对地质找矿新机制的认识和理解

■ 王希凯

（国土资源部咨询研究中心，北京 100035）

对地质找矿新机制的认识和理解

■ 王希凯

（国土资源部咨询研究中心，北京 100035）

地质找矿新机制的“新”体现在“基金衔接”和“整装勘查”上，两者体现了国家对地质找矿的干预和调控。公益先行，重在解决地质找矿潜力和找矿空间选择问题，其定位符合地质规律和地质工作规律。地勘基金很大程度上具有暂时替代风险勘查资本市场的作用，要与地勘单位和矿山企业衔接好。商业跟进的核心是要确立企业在地质找矿中的主体地位。整装勘查是地质找矿组织模式的创新，对提高找矿效果，特别是找大矿具有重要意义。要注意防止地方以地勘基金之名掌控矿业权，要通过资源税费制度改革，从根本上解决地方政府掌控和经营矿业权的冲动。新机制要研究通过进一步深化改革，逐步解决勘查资本与技术分离问题，促进两者有机结合。

地质找矿；新机制；基金；公益性；商业性；整装勘查

国土资源部对地质找矿新机制的描述：“建立中央和地方政府及企业相互联动，公益性地质工作、地质勘查基金与商业性矿产勘查有机衔接，地质找矿与矿产开发紧密结合，地质找矿与矿业管理及地勘单位改革发展协调配合的地质找矿新机制。”

地质找矿的总体思路是：“公益先行，基金衔接，商业跟进，整装勘查，快速突破。”这里的前十六个字到能更反映地质找矿的新机制，其中新就新在基金衔接和整装勘查上，它更具有中国的特色，即国家对地质找矿的干预。

1 关于公益先行

公益先行的公益性，是指地质成果的经济属性，它是由市场经济体制下公共财政引出来的，在公共财政体制下，政府为社会提供公共物品和服务，以满足社会的公共需要。由于这些公共物品和服务的消费，具有非竞争性和非排他性的特征，所以无法通过市场机制来调节供求关系，而只能由政府来承担提供者的责任。公益性地质成果，正是这种物品和服务，政府责无旁贷。但是政府的公共服务，也只能到此为止，不能再往下延伸进入商业性地质工作领域。因为商业性地质成果之所以称之为商业性，源于它的消费和收益具有排他性、竞争性，不能用纳税人的钱为某个单位、某个企业谋私利，这就是政策界限。何况用公共财政支出从事商业性找矿，由于缺少规避风险的激励和约束机制，找矿效果也不会好。

当务之急是各级政府切实把公益性地质调查工作抓起来，把公益性地质调查组织管理机构健全起来，充分利用各方面地质调查生产能力，加快地质调查进度，取得一批新成果。

公益性地质找矿成果，对经济社会发展具有重要意义和作用，主要表现在三大方面：第一，它为各级政府制定发展规划提供矿产资源信息，在模清矿产资源家底的基础上统筹当地的经济和社会发展；第二，它为地质找矿出资者提供找矿信息，减少风险损失，特别是它在很大程度上影响商业性地质找矿总体经济效益。商业性地质找矿，作为一项产业活动，其产能（即地质找矿的生产能力）由五个生产要素决定，一是资金，它既是地质找矿的启动器，又是启动之后的“血液”（即现金流），因为任何经济活动，首先要有劳动力、设备、原材料等，而所有这些，都需要资金，运作起来之后，又需要不断地投入资金；二是劳动，特别是具有地质找矿专业技能的劳动力，地质找矿成果就是由这个能力认知和确定的；三是技术装备，这是地质找矿的硬件，它的性能优劣，对地质找矿产能的形成，具有十分重要的作用；四是技术和管理，这里的技术是指具有专利性的矿产勘查和开采的科研成果，这里的管理是指影响地质找矿效果的组织管理能力；五是矿产资源潜力，它储存于一定的空间（区域），其存在是客观的，不以人们的意志为转移，人们只能认知它，不能创造它。上述五个要素共同作用，才能形成地质找矿的产能，其中最短的要素，决定其产能的极限。所以地质找矿能力的提升，不是任意加强某个要素就能实现的。但是其中最具有否决权、决定权的要素是矿产资源潜力，进而是找矿空间、勘查区块的选择，而为地质找矿服务的公益性地质调查，就是解决地质找矿潜力、地质找矿空间的选择问题。所以“公益先行”的定位，完全符合地质规律和地质工作规律。第三，它在矿产资源丰富地区可以直接拉动当地经济和社会发展。按地调局提供的资料，已经完成的公益性地质成果撬动了上百亿元的后续矿产勘查开发资金。云南普朗和羊拉铜矿，新疆阿吾拉勒、查岗诺尔、智博等铁矿，西藏的驱龙、甲玛铜矿，辽宁大台沟和安徽泥河铁矿等，都是在大调查取得重要新发现后，大型企业及时跟进开展后续勘查，短时间探明大型、特大型矿床后，迅速规划建设大型矿山的。

