论强制收回土地使用权的征收法规制

■ 宋志红

（国家行政学院，北京 100089）

论强制收回土地使用权的征收法规制

■ 宋志红

（国家行政学院，北京 100089）

因公共利益需要强制收回国有土地使用权，实则属于对土地用益物权的征收，但却长期游离于征收法的规制之外。我国《物权法》将征收的客体局限于不动产所有权，《国有土地上房屋征收与补偿条例》也将收回国有土地使用权视为房屋征收的附带后果，不利于对强制收回土地使用权行为的规范。建议在《土地管理法》的修改和《征收征用法》的制定中，构建因公共利益需要强制收回土地使用权的准征收地位，将建设用地使用权等土地用益物权均纳入征收法制的保护之下。

土地法学；土地管理法；土地收回；征收

1 现行法律规定及评析

1.1 我国法律对强制收回土地使用权的规定

法律法规对强制收回土地使用权的规定分散在各处。为便于分析，列表如下：

1.2 评析

纵观现行法律法规对国有土地强制收回的规定，已经初步具备了类似于征收的三要素：公共利益或实施城市规划的需要，依照法律程序，给予补偿。但这些规定又远没有征收制度严格和规范，一些规定之间存在矛盾，并且有“重房轻地”的倾向。

1.2.1 对收回原因的规定非常宽泛

“为实施城市规划进行旧城改造”，甚至“根据城市建设发展需要和城市规划的要求”，都可以构成强制收回国有土地的原因，这样的范围表述几乎等同于城市规划区内的一切建设项目。如此宽泛的收回范围使得用国有建设用地使用权极可能因一纸规划的出台即面临被强制收回的风险。

1.2.2 收回程序缺失

《城市房地产管理法》和《暂行条例》规定“依照法律程序”，《土地管理法》仅规定了报批程序，均没有对权利人的知情权、参与权、异议和救济途径等做出规定。

1.2.3 有关收回补偿的规定极不完善

缺乏对补偿标准的具体规定，较多地使用“相应补偿”、“适当补偿”等抽象术语。并且，不同法律对补偿的规定存在冲突之处：（1）对于为实施城市规划进行旧城改造而收回划拨土地使用权的情形，土地管理法第58条规定应给予适当补偿，《暂行条例》第47条则规定可以无偿收回。（2）对收回出让土地使用权的补偿，《土地管理法》和《城市房地产管理法》均规定根据使用的实际年限和开发土地的实际情况给予相应补偿，《物权法》则规定“退还相应的出让金”。依据前者计算的补偿额更接近剩余年限土地使用权的实际价值，考虑土地的人工增殖部分；后者规定的“退还相应的出让金”则完全未考虑从出让到收回这段时间内的土地增值部分，实施的结果是使土地使用权人完全无法分享任何土地增值收益，甚至遭受重大损失。

表1 对强制收回土地使用权的相关规定

1.2.4 收回行为法律性质不明

强制收回土地使用权与不动产征收十分类似，唯一区别在于它所强制剥夺的权利是不动产用益物权而非所有权。那么这样一种行为到底具有什么样的法律属性呢？作为财产征收的一般条款，《物权法》第42条将征收标的界定为“集体所有的土地、单位和个人的房屋、其他不动产”。征收所针对的实体财产是土地、房屋等不动产，并无争议。但从所剥夺权利之种类的角度考虑，是仅限于所有权，还是可以包括各种土地用益物权？我国有学者认为，“征收是指国家依公共利益的理由强制取得民事主体财产所有权的行为”，[1]“在我国《物权法》中，征收将导致被征收人所有权移转。对建设用地使用权不存在征收问题，只是提前收回的问题。”[2]“征收是一种改变所有权的法律行为，国家收回本来就属于自己的建设用地，不适用有关征收的规定，其性质不是征收，属于提前收回建设用地使用权。”[3]从而将征收的客体限定为各种所有权。如此一来，国家出于公共利益强制收回国有土地使用权则不被定性为征收行为。但此种收回行为到底具有何种法律属性，并未明确。

1.2.5 在房屋征收中，收回土地使用权处于附属地位

《物权法》一方面将土地使用权排除在征收客体之外，另一方面又规定了用益物权在不动产征收中的附属地位和相对独立的补偿权。依据《物权法》第121条的规定可知：（1）因不动产被征收致使用益物权消灭的表述，表明了土地使用权在财产征收中的附属地位，土地使用权人并不属于被征收人，而只是受征收行为影响的用益物权人；（2）赋予了作为用益物权人的土地使用权人独立于所有权人向征收人请求赔偿的权利，这也是由用益物权的相对独立性所决定的；（3）补偿的标准是相应补偿，但何谓“相应”并不明确。

