农用地产能核算与耕地保护补偿机制构建

■ 张传新/蔡方杰

（1．温州市国土局，浙江 温州 325027；2．温州市东瓯土地价格评估事务所，浙江 温州 325027）

农用地产能核算与耕地保护补偿机制构建

■ 张传新1/蔡方杰2

（1．温州市国土局，浙江 温州 325027；2．温州市东瓯土地价格评估事务所，浙江 温州 325027）

文章在界定区域耕地保护补偿的基础上，对农用地产能核算与区域耕地保护补偿机制的关系进行了分析。并设计了基于农用地产能核算结果的区域耕地保护补偿机制技术路线和区域耕地保护补偿步骤。同时，根据设计的技术路线和补偿步骤，从政策层面和操作层面提出了构建完善区域耕地保护补偿机制的建议，以期为改善目前耕地数量和质量分割计算的耕地保护机制提供参考。

土地利用；农用地产能核算；耕地保护；补偿机制

随着我国耕地数量越来越接近18亿亩的耕地红线，国家出台了一系列保护耕地的政策、法律和法规，包括土地用途管制制度、基本农田保护制度和耕地占补平衡制度等，而区域之间、经济主体之间的耕地保护补偿仍处于空白状态。2008年10月，党的十七届三中全会在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出“划定永久基本农田，建立保护补偿机制”。该决定作为重要文件的出台，已有一定的试点实践基础。一些地区进行了积极探索和尝试，并取得了一定的成果，如浙江省基本农田易地有偿代保制度、江苏省易地开垦耕地定向挂钩制度等。这种跨县或跨市落实基本农田保护任务的做法，实质上是将土地利用总体规划划定的部分基本农田等量移位[1]。但是，目前区域间耕地保护补偿试点仍然是政府主导的，区域内土地开发区与保护区的利益联动、利益关系调整也缺少市场机制的基础。此外，耕地总量动态平衡和占补平衡政策在耕地保护方面存在缺陷，将耕地数量和质量分割计算，容易引起误解，在实践中操作性不强且监测难度大，制定以农用地产能为标准的耕地保护补偿评价体系更具现实意义。因此，采取适当措施对耕地保护进行补偿，逐步建立起长效的、能协调各方关系的、体现社会公平及完善财政转移支付制度的耕地保护补偿制度迫在眉睫。

此外，由于区域间耕地保护补偿机制尚未建立，且耕地保护效益的输出地与受益地的发展差日益加大，导致耕地保护效益输出地的耕地建设乏力，输出地不愿进行耕地保护，甚至是破坏耕地生产环境，降低耕地的产出来谋求经济发展。同时，耕地保护受益地的持续健康发展也会受到不同程度的抑制。因此，建立能协调区际关系、体现社会公平及完善财政转移支付制度的区域耕地保护补偿制度势在必行。

1 区域耕地保护补偿的界定

国内学术界关于耕地资源价值的研究很少，且主要集中在耕地资源经济价值的评估上，而对于耕地资源价值的本质问题很少涉及[2]。本研究从边际效用价值论出发，认为耕地资源的价值应包括耕地经济价值、生态价值和经济生态价值的间接价值即社会价值。其具体含意为：①耕地的经济价值是指耕地用于农业生产所获得的农产品的价值；②耕地生态价值是指耕地及耕地上的植物构成的生态系统所具有的生态价值，包括调节气候、净化与美化环境、维持生物多样性等方面的价值；③社会价值是指直接的物质价值转化为社会功能的间接价值，主要包括提供就业保障、保障粮食安全和维护社会稳定等方面的价值。

因此，耕地保护补偿主要是对耕地保护的溢出效应进行经济补偿，即为了“恢复、维持和增强耕地生态系统的生产服务功能”。通过对有益或有损于耕地保护的行为进行补偿或索赔来提高行为的收益或成本，从而激励有益或有害行为的主体，增加或减少因其行为带来的外部经济或外部不经济，以达到保护和改善耕地生产能力的目的。这一定义涵盖4个方面的内容：①耕地保护补偿是对耕地保护效益产出主体的生态建设和维持成本的补偿；②这种补偿可以是赔偿性质也可以是奖励性质；③这种补偿的目的是维持和改善耕地保护主体以提供粮食产品；④耕地保护补偿是对某一具体行为主体的经济补偿。

综上所述，区域耕地保护补偿是指从区域间耕地保护责任和义务对等的角度出发，由部分经济发达、人多地少的地区通过财政转移支付和政策倾斜等方式对经济欠发达地区过多承担了耕地保护任务的地区进行经济补偿，以协调不同区域在耕地保护上的利益关系，从而达到既能满足社会经济发展对农地非农化的合理需求，又能在总体上最大限度地保护有限的耕地以保障我国的粮食安全的目标[3]。