作为公益性拉动商业性的范例，西藏驱龙铜矿的成功发现不仅初步揭开了冈底斯成矿带巨大资源宝库奥秘，更成为带动西藏矿业经济蓬勃发展的引擎，使得大量商业性资金涌向西藏，加快推进资源优势转化为经济优势。目前，西藏驱龙铜矿已组建西藏巨龙铜业股份有限公司，规划勘查开发投资28亿元，商业性矿产勘查投入2亿元，完成钻探5万米。

阿吾拉勒矿集区内的新疆智博铁矿成为公益引导商业快速跟进的典范。2006年发现，2007年开展地表初步评价，2008年4月商业跟进，由凯宏矿业公司开展进一步勘查开发，截至2009年底已投入6.18亿元，拉开了大规模勘查开发的序幕，近40台钻机参与“大会战”，现已查明铁资源储量2.1亿吨。

云南普朗铜矿实现找矿突破后，商业性勘查及时跟进，云南铜业集团已投入资金7075万元，完成详查和可行性研究。规划开发总投资48亿元，正式投产后将成为我国西部最大的铜矿山之一，每年生产精炼铜15万吨，可上缴税收近5亿元，并可创造7000个就业岗位。

云南香格里拉铜矿及外围铜矿床（点）发现后，仅香格里拉铜矿就引入15亿元的勘查-开发资金。在云南羊拉铜矿，中央财政投入资金750万元开展普查工作后，云南铜业集团投资近亿元，开展首采区勘探工作，已建成日处理矿石3500吨的铜选厂，成为滇西北地区第一座产值超亿元的铜矿山，有力地促进了云南边远的德钦县经济社会发展。

海南抱伦金矿勘查为1999年国土资源大调查重点项目，查明资源储量超过100吨，矿区平均品位达9.25克/吨。抱伦金矿转入开发以来，黄金生产产值达3亿元，成为当地政府财政收入的主要来源之一，带动了区域经济发展。

2 关于基金衔接

商业性地质找矿，也同所有商业活动一样，是一项资金良性循环运动，必须经过三个过程，即供应过程，生产过程和销售过程。(参见图1)

图1 资金循环运动示意图

供应过程是货币资金购买生产资料，为生产做准备的过程；生产过程是工人借助劳动资料对劳动对象进行加工，生产产品和从事劳务的过程；销售过程是把生产出来的产品卖出去、收回货币资金的过程。在供应过程中，货币资金转化为储备资金（原材料）；在生产过程中，储备资金转化为生产资金，随着生产的完成，再转化为成品资金；在销售过程中，成品资金又回到了货币资金。这种资金的不断变化，周而复始的循环，正是产业存续的必备条件。这个条件在任何体制、机制下都是必须的。以地质找矿为例，在计划经济体制下，通过在组建地勘单位时注入必要的生产资金，加上地质勘查过程中不断拨入的地勘费，可以充分满足地质找矿三个过程所需要的周转资金。可是实行社会主义市场经济后，国家不再为商业性地质找矿提供地勘费，这就相当于国家不再用财政资金购买地质成果。在这种情况下，地勘单位所从事的地质找矿资金链便断裂了，因为它连职工的日常工资都靠地勘费拨款，根本无力承担长周期的产成品资金。这正是地勘单位前几年所遇到的困难。

