土地登记在建设用地动态监管中的应用

■ 黄 霞/肖 攀

（中国地质大学（武汉）政法学院，湖北 武汉 430074）

土地登记在建设用地动态监管中的应用

■ 黄 霞/肖 攀

（中国地质大学（武汉）政法学院，湖北 武汉 430074）

建设用地动态监管是当前土地资源管理的重要抓手，土地登记制度作为一项重要的土地法律制度和土地管理手段，将土地登记应用于建设用地动态监管，是适应土地“产权管理”的必然要求，是推进建设用地动态监管的基本保证。另外，土地登记制度渐趋完备，土地登记成果与土地动态监管数据功能契合、规范匹配，为土地登记制度应用于建设用地动态监管提供了可行性。因此，应该在进一步完善土地登记制度的同时，加快推进土地登记成果在建设用地动态监管中的应用。

土地登记；建设用地；动态监管

土地登记制度既是对权利人土地合法权益实施有效保护，也是对土地实施有效管理的一项重要的土地法律制度。土地登记作为土地产权管理的核心，在国土资源管理工作中发挥着不可替代的基础保障作用。将土地登记成果应用于建设用地动态监管，对于提高土地监管效益、促进土地节约集约利用等具有重要的意义。

1 土地登记应用于建设用地动态监管的必要性

1.1 适应土地“产权管理”的必然要求

根据科学发展观的要求，采取措施，明晰土地产权，强化土地权能，是新形势下土地监管的重要工作。当前房地产市场过热、违法批地用地严重就是因为广大土地使用者土地权利不清、不能作为独立的市场主体讨价还价，土地应由市场定价变成了“由市长定价”，大量的土地被低价甚至无偿使用。广大土地权利人，既无动力也无能力自觉抵制各种违法批地、违法用地行为。因而要大力推广土地登记，确立土地产权，让土地登记成果成为保障土地权利人的护盾；同时要鼓励土地权利人参与土地管理，因为离开了广大土地权利人的积极配合，再严厉的土地管理措施只能事倍功半。可见，加快土地登记，明晰土地产权，将土地产权保护的理念融入土地动态监管中的实践，是保护公民土地财产权的重要举措。只有依法保护好公民的土地财产权，才能激发广大人民群众追求物质财富、创造物质财富、勤劳致富的强大动力，从而不断推进经济快速发展和社会稳定。

1.2 推进建设用地动态监管的重要前提

土地动态监管是耕地保护和建设用地管理的一个重要手段。国土资源部《关于加强建设用地动态监督管理的通知》提出切实加强对建设用地的审批、供应、利用和补充耕地、违法用地查处，即“批、供、用、补、查”等有关情况的动态监管。从而确立了建设用地动态监管的基本程序和内涵，其主要包括建设用地审批监管、建设用地供应监管、建设用地利用监管、补充耕地监管和违法用地查处监管。但是，这样的土地监管模式“重土地、轻权利”，只看到土地，看不到土地权利人，客观上形成了一种“人地分离”的管理，这种方式严重削弱了“人地协调”，降低了土地动态监管的效果。导致建设用地违法审批严重，征地矛盾激化；土地供应结构不合理，住房矛盾突出；土地粗放式利用严重，土地市场恶化；建设用地占用耕地情况严重，耕地红线吃紧；违法用地现象突出，土地利用违法案件时有发生。要解决这些问题，充分发挥土地动态监管的功效，应重视土地登记成果在土地管理中的作用，将土地登记成果作为储存和维护土地相关权利的平台，利用这个平台制定符合人地协调的决策。

1.3 促进土地市场健康发展的基本保证

建设用地动态监管的一个重要目标就是土地市场的健康发展。而土地权利制度是财产制度乃至整个经济制度的基础，土地登记是确认土地权利的制度，正是由于土地登记制度在界定保护土地产权、维护交易安全和产生公示公信效力方面的作用，才凸显了其在土地市场健康发展中的重要地位。一是保证土地市场的安定繁荣，维护社会稳定，保证土地交易安全，防范金融风险。二是调控土地市场，规范土地市场交易行为。三是严把土地登记关口，明晰土地产权，核定土地资产，可为抵押、使用等融资行为提供法律保证。通过收取土地出让金和有关税费，可解决城市发展和建设资金。四是创造良好的市场投资环境，土地权利不明晰，往往使投资者的土地权益无法得到有效保护，影响企业的进一步发展，而投资者也容易陷于土地纠纷中，影响投资信心。因此，要创造一个良好的市场投资环境，就必须强化土地登记工作。

2 土地登记应用于建设用地动态监管的可行性

2.1 土地登记制度渐趋完备

1989年，原国家土地管理局颁布实施了《土地登记规则》（1995年修订）用以指导全国的土地登记工作，逐步建立了土地登记制度。2008年2月国土资源部出台了《土地登记办法》，规章规定了土地登记人员持证上岗制度、土地登记公开查询制度等，完善了土地登记的内容，强化了土地登记的民事作用，优化了土地登记程序，为保护土地权利人的合法权益，进一步发挥土地登记在经济社会发展中的作用提供了坚实的法律保障。随着土地登记制度的不断健全完善，我国的土地登记工作取得了显著成就，土地登记覆盖面不断扩大，土地登记技术规程不断健全，训练有素的土地登记人员队伍不断壮大，翔实可靠的登记资料和登记数据不断积累和丰富。同时，土地登记在经济社会发展中也发挥着越来越重要的作用。这为土地登记应用于建设用地动态监管提供了制度根基。

