我国民办教育机构产权运行机制的完善

王 茜

(湖南大众传媒职业技术学院 传媒管理系，湖南 长沙 410100)

有财产，必有财产的运行与管理，因而也就产生了产权问题。财产是民办教育机构成立和生存发展的基本要素。产权是民办教育机构运转的核心。建立一套归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的民办教育机构产权运行机制，是实现民办教育资源优化配置，提高民办教育办学效益，提升民办教育办学质量的必然要求。然而，现行法律规范所确立的产权机制，却不利于民办教育机构产权的运行。从实现《民办教育促进法》(下称《促进法》)的立法宗旨出发，民办教育机构产权运行机制亟待完善。

一、民办教育机构产权运行机制的立法现状

产权运行是指产权的实现，即产权发挥权能和获得利益的过程。机制泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。[1]因此，民办教育机构产权运行机制，可理解为确保民办教育机构产权权能发挥和利益实现的各相关制度的安排。从《促进法》和《民办教育促进法实施条例》(下称《实施条例》)对民办教育机构产权及其运行问题的规定可以看出，民办教育机构产权运行机制的大框架已经搭建。表现在三个方面：一是国家和政府对民办教育机构产权的宏观调控机制得到初步确立；二是民办教育机构产权的内部治理机制也大致形成；三是对其产权规定了一定的产业运行机制。

目前规定的民办教育机构产权及其运行机制存在诸多缺陷，主要有：(1)产权归属不清。表现在两个方面：一是只强调了民办学校产权的一个方面即民办学校的法人财产权，而忽视了另一个方面即出资人对其投资的所有权及其收益权，也就是没有明确出资人对其出资以及随后所发生的资产增值部分中的出资人份额归出资人所有，从而阻断了投入民办教育的资本通过办学活动增值以及实现再生产的可能；二是没有明确规定民办学校终止时经清算后剩余财产的归属。(2)与产权相关联的合理回报制度，在性质上属于奖励措施，与投资的收益权不能等同，且在实际的操作中，程序严厉而繁琐，其实现困难重重。(3)产权流转机制存有立法漏洞。出资人缺乏自由转让对学校出资的权利，即缺乏在不影响学校法人财产稳定的前提下，通过转让其出资及其相应权利，退出办学活动，收回出资，重新取得实体性产权的渠道。这是其一。其二是产权流转机制的缺乏，无法通过市场调节机制来优化配置民办教育机构的资源。(4)民办教育机构产权的内部治理机制仍不健全且在实际运作中未能得到遵照执行。如，有的民办学校实行家族式管理，没有设立董事会、理事会等现代法人治理结构，没有依法建立财务管理、会计管理制度，没有建立财务会计档案；有的民办学校虽然设有董事会等治理结机构，但学校法人并没有从举办者法人中独立出来，即学校董事会控制于举办者法人董事会，致使学校董事会形同虚设，或者董事会制度章程不完善，缺乏规范的运行机制等。(5)融资渠道不足和不畅。资金是民办学校生存发展的关键所在，也是产权运行机制的关键所在。但现行法律规范所确立的融资渠道却相当有限，如没有确立股份形式的融资渠道，而所确立的融资渠道也未能充分发挥作用，如国家鼓励金融机构运用信贷手段支持民办教育事业的发展，但因其与《教育法》、《担保法》的有关规定相冲突，致使金融机构往往不愿向民办教育机构贷款。(6)招生平等权被地方政策架空。对民办教育机构而言，生源意味着财源，意味着民办教育机构产权的伸缩。但是，据我们调查，在实际工作中，招生平等权在一些地方很难实现，其原因是这些地方教育行政部门实行“三铁政策”(关铁门、上铁锁、执行铁的纪律)或“招生准入收费政策”，对民办学校招生实行地方保护主义或公办学校保护主义，使民办学校难以完成招生计划。[2]而且在很大程度上，民办学校的招生，应该属于市场行为，受市场供需的调节。虽然现阶段民办教育机构在招生上还存在很多不规范的行为，政府主管部门应加以引导和规制，而不应对民办学校招生范围、招生对象和招生标准作过多的行政干预，可事实上，很多地区把民办教育招生纳入政府招生的计划，在一定程度上阻碍了招生市场化机制的运行。综上，现行法律框架内民办教育机构产权运行机制与其风险责任很不对称。