地质找矿的特点是周期长，前期风险大，在普查阶段，社会资金不愿进入，银行也不愿贷款。对此，市场经济国家是通过发达的股票市场加以应对的，而我国这方面的市场还很不完善。正是在这个背景下，各级政府才出台了“地质勘查基金”制度。它在很大程度上具有暂时替代风险勘查资金市场的作用，它的关键作用是衔接，其重大意义也在于此，①地质调查基金把矿产勘查生产能力衔接出来了。在我国，只有地勘单位握有现成的矿产勘查生产要素，其拥有的地质找矿技术人员、专业技术装备、地质资料等，是无可替代的，但也正是地勘单位缺少地质找矿周转资金。而“基金”恰好弥补了周转资金短缺，从而使地勘单位的矿产勘查能力充分发挥出来。②地质调查基金把矿山企业对矿产资源求之不得的需求衔接起来了。在市场经济体制下，作为具有独立经济利益的矿山企业，自己出资从事地质找矿或购买地质成果，是顺理成章的，他们也完全认可。但也正是出于追求自身利益的考量，这些矿山企业又不敢向风险较大的预查投入。而政府的“基金”也正是针对这种情况设置的。只有通过地质调查基金把这两方面衔接起来了，我国地质找矿才能正常进行。面对如此重大意义，“基金”的组织实施者，必须着重把握两点；第一，要与地勘单位衔接好，让他们的管理和技术精英们也能成为地质找矿成果的受益主体，这时才能产出良好的衔接效应；第二，要与矿山企业衔接好，基金所确定的地质找矿项目，一定是经济社会发展所需要的，是矿山企业开采矿产资源所需要的，这就必须接受市场的配置。

基金的关键作用，既然是整体地质找矿资金链的衔接，如果有些地质找矿项目不存在资金链的断裂问题，基金的主体就不要进入，这是正确认识和积极推进“基金衔接”所必须坚持的。对此，国土资源部明确规定：“国家财政设立的地质勘查基金主要发挥政策调控和降低勘查风险的作用，主要用于找矿潜力大且社会资金投入意愿不强的矿产勘查，同时根据国家矿产资源战略储备调控需要，开展相应的勘查工作。”这就是说基金的使用具有明确的政策界线，不与企业争利。

3 关于商业跟进

商业跟进是地质找矿新机制中的关键环节，因为公益先行也好，基金衔接也好，目的都是引导商业性矿产勘查主体的进入，而商业性矿产勘查在社会主义市场经济体制下，就是要确立企业的主体地位。这就是地质找矿体制和机制改革的核心。

企业的主体地位是社会主义市场经济的基本需求。“市场经济主要是通过市场机制的作用配置社会资源的一种经济运行机制”。矿产资源作为重要的社会资源，也必须通过市场来配置。但是要通过市场配置，必须要有一个前提条件，那就是微观经济行为必须由生产单位自主做出决定。而企业正是这种自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的生产单位或经济实体。只有这样的主体，才能对市场信号做出灵敏的反应。因此，在地质勘查资源和矿产资源的配置中，没有企业的主体地位，就没有社会主义市场经济的新体制。

企业的主体地位是资源优化配置的基本要求。所谓资源配置，是指对社会资源进行安排和搭配。所谓优化配置，是指资源配置得经济合理，就能节约资源，有效地使用资源，产生巨大的社会经济效益；资源配置得不合理，就会造成极大的浪费。而要实现资源的优化配置，必须以市场配置为基础，配以必要的宏观调控。市场的作用在于为企业竞争提供一个舞台。竞争是资源优化配置的驱动力，企业是参与竞争的主体。通过竞争，优胜劣汰。竞争的胜利者都是那些质量优秀、成本低廉、效益领先、管理有方的企业，也都是最能合理利用资源的企业。由这样的企业组成的产业，由这些产业构成的国家经济，才是实现了资源的优化配置。我国的地质勘查业，特别是矿产勘查和开采，要实现优化配置，也必须以企业为主体，通过企业之间的竞争，优选胜利者，组成高效益、高质量的产业大军。