2 农用地产能核算与区域耕地保护补偿机制的关系

2.1 农用地产能核算理论与方法

省级农用地产能核算工作，是以农用地分等成果图、土地利用现状图和乡村界限图校正叠加为工作底图，导出工作底图分等单元面积，进行面积平差配赋并导回工作底图；将调查的样本点添加到工作底图上，导出样本点图斑属性数据，得出农用地分等单元自然质量等指数、利用等指数；利用等指数结合实地调查样本理论单产、可实现单产之间建立回归模型并进行模型检验；运用模型核算县域农用地理论、可实现产能及行政村农用地分等图斑产能，逐级汇总求算上一级行政单位农用地产能，并与相应的农用地面积乘积得出总产；运用理论单产和可实现单产数值关系，得出区域农用地利用强度和潜力，为土地管理科学化和精确化提供依据。

农用地产能核算可采用外业调查和内业整理的方法。对于理论产能的核算，可首先建立指定作物理论单产样本值与相应的自然质量等指数数据库；其次以指标区为单位，建立指定作物理论单产样本值与样本地块相应的自然质量等指数的函数关系模型；然后依据模型，代入指标区内所有农用地分等单元的自然质量等指数，可获得各单元的年均标准粮理论单产；最后分等单元理论单产乘以分等单元耕地面积可以获得农用地分等单元理论总产。对于可实现产能的核算，可首先将调查的抽样分等单元指定作物标准粮可实现单产样本值与相应单元利用等指数录入农用地产能核算数据库；其次以指标区为单位，建立抽样分等单元指定作物标准粮可实现单产样本值与相应单元利用等指数的函数关系；最后依据模型，代入行政区域的所有农用地分等单元的利用等指数，可获得各单元的可实现单产。依据所有分等单元的农用地可实现单产乘以相应的分等单元耕地面积核算农用地可实现产能。

农用地产能核算研究成果将为国土资源管理和社会公众提供耕地质量和等级的信息。社会经济可持续发展要求资源在数量上得到保证[4]，同时必须在质量上有所保证，只有具备一定质量的数量才是可靠的。所以，农用地产能核算成果对实行最严格的耕地保护制度，合理利用农用地资源，保障国家粮食安全，促进城乡协调发展具有重要作用[5]；同时也为当前国土资源管理与改革，如征地制度改革、耕地占补平衡和基本农田保护区划定与调整等国土资源管理工作与国情教育等提供技术支撑；该成果也是完善土地调查制度，实现耕地质量动态监测和建立耕地质量预警体系的重要基础。

2.2 二者关系

耕地占用和补偿机制是实现土地整理和建设用地增加及农村居民点用地减少相挂钩的重要途径，但在补偿过程中重数量、轻质量的现象屡见不鲜，农用地产能核算是实现补充耕地数量、质量实行按等级折算的有效方法和手段。开展补充耕地数量、质量实行按等级折算应立足于“占一补一”，提高补充耕地等级，克服在实践中补偿的耕地数量容易判定，而质量的测算比较繁琐的困境。按照农业综合生产能力不降低的原则，将补充耕地数量、质量与被占用耕地等级挂钩并进行折算，实现耕地占补数量和质量平衡，将占用和补偿的耕地数量、质量用产能这一变量来衡量，避免补偿过程中的人为因素干扰，更加科学合理，故可将补充耕地数量、质量折算改进为补充耕地产能折算。

3 农用地产能核算基础上的区域耕地保护补偿机制的技术路线与步骤

3.1 技术路线

如果明晰了耕地保护产权，许多区域尤其是经济比较发达、人口众多的区域由于其自身耕地资源禀赋差异和社会经济发展对土地需求程度的不同，可能无力完全履行保护耕地，确保国家粮食安全和社会稳定的职责，这一职责是由那些经济欠发达、过多承担耕地保护任务的区域代为履行，因此需要在它们之间建立补偿机制，给予过多承担耕地保护任务的区域以一定补偿[6]。

耕地保护区域补偿机制的构建，以及我国耕地保护机制创新，以产权明晰和区域间耕地保护补偿标准的科学确定为基础，以制度为保障，在遵循区域耕地保护产权明晰、区域公平性、区域利益协调、社会福利的帕雷托改进以及经济、人口、资源与环境可持续发展的原则基础上[7]，[8]，构建的运用农用地产能核算成果的耕地保护区域补偿机制的技术路线如图1所示。

通过测算各区域可实现产能和耕地需求量，结合区域内粮食自给率、人口及消费水平，测算本区域内产能盈亏状况；综合比较盈余区和赤字区的产能，建立产能补偿的标准，确定补偿价值的数量。

3.2 步骤

3.2.1 区域耕地可实现产能核算和耕地需求量预测

整理耕地的可实现产能数据，并依据区域内人口、粮食消费水平、复种指数以及国家粮食自给率因素确定区域耕地需求量，并预测未来一定时期内各区域耕地需求量。对照各区域耕地存量和未来一定时期内可能的耕地存量计算区域耕地赤字／盈余，以确定需要补偿和被补偿的区域。

3.2.2 耕地保护补偿标准编制

综合各区域耕地产能情况，在全国范围内建立区域耕地保护补偿管理机构，制定耕地保护区域补偿规则、综合核算各区域耕地赤字／盈余、测算耕地保护区域补偿标准和耕地折算系数、确定补偿区域与被补偿区的耕地产能和面积。

