约利用特点

通过对格尔木市和三河市两个地区土地利用现状的分析，可以看出，如果在格尔木使用中部和东部较发达且土地资源紧缺地区的土地集约利用管理标准，肯定是不合理的，不符合科学发展观。具体来讲，格尔木市所在的柴达木地区土地集约利用主要有以下几方面重点和难点：

3.3.1 以生态优先为前提

柴达木地区具有典型高寒大陆性荒漠气候特征，寒冷，干燥，日照时间长，太阳辐射强，多风，降水稀少，生态环境承载力不高[5]，与其他地区相比，生态环境较为脆弱，任何土地利用开发都要建立在不破坏生态环境的基础上，以生态优先为前提实现经济效益最大化。

3.3.2 未利用地土地集约利用内涵界定

柴达木地区分布有大面积的未利用地，如何实现未利用地的集约利用是该地区需要解决的特殊问题。美国著名的土地经济学家伊利在其所著的《土地经济学原理》中指出：“对现在已利用的土地增加劳力和资本，这个方法叫做土地利用的集约”。与农用地和建设用地不同，未利用地受人为影响较小，呈天然粗放状态。集约是相对粗放而言，从这种意义上来讲，只要对未利用地进行开发，无论是开发成耕地还是建设用地，都是由粗放利用到集约利用的第一步。其次，对未利用地的开发布局与结构也是其集约利用内涵的一方面。如果没有计划、盲目地对未利用地进行开发，虽然短期内可以实现一定的经济效益，体现了“集约”性，但长期来看，仍然是不集约的。由于东部地区土地开发利用的强度已经很高，是不需要面对这样的问题。

3.3.3 建设用地集约利用的特殊性

东部地区，如三河市土地已得到充分开发，后备资源较少，建设用地的集约利用只能靠提高容积率等内涵挖潜方式向空中和地下要地，而柴达木部分地区处于地震多发带，建筑高度有限制。另一方面，高层建筑的投资较大，对于讲究效益的企业，在效益不提高的情况下一味地让其增加投入恐怕缺乏必要的积极性。

3.3.4 光伏产业等占地较大产业的集约利用标准

柴达木地区光热条件好，适宜发展光伏产业，但是光伏产业占地面积较大，不能和传统产业一样用土地投入产出来衡量集约利用效果，如何针对这一产业制定相关的集约利用标准还有待研究。

3.3.5 如何平衡与经济发展的矛盾

由于多种原因，我国东西部经济发展差异较大，西部地区吸引力较差，发达地区常用的“单位面积土地利用投资强度”这项控制指标显然是不适用的。一方面，发展地方经济任重道远，要千方百计吸引投资，同时，又面临土地集约利用的制度约束，如何平衡两者之间的关系在柴达木地区显得尤为重要。

4 土地集约利用差别化管理的对策建议

4.1 建立科学的考核指标体系

与东部地区不同，当前大多数企业都为用地大户，如何根据柴达木地区实际，对“节约集约用地”进行界定是非常必要的。首先，柴达木地区多为初级加工企业，土地利用特点就是占地多、效益低，不能实行与东部地区一样的效益指标考核；其次，为了加强生态保护，应该将园区、企业绿化面积作为考核指标之一；第三，将企业进行的基础设施建设，如公共道路的投资作为考核指标之一。

4.2 特殊政策引导未利用地利用

针对西部，尤其是柴达木地区未利用地较多的实际，出台特殊政策，引导循环经济产业高效利用荒草地、盐碱地、沙地、裸岩石地等未利用地。

针对现行土地分类，当前将草地分为天然草地与人工草地，没有对天然草地进一步细分，严重影响柴达木地区土地利用与管理。根据柴达木地区实际，与生态条件较好地区不同，很多天然草地其实属于半荒漠用地。针对这部分半荒漠的天然草地，应该参照未利用地进行开发利用，从而实现生态、经济和社会效益的最大化。

4.3 差别化确定地价，提高土地集约利用积极性

当前土地利用多为未利用荒地的开发利用，在开发利用过程中实际更好地保护了生态环境，有必要有区别地降低地价，激发企业和个人的积极性：第一，虽然根据相关政策，当前土地出让金是84元/平方米的30%为25.2元/平方米，但当前多为初级加工企业，占地较大，对于企业仍然是笔不小的支出。土地出让价格应该适当降低以鼓励形成产业集群；第二，由于缺乏资金，土地在出让时往往最多实现“三通”，为了能正常利用，多数受让企业需要进行二次投入，而企业投入本身往往已高于地价本身；第三，环保企业土地使用税较高。以德令哈市金峰实业为例，该企业主要是利用生产碱的废水提取CaCl2，晾晒废水需要大量用地，厂房与晾晒厂占地面积比为1∶20，目前占地100万平方米。当前国家规定土地使用税为1级地6元/平方米，2级地4元/平方米，工业园区内为1元/平方米，虽然执行的是最低标准，但对于类似企业，每年仍需缴纳100万元的土地使用税费。一方面，该企业是解决污染的企业，生态环境治理保护功能强；另一方面，晾晒池可以通过复垦恢复原貌。发改部门计划近期新增10万吨CaCl2项目（占地1500亩）放在工业园区外的荒地上，希望可以按划拨方式供地；第四，荒滩开发确权费较高。以香日德镇为例，新天地合作社对1300亩的荒滩进行开发，确权费为5万，再加上人工和其他投入成本，仅荒滩开发这一项的成本就很高，不利于土地大规模开发经营。

[1]张光宇,刘永清.土地资源合理利用的生态经济学思考[J].大自然探索,1998(2):94-97.

[2]李翅,吕斌.城市土地集约利用的影响因素及用地模式探讨[J].中国国土资源经济,2007(8):7-9.

[3]于春艳.浅谈城市土地集约利用[J].安徽农业科学,2005(7):42-45.

[4]魏月.我国部分省市加强土地管理集约利用土地的做法[J].河南国土资源,2005(6):40-41.

[5]杜新波,秦静.基于生态足迹的区域生态环境承载力评价——以青海省海西州为例[J].资源与产业,2010,12(5):56-60.

F301.24（244）

B

1672-6995(2011)06-0030-03

2011-06-10

秦静（1981—），女，陕西省渭南市人，中国国土资源经济研究院助理研究员，管理学博士，主要从事国土资源经济、土地评价、土地规划等研究。