企业的主体地位是规避矿产勘查风险的基本要求。在社会主义市场经济运行中，任何经营活动都存在经营风险，但矿产勘查活动除经营风险外，还存在着自然风险，因而更需要有效地规避风险，而企业则具有规避风险的有效机制。因为企业的运作，是以资本为核心的，以资本的保值增值为目的。企业的任何亏损，所损失的不是他人的财产，而只能是企业的资本及其利益。所以，由企业来从事矿产勘查，通过资本的约束，不仅要找到市场需要的矿产，而且还要找到能够赚钱的矿产，这就要时时刻刻规避找矿的风险，以尽可能少的风险损失，获得尽可能多的找矿成果。这正是企业能够自动规避风险的机制，这一点也正是事业单位所缺少的。

企业的主体地位是构建矿产勘查投入长效机制的基本要求。在我国，一提起加强地质工作，往往就要求增加国家的投入，其实这正是缺少企业主体意识的表现。一旦企业主体地位真正确立，就会为矿产勘查投入提供源源不断的资金来源。正如前面已经提到的，企业的生产经营过程就是资金循环过程，正是这种周而复始的循环，保证了企业的生存和发展，其中任何一个环节的中断，都将造成企业生产经营活动的终止。矿产勘查一旦进入了资金循环，它就会为勘查投入提供一个长效的保证机制，无需别人操心。

当前，地质找矿的商业跟进形势很好，大多数情况不是缺少商业跟进，而是有些地方政府把进入的门槛抬得很高，社会资源难以进入。这正是推进地质找矿新机制必须解决的大问题。

4 关于整装勘查

整装勘查是组织管理地质找矿的一种模式，它是集公益先行、基金衔接、商业跟进于一体的且多元勘查主体互动的组织管理方式，对提高地质找矿的效果，特别是找大矿具有重要意义。但是它的实施也有严格的限制，首先要有比较好的地质条件，主要是要有资源潜力；其次要有比较充足的地质工作研究程度，而研究程度的提高是循序渐进的，从已知到未知，由小到大。第三要有良好的市场远景，能够有效地吸引各方面的资金，对多元投资要有有效的激励和保护机制。

根据这些限制条件，在全国范围内，或是省级范围内，根据成矿地质条件、已有的地质工作程度和已形成的矿业权状况，研究提出整装勘查设置方案至关重要。这样的工作显然不是一般市场主体所能胜任的，但是方案的实施又必须由市场主体来进行。这就需要多方面的推动和配合。云南省在这方面做得比较好。他们从去年开始，实施3年地质找矿行动计划，主要通过“整装勘查”切入。具体做法是：

(1)创新管理体制、高效指挥协调。云南省国土资源厅将此次行动计划的管理体制定为“三个层级、一个核心”。一是成立高层领导机构：云南省政府成立了由刘平副省长任组长、省级相关部门分管领导为成员的“云南省实施三年地质找矿行动计划协调领导小组”，下设的办公室，设在国土资源厅。二是建立高效的组织指挥体系：协调领导小组办公室和下属的项目管理中心、专家委员会是此轮找矿行动计划的管理核心。三是确定整装勘查区负责人：各整装勘查区确定1名行政负责人和1名技术总监。统筹协调区内勘查工作，及时牵头研究解决行政管理和勘查技术问题。

(2)优选勘查靶区，实施整装勘查。第一批优选了12个成矿条件好、找矿潜力大的区域作为整装勘查区。目前，第二批整装勘查区的立项专家论证已完成。整装勘查包含“精心选区、明确主体、技术统一、分类指导、整体推进”等内容。确定一个整装区要集众多专家的智慧.选择地质背景相近、矿化特征类似、具备找到某一种或几种典型矿床的有利地区；明确勘查主体是尊重地质工作规律，在一个整装勘查区内，综合考虑各勘查主体在整装勘查区内的工作经验、掌握的地质资料程度和拥有的矿业权等实际情况。在充分征求意见后.优选最佳的勘查主体承担整装勘查任务；整装勘查区确定后，技术统一是关键。3年找矿行动计划实行“五统一”：统一找矿思路，统一勘查方法，统一工作进度，统一预算标准，统一质量要求，“五统一”是整装勘查的核心；同一整装勘查区内必然有不同性质的矿业权人，实施整装勘查时要分类指导，让各类矿业权人都能积极参与整装勘查；整体推进是关键，只有按计划投入工作，勘查才能出成果。