3.2.3 补偿金额确定

公式中：M为补偿的金额数量；

4 基于农用地产能核算的区域耕地保护补偿机制构建建议

4.1 政策层面建议

建立耕地保护的经济补偿机制。推动建立中央、省、地市三级耕地保护补偿基金，基金主要来自新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税、土地出让收益等。“补偿的接受主体”主要是农民，即对承担耕地保护责任的农民进行直接补贴。还应对农村基层组织进行补偿，主要补偿其耕地保护及其相关方面发生的一些必要开支。补偿标准还要考虑耕地资源的生态价值和社会价值。同时，还应重视对延长农产品产业链的研究，制定相应的优惠政策。

建立耕地保护的工程补偿机制。大力实行“工业反哺农业”，进一步加大对“三农”的扶持力度，加大公共财政支农力度，让公共服务更多地深入农村，在惠及农民的同时加大对耕地资源养护的投入，大力推进农村土地综合整治工程，推进基本农田保护示范区建设，建设好永久性基本农田，强化耕地后备资源开发利用。

建立耕地保护的区域补偿机制。按照区域间耕地保护责任和义务对等的原则，由部分经济发达、人多地少的地区通过财政转移支付等方式，对承担了较多耕地保护任务的地区，进行经济补偿，以协调不同区域在耕地保护上的利益关系。对基本农田和耕地保护任务重的地区实施保护和奖励制度。用各区域耕地需求量减去实际存量，计算该区域的耕地赤字或盈余，由耕地赤字地区补偿耕地盈余地区。

4.2 操作层面建议

4.2.1 构建与完善耕地保护基金运作体系

一是建立耕地保护补偿的横向财政转移支付制度。应逐步建立国家财政补偿与区域间财政补偿相结合的补偿机制。二是实现区域耕地保护补偿资金来源多元化。补偿的起步阶段，中央财政是区域耕地保护补偿的主要融资渠道。随着补偿过程的深入，应该逐步建立市场化手段和政府手段相结合的耕地保护补偿体系。如建立区域可转移的土地开发权转让制度，促进区域之间的相互补偿。三是建立“区域耕地保护补偿基金”制度。为了建立耕地保护的长效机制，必须增设“区域耕地保护补偿基金”，用以维护耕地社会效益和生态效益的生产者的利益，保证社会生态产品的再生产，以实现效益最大化。同时，由于耕地社会生态效益属于公共产品，交易成本较高，如果向耕地保护受益者直接收取补偿费用，实施成本较大。而采用基金的形式进行补偿，能够有效降低制度的实施成本。

4.2.2 设立耕地发展权

在区域土地使用类型分区和土地用途转换预评价的基础上，在可以转变为非耕地的土地资源上设立耕地发展权。为了实现具有耕地发展权的土地资源的配置效率，可以将耕地发展权从土地所有权中独立出来，并进行交易，政府通过耕地发展权转移和税收制度，来调节具有耕地发展权的农地资源的配置。同时还可以实施可转移的许可制度，对不同区域剩余的耕地占用指标实施市场交易，从而调控全国范围内的经济发展和耕地保护间的利益平衡关系。

4.2.3 构建耕地价值评价体系

建立科学的耕地价值评价体系，将耕地作为价格化的商品，这是弥补耕地保护市场失灵的有效措施。在当前的社会经济条件下，我们应该树立耕地的全面价值观，从可持续发展的角度，把耕地的社会价值和生态价值纳入到耕地的市场收益中。尤其是耕地矛盾日趋尖锐的广州市，耕地的粮食安全和社会稳定功能日趋重要，其收益也将有可能超过界定的成本。因此，应科学合理评估耕地资源价值，将被置于公共领域的耕地生态环境价值和社会价值体现出来，以纠正被扭曲了的耕地价值。

[1]谭峻,戴银萍,高伟．浙江省基本农田易地有偿代保制度个案分析[J]．管理世界，2004(3)：105-111．

[2]蔡运龙,霍雅勤,李景刚．中国耕地价值重建方法与案例研究[J]．地理学报,2006(10)：1084-1092．

[3]孙强,蔡遮龙．日本耕地保护与土地管理的历史经验及其对中国的启示[J]．北京大学学报：自然科学版,2008(2)：16．

[4]黄贤金,濮励杰,尚贵华．耕地总量动态平衡政策存在问题及改革建议[J]．中国土地科学,2001,15(4)：2-6．

[5]张红晖,金昌伟,陈永康．要重视耕地总量动态平衡中的耕地质量因素[J]．农业经济,1999(11)：24-25．

[6][美]伊利·莫尔豪斯．土地经济学原理[M]．北京：商务印书馆，1982．

[7]黄贤金．农用地估价理论和方法研究[J]．农业经济问题,1993,14(11)：31-35．

F301.21

B

1672-6995(2011)03-0043-04

2010-11-20

张传新（1985-），男，山东省费县人，硕士研究生。主要研究方向为土地经济与管理。