2.2 土地登记的功能契合

建设用地的动态监管要求多方位、动态的土地资料和土地权利信息，而土地登记的多重功能正好契合了建设用地动态监管的要求。第一，土地登记具有公示公信的功能，能够保护动态的交易安全，使连续发生的交易不因权利人主张权利而受到破坏。第二，土地登记具有效率改进的功能，经过登记的土地权利受法律确认，由法律保护，交易主体可以充分信赖登记的内容，在交易之前不必要投入更多的精力和费用去调查、了解对方是否对转让的房地产享有权利或存在权利的负担。这样节省了交易成本，提高了交易效率。第三，土地登记具有监督管理的功能，国家通过建立土地登记簿，调节土地市场供求关系、调控市场价格、审查交易主体、监管交易行为，实现国家对土地的宏观调控职能。土地登记的功能决定了国家可以将其作为土地动态监管的制度选择。

2.3 土地登记成果与土地动态监管数据规范匹配

精准有效的土地基础数据是保障土地参与宏观调控、加强土地动态监管的重要前提。而目前，土地基础业务数据繁杂、数据概念内涵和关系不清、统计口径不一是国土资源管理工作面临的共性问题。土地登记是一项科学的管理工程，能够提供规范的数据，为土地动态监管服务。通过土地登记，建立土地“身份证”制度，可以实时跟踪每一块土地的流转过程，用“身份证”简化土地的时空特点造成的复杂数据关系；通过土地登记制度的“五个统一”，即统一的登记主体、登记内容、登记程序、登记资格、登记效力，可以保证土地登记结果的规范化，实现土地动态监管数据“核心明确、结构有序、互相支撑”的目标。土地登记是一项常规性工作，重视土地登记成果的数据化、信息化，是谋求土地参与国家宏观调控的“精准”化支撑。

3 土地登记应用于建设用地动态监管的建议

3.1 进一步完善土地登记制度

完备的土地登记制度是土地登记应用于建设用地动态监管的前提，在建设用地动态监管中应用土地登记成果必须进一步完善土地登记制度。一是要普及土地登记，加大覆盖面，通过提高土地权利人的权利意识，强化利益机制，增强必要的约束机制，使依法登记成为土地权利人自觉的行为；二是要不断规范土地登记，做到土地登记程序、结果以及档案管理的规范化，提高土地登记结果的准确性和公信力；三是要提高土地登记的信息化程度，进一步开发地籍信息系统，尽快建立以地籍调查、土地登记内容为主要信息来源的土地信息系统，强化土地信息的应用，做到土地登记信息的公开，保证土地市场的公开、公平、公正；四是要加大土地登记资金投入，提高土地登记人员素质，并通过土地登记成果应用，拓宽资金来源，以促进投入—产出—维护的良性循环，不断健全土地登记制度。

3.2 将土地登记作为规范审批的信息来源

建设用地审批的信息来源应当依赖于卫星照片和土地登记系统，一个从宏观上鸟瞰土地全貌，一个从微观上洞察权属全景，做到建设用地审批的“人地协调”。土地总登记具有阶段性、区域性和集中性的特征，能够客观有效地反映一个区域、一个阶段的用地情况，结合变更登记，可以及时、充分地掌握土地动态变化的信息，便于土地审批部门从宏观角度出发，调控和监管土地的农转非和征收、征用情况，保证土地管理目标的有效实现。

3.3 以土地登记控制土地供应质量

建设用地的供应是土地一级市场的核心，建设用地供应的监管应当围绕土地出让合同展开。通过土地初始登记的情况和数据分析，可以明确土地的供应数量，确定“批而未供”、“供而未用”等情况。土地登记的内容包含了土地情况和附着物等情况，这样可以明确土地的供应结构。通过土地登记，监督建设用地供应的“质”和“量”，进而实现土地优质优效供应。

3.4 明确产权，规范土地流转

国有土地和农民集体所有的土地可以依法确定给单位或者个人使用。通过土地初始登记和他项权登记等，确认土地权利，理清土地所有权和土地使用权以及土地使用权抵押权、地役权的产权关系，界定了国家、集体和个人在土地上的权益范围，保护了土地权利人的合法权益。在土地交易流转过程中，通过土地注销登记、更正登记、异议登记、预告登记，对土地权属变动关系进行确认，能够促进土地市场规范化运行，维护正常的土地市场秩序。

3.5 以“身份”监管落实耕地补偿

占用耕地补偿制度是保护耕地的重要手段，农业用地转为非农业建设用地必须进行土地用途变更登记。在对土地用途变更登记进行审核时，凡是不符合土地用途管制要求，随意将农业用地转变为非农业建设用地，破坏耕地，非法占用耕地的，均不得办理土地登记。对耕地补偿进行土地登记，实行“身份”全程监管，可以有效监督用地单位按照先补后占要求落实耕地补偿等情况。

3.6 将土地登记作为违法查处的证据线索

对违法用地行为的查处，是推行土地管理法制，落实土地动态监管的必要举措。通过土地初始登记，可以全面地记载土地的自然状况和社会状况。一方面有利于解决土地权属纠纷，定纷止争，极大地促进社会的和谐稳定；另一方面也载明了批地、供地、用地的实际情况，能够作为有关部查处违法用地行为的有力证据。违法用地查处监管可以通过土地注销查封、预查封登记实现。运用土地登记信息，以有效监督各类违法违规用地的查处情况，特别是非法征占农用地等土地违法违规重大案件的查处情况。

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F301.22

B

1672-6995(2011)03-0021-03

2010-07-26

黄霞（1964-），女，湖北省咸宁市人，中国地质大学（武汉）教授，研究方向：环境与资源保护法学。