在前期立项论证的基础上，项目管理中心将主要勘查任务和资源量目标作了分解，以任务书的形式下达各整装勘查主体单位。目前。3年找矿行动共计下达了46个勘查项目任务书。

(3)地勘基金引导，社会投资涌入。3年找矿行动计划所选定的整装勘查区内的矿业权人都愿在“五统一”的要求下积极开展找矿工作，并且都热衷于自己出资勘查，基本不需要地勘基金支持。目前，第一批地勘查基金下达1.2亿元，而企业的投入已达3.8亿元，是基金的3倍。

3年地质找矿行动计划在9个月的时间内，已不同程度地取得了阶段性的重大找矿成果。目前，已初步探明大型以上铅锌矿4个，铅锌资源量220万吨以上；大型金矿3个，金资源量112吨以上；大型钨矿1个，钨资源量30万吨，以及一大批矿化信息点和多条物化探异常带。

5 关于地方政府一些“基金”的动机与效果

在地质找矿新机制中，“基金”的定位十分明确，也很准确。但是在实际工作中远非如此，大多数地方政府，把财政资金出资找矿也定为“地质勘查基金”，但是他们的目的既不是衔接调节，也不是降低商业风险，而主要是追求矿业权收益，已经形成地质找矿中的主要利益主体。河北省2009年全省地勘投入7.46亿元，其中中央财政0.93亿元，省财政4.99亿元，社会资金1.54亿元。地方财政投入占总投入66.9%。山西省从2006年到2009年，投入省级地质勘查基金19.25亿元，实施393个地质找矿项目。显然这样大规模的投入，这样多的地质项目，既不是用来“衔接”地质找矿，也不是用来“调节”地质找矿，其本意就是从事地质找矿，然后出让矿业权。而且这样做法颇具有代表性。他们之所以要这样做，事出有因。

从2005年以来，矿产品大幅涨价，而生产矿产品的投入要素，特别是资金和劳动力并没有相应涨价，资源的税费也没有增加，这就造成矿业的利润大多转为资本的权益，它远远高于社会平均利润。而要拿到这个高额利润，必须拿到产生这个高额利润的生产要素，即资本、劳动和资源。这其中，资本和劳动在我国并不短缺，真正短缺的是矿产资源。于是便产生了对矿业权的争夺，进而导致矿业权的高价位，因而人们对矿业权预期收益的期望值特别高。对此，社会资本的持有者看到了，地方政府也看到了，何况地方政府不只看到了它能带来可观的收入，还看到了它能拉动地方经济的发展。这就是推动地方政府用财政资金从事地质找矿的动力。

对矿业权的这种高收益，如果地方政府不去拿，必然也被社会资本所取代，导致社会资本的恶性争夺，甚至滋生腐败、权钱交易。所以问题不在于高收益，而在于如何解决产生这个高收益的根源，其实矿产资源的短缺是矿产资源作为资产的短缺，而矿产资源资产是矿业权投资创造的价值和矿产资源的天然价值共同构成的。在这两种价值中，真正短缺的又不是矿业权的投资，而是天然形成的矿产资源。恰恰是这个最短缺的资源，在现实中是最便宜的，它的所有者只能收取矿产品收入百分之一点几的补偿费。于是它因短缺而应得的收益全部被矿业权的出资者拿走了，或者说被矿业权出资者挤占了。在这种情况下可以设想，如果地方政府不掌控矿业权，也被社会资本所挤占。因此解决这个问题的办法只能是两条：

第一，尽快让矿产资源作为纯自然资源在矿产品收益中的份额得到合理补偿，这既能用经济办法促进资源的节约和合理利用，又能增加全民所有的财政收入。

第二，在矿产资源得到合理补偿的条件下，矿业权的价格会逐步回落到它自己所创造的价值的范围内。这时如果地方政府仍然愿意出资找矿，它可以通过主办的勘查公司运作，作为“商业跟进”的成员之一；否则，它必须按照国家规定的“地质勘查基金”定位，用来“衔接”和“调节”地质找矿的资金不足，不能与社会资金争利。