收回土地使用权的附属地位在城市房屋拆迁中表现得更为明显。原有的拆迁管理条例在拆迁补偿上实行以房屋为中心的补偿模式，土地使用权的补偿仅是以房屋区位补偿价的形式部分体现，并不独立计算，这也是土地使用权的价值无法得到充分补偿的根本原因。更让人感到遗憾的是，国务院于1月19日新通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未纠正这一做法，仍然将国有土地使用权的收回置于房屋征收的附属地位。其第13条第3款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”显然，国有土地使用权收回并没有被当做一个独立的法律行为被重视，而是被视为房屋征收的附带结果。在补偿上，《国有土地上房屋征收与补偿条例》一方面在第17条规定是对“被征收房屋价值的补偿”，另一方面在被征收房屋价值的计算上又规定“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”也即以“类似房地产的市场价格”为“被征收房屋价值”的计算标准。由此可见，其第17条规定的“被征收房屋价值的补偿”实际上应理解为“被征收房地产价值的补偿”，包括房屋价值和土地价值两部分，但在立法时仅采用了“房屋价值”的表述，“土地价值”被作为附带部分隐含其中。

2 强制收回土地使用权的征收属性

尽管《物权法》将征收的客体限定为不动产所有权，但基于法理分析，因公共利益需要强制收回土地使用权的行为实质上是一种对用益物权的征收行为：

(1)它完全符合征收行为的本质特征。一般认为，征收是指国家为了公共利益的需要，以补偿为条件，强制地取得其他主体的所有权或其他财产的一种行政行为。[4]虽然各国有关征收的规定不同，但均有两点本质特征：公共利益目的、强制剥夺权利。征收的核心就是国家出于公共利益目的对民事主体权利的强制剥夺，此种剥夺不同于行政处罚，不以民事主体的违法行为为前提，而是直接依据法律的规定进行。因公共利益需要强制收回土地使用权完全符合征收行为的本质特征，实践中它也通常是与其他的财产征收行为相伴而行的，典型如对城市房屋实行强制拆迁同时收回土地使用权。

(2)尽管法律未明确将因公共利益需要强制收回土地使用权界定为征收，但其有关规定已基本具备征收的三要素：“公共利益需要”、“依照法律程序”、“补偿”。

(3)从《物权法》第148条有关“退还相应的出让金”的表述来看，似乎将其定性为解除合同。笔者认为，出让人并不享有随意解除出让合同的权利，国家基于公共利益需要收回土地使用权，也非基于合同约定，而是法律的直接规定。因此，此处的收回行为不能视为合同解除行为。《物权法》第121条按照征收予以补偿的规定，也表明这不是一种依合同而为的民事行为。

(4)建设用地使用权一旦设定，便具有相对独立的地位，国家作为所有权人亦不得干涉用益物权人行使权利，更不得随意提前收回。只有解释为征收，才能为此种收回行为提供合法的依据。

(5)从比较法上看，征收的外延比较广泛，其不仅包括移转所有权的征收，还包括不移转所有权的征收，即所谓对财产利益的征收。[5]在日本，征用可以分为对土地的征用和对权利的征用，中国农村土地的征收相当于日本法的土地征用，中国城市土地的征收则类似于日本法的权利征用。[6]凡是属于永久性剥夺财产权利的（既包括所有权，也包括用益物权），均构成征收。实践表明，此种更为宽泛的征收制度更有利于对人民财产权的保护。因此，将土地使用权作为征收的客体，并无理论障碍，而且有国际先例可资借鉴。

3 强制收回土地使用权的征收法规制

3.1 承认强制收回土地使用权的征收属性的意义

《物权法》将土地使用权等用益物权排除在征收客体之外，主要是尊重了我国长期将征收限于对所有权之剥夺的习惯，但这种狭窄的界定征收客体范围的模式已不适应当前保护人民财产权利、推进依法行政的要求。

(1)土地使用权在我国不动产权利体系中的特殊重要性决定了其应具有更加独立的地位，得到更加充分的保护。诚如学者所言，我国实行土地公有制，土地所有权不能流动，土地使用权因此有了替代土地所有权的功能，其他各种土地他项权利均建立在土地使用权之上，土地使用权成为土地交易市场的基础。[7]这种特殊的土地制度，使得对单位和个人等私法主体而言，土地使用权比土地所有权具有更重要的意义。土地使用权是单位和个人享有的相对独立而且非常重要的不动产权利，其价值甚至超过房屋所有权。对房屋的征收，必然附随对土地使用权的强制收回，并且在绝大多数情况下，征收房屋的最终目的恰好在于收回土地以便重新进行建设。因此，在我国实行土地公有制土地使用权才是人民基础性的土地财产权利的特殊国情下，将建设用地使用权等用益物权排除在征收制度保护之外，不利于规范政府的土地收回行为，容易形成行政权力监管的真空，将导致对人民财产权利保护的重大疏漏。

(2)国有土地强制收回行为征收地位的缺失，是当前国有土地使用权人的权益易被侵害的主要原因。由于立法和实践均没有从征收的高度来制约和规范土地使用权收回行为，政府的土地收回行为有较大的随意性。从征收的视角审视，现行国有土地强制收回制度的缺陷是显见的：①收回原因没有上升到严格的公共利益高度，范围过宽。②有关收回程序的规定几乎为空白。土地使用权强制收回的程序长期被漠视，实践中由各地政府自行掌握，权利人的知情权、参与权、救济权等无法实现。于收回无房屋等地上物的土地以及地上物所有权与建设用地使用权人分离的情形，问题尤为严重。③有关补偿的规定较为混乱，不仅法律法规相互冲突，而且 “重房轻地”，土地使用权的价值不能得到充分补偿。因此，澄清国有土地强制收回的征收属性，并按照征收理论对其予以规范，对于完善土地收回制度，保障人民土地权利具有重要意义。