6 关于地质找矿的“资本”和技术劳务的分离

在地质找矿新机制中，一个明显的特点是必然形成地质找矿中的资本和技术劳务的分离。因为无论是“基金衔接”也好，“商业跟进”也好，主要是指地质找矿出资者的行为，而具体从事地质找矿技术劳务操作的仍然是广大的地勘单位，但此时的地勘单位是在根本不出资也不承担找矿风险的情况下从事地质勘查的，它只要按照合同完成规定的地质勘查任务，即按规定的预算标准，结算承包价款。这就形成了具有中国特色的勘查资本和勘查技术劳务的分离。这种分离如果处理不好，必将影响地质找矿效果，特别是各类地质勘查基金的运作令人忧虑，因为它会造成勘查资本对勘查成果约束的削弱，而正是这种约束，才能有效地规避市场风险和自然风险。显然，①在动用地质勘查基金找矿的情况下，基金的管理主体并不承担投入资金的保值增值责任，多数是收支两条线，花出去的资金当年核销，形成矿业权收益进入当年收入，二者不作效益考核。在这种情况下，即使制定了严格的地质成果监控验收办法，也难凑效。何况基金的持有者是政府，它有承担风险的无限能力。②在动用地质勘查基金找矿的情况下，承担基金项目的地勘单位，所关心的是预算收入，在项目运作中，能找到矿固然好，找不到它也没有损失，尽管项目出资者承诺，对找矿者给予成果奖，但很难形成有组织的强大动力。至于“股权、期权”之说，面对戴事业帽子的地勘单位，根本无法操作，哪有国家事业单位持有股权的？

上述情况必须引起重视，不然从长远看，一定会影响我国的地质找矿效果。为了解决这个问题，可以从三个方面考虑：

(1)把地质勘查基金的直接投入，改成贷款，由债务人投入。它原来规定的宗旨不变，即用来支付找矿风险较大的、资源潜力也比较大的成矿远景区，以及经济社会发展所需要的重要矿种。贷款可以用已有的或预期可能取得的地质成果做抵押，对其中比较大的投资，也可以规定减免还款的条件。这样的运作方式，可以使基金的使用者，成为矿业权的真正经营主体，而不是技术劳务的承包者。

(2)把地质勘查基金有条件地注入改制的企业，要求自有资金的配套。这样的企业应当在现有的上 百个地勘局中产生，其条件是：①有很好的地质找矿业绩；②有雄厚的找矿实力，包括技术、管理、资本的实力；③有推进体制、机制改革的极积性。在全国应当选择几十个这样的单位组建“矿产资源勘查公司”。中国有这样一批公司，改革才算到位。它是以地质找矿为主业，同时也不排除探采结合。

(3)现有的地勘单位，可以继续从事地质勘查技术劳务，但它们必须向专业化方向发展，并通过市场竞争，不断提高技术水平和管理水平。在中国同样需要一批这样的单位，但它们必须面向市场，适应多种用户需求，扩大服务领域，适应变化的情况和变化的环境。

[1]中国国土资源经济编辑部．地质找矿中的公益先行[J]．中国国土资源经济,2010,23(8)：1．

[2]刊评．正确理解和积极推进地质找矿中的基金衔接[J]．中国国土资源经济,2010,23(9)：1．

[3]刊评．“商业跟进”是地质找矿新机制中的关键环节[J]．中国国土资源经济,2010,23(10)：1．

[4]刊评．在地质找矿新机制运作中地勘单位要找准自己的位置[J]．中国国土资源经济,2010,23(11)：1．

[5]吴运军,高春红．整装勘查与整合勘查的异同辨析[J]．中国国土资源经济,2010,23(3)：14-16．

[6]宋磊,汪雄武．浅议我国的矿产资源整合[J]．中国国土资源经济，2010,23(7)：31-33．

[7]冯炬明,杨伯轩．整合勘查：地质找矿新机制的探索实践[J]．中国国土资源经济,2010,23(8)：36-39．

F407.1

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1672-6995(2011)03-0004-06

2011-03-03