3.2 强制收回土地使用权的征收法规制

一旦确立了强制收回土地使用权的征收属性，就应当从征收法的高度来规范收回行为，将其纳入征收法的规制渠道：

(1)构建强制收回土地使用权的准征收地位。考虑到短期内修改《物权法》的不现实性，应依据《物权法》第121条的规定，认定国家基于公共利益需要对用益物权的强制剥夺准用征收，从而据此构建建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权等土地用益物权的准征收客体地位。新通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然没有赋予国有土地使用权独立的被征收地位，但鉴于其将国有土地使用权收回视为与房屋征收同时发生的附属行为，国有土地使用权收回也自然被作为一种隐性行为，同房屋征收一起被纳入了征收法制的规制渠道。在房屋征收之外的因公共利益需要强制收回国有土地使用权的情形，则应依据《物权法》第121条的规定准用征收的规定。

(2)长远的解决方案则是寄希望于《土地管理法》的修改和《征收征用法》的制定予以彻底修正。趁此修改《土地管理法》之际，应对其规定的土地收回制度予以检讨，明确因公共利益需要强制收回土地使用权的征收属性，并按照财产征收的理论来具体构建此种收回制度：①在收回原因上，将一切实施城市规划的需要均纳入收回范围，显然过于宽泛，需要按照公共利益理论严格限定其范围。同时，考虑到我国处于城市化中期阶段，城市范围不断扩张的国情，在公共利益的界定上不宜过于狭窄和僵硬，法律的不完全列举式规定辅以适当的公共利益异议裁定程序则是比较理想的解决方案。《国有土地上房屋征收与补偿条例》对公共利益的列举可资参考，但其最终没有规定公共利益的异议裁定程序则颇为遗憾。②在收回程序上，可以参照土地征收或城市房屋征收的程序设置。③在补偿上，应将房屋等地上附着物和土地使用权各自作为独立的不动产分别计算补偿项目。对收回出让土地使用权的补偿，应当按照依年限修正后的市场交易价确定；对收回划拨土地使用权的补偿，则应结合土地使用权人取得土地的成本、对土地的投入状况等因素给予合理的补偿。制定《征收征用法》时则应明确将各种土地用益物权列为征收的客体，并按照征收三要素的要求对征收用益物权的行为予以规范。

[1]郭洁．土地资源保护与民事立法研究[M]．北京：法律出版社，2002：296．

[2]王利明．《物权法》的实施与征收征用制度的完善[EB/OL]．中国私法网,2009－06－16．

[3]全国人大常委会法制工作委员会民法室．《中华人民共和国物权法》条文说明、立法理由及相关规定[M]．北京：北京大学出版社,2007：274．

[4]王春娣．论不动产征收中的私权保护[J]．法律适用,2003(11)：63．

[5]〔日〕平松弘光,著．丁相顺,译．日本的土地利用、土地征用以及补偿金[A]．中国人民大学民商事法律科学研究中心．民商法前沿2002：(1·2)[C]．吉林：吉林人民出版社,2002：159．

[6]孙宪忠．争议与思考——物权法立法笔记[M]．北京：中国人民大学出版社，2006：554．

DF459；F293.2

B

1672-6995(2011)03-0010-04国有土地使用权的收回，是指在符合一定条件时，由国家采取一定的行为使土地使用者的土地使用权归于消灭并收回土地的行为。我国《土地管理法》等法律法规多处规定了国有土地使用权的收回措施，依照其法律属性之不同，可以分为三类：（1）国家出于公共利益需要强制收回划拨土地使用权或提前收回出让土地使用权，例如城市房屋拆迁中收回国有土地使用权；（2）作为行政处罚措施强行收回土地使用权，例如有关部门对严重闲置土地的无偿收回；（3）因土地使用权期限届满或设立土地使用权的目的不复存在而使土地使用权回复到所有权的收回，例如作为工业用地的出让土地使用权期限届满使用者未申请续期，由国家收回，再如铁路经核准报废，原使用的划拨土地由国家收回。本文研究的强制收回土地使用权仅指第一种情形，既以公共利益名义强制收回国有建设用地使用权，以下简称为强制收回土地使用权。强制收回土地使用权是城市土地储备最主要的土地来源之一，也是当前城市房屋拆迁的关键利益之所在，明确强制收回土地使用权行为的法律性质并予以严格规范，是规范政府的土地收回行为、完善土地储备和拆迁制度、保障人民土地权利的迫切要求。

2011-01-12

宋志红：（1980－），女，湖北省京山县人，国家行政学院法学教研部讲师，民商法学博士，主要研究方向为民商法学、土地法学。