二、现行民办教育机构产权运行机制带来的消极后果

如前所述，我国现行的民办教育机构产权运行机制存在着诸多不足和缺陷，这给民办教育带来了诸多消极后果，使其发展面临着种种困境。其突出表现在以下几个方面：

(一)产权归属机制不健全易影响投资民办教育的信心。出资人创办民办学校后，其投资的产权归属和是否享有收益权是出资人最为关心的问题。这一问题解决得好，出资人就有充足的投资信心，民办教育也就能取得长足发展；反之，若解决得不好，或者有意回避，或者含混不清，出资人投资信心不足，民办教育也就会裹足不前。《促进法》及其《实施条例》对民办学校的产权归属问题，只确立了民办学校法人财产权而忽视了出资人的财产所有权、收益权和剩余索取权，其结果是许多民办学校的出资人对这些规定心存疑虑，认为自己一手创办、辛勤浇灌的学校，自己却不能享有相应的产权，等于“养个孩子不是自己的”，从而使得投资民办教育的信心大受挫折。[2]例如，2002年，联想集团欲投资北京新东方学校，但最终5000万元的资金未投到最需资金的实用英语学院，却去了新成立的网络公司——新东方教育在线，原因是“学校的主体部分产权不明，无人敢投资，而网络公司却可以做到产权明晰”。新东方董事长俞敏洪一直没有购买固定校舍，关键问题还是产权问题。俞敏洪的心病是所有民办学校出资人的心病。这种心病存在的直接后果是民办教育的缓慢前进以及由此而来的社会成本的巨大增加。[3]

(二)产权管理机制不健全易使民办教育机构产权遭受侵犯。民办教育机构产权管理机制包括政府部门的监督管理和民办教育机构自身的管理两个方面。这两方面管理机制的缺失，均可能导致民办教育机构产权遭受不同程度的侵犯。首先，就政府部门监管机制缺失而言，政府部门监督管理不到位，为个别不法办学者非法侵占产权客体——民办学校的财产提供了可乘之机；有些地方对民办学校在招生、收费等关键环节上监管不力，导致乱招生、乱收费等现象时有发生，导致民办教育机构产权容易走向非正常轨道，或者容易损害受教育者等产权主体的利益；甚至有的政府管理部门不但不注意为民办教育机构服务，反而滥用行政权力，打着监督管理的旗号向民办学校乱检查、乱收费、乱罚款、乱摊派，使得民办教育机构产权受有一定的直接损害。其次，就民办教育机构自身的管理机制缺失而言，有的办学者在学校的不断发展壮大中，利用财务管理制度混乱之机，采用做假账的手段，挤占应该扣除的项目，甚至克扣教师的工资和课时津贴，挪用学生的书本费等，扩大“合理回报”所占的比例，以达到牟取暴利的目的；有的受传统私营主思想的影响，财经管理大多是“家天下”，缺乏专业的管理和规范的操作，导致账目不清，开支不明，家财校产交织，对学校的财务收支缺少统一计划，这更为某些人乱中取财打开了方便之门。

三、完善民办教育机构产权运行机制的建议

现行民办教育机构产权运行机制存有种种缺陷和不足，也导致了实践中的诸多消极后果，影响了民办教育的健康发展，因此，应当采取相应措施以完善民办教育机构的产权运行机制。

(一)完善政府宏观调控机制。政府的宏观调控在民办教育产权运行中具有重要作用，正如著名的产权经济学家阿尔钦所说：“私有产权的强度由实施它的可能性与成本来衡量，这些又依赖于政府、非正规的社会行动以及通行的伦理和道德规范。”[4]政府对民办教育机构产权的运行至少可以在以下几个方面发挥宏观调控作用：(1)通过修改、完善《促进法》、《实施条例》等法律规范，为民办教育机构产权的有效运行创造宏观法治环境。其中，首先是肯定出资人(尤其投资性质的出资人)对其投入民办教育机构的资产及其在发展过程中的增值部分享有相应的产权并受到法律的保护，在此基础上，再进一步为进入民办教育机构的产权主体明晰各自的产权提供界定的标准和原则。只有在承认出资人对其投资拥有产权并在各产权主体之间明晰产权的时候，产权的激励功能才能得到充分发挥，才能吸引更多的社会资金投入民办教育，进而促进民办教育的可持续发展。(2)消除法律冲突，为民办教育机构充分利用现有的法定融资渠道——银行信贷以及开辟新的融资渠道创造法律环境。(3)加强对民办教育机构的财务监管，督促其遵守国家法定的会计制度，依法建帐，如实记录资产的运行状况，防止因帐不明而使其产权陷入混乱状态。(4)建立以市场为基础的招生机制。民办教育的产生是市场需求作用的结果，是我国教育市场发展和逐步健全的产物。民办教育要在整个教育市场上立足，必须要大力依靠市场机制的作用，以自身高质量的办学，面向市场自主招生。[5]政府部门应当积极促成这种招生机制，而不应害怕民办学校会与公办学校争抢优质生源，进而以指令计划的形式强行干预民办学校的招生。(5)依法行政，依法管理，依法办事，不得以任何理由和形式干预、干涉民办学校的办学自主权，更不得以检查、摊派、收费、罚款等名义向民办教育机构伸手要钱要物，侵犯民办教育机构的产权；同时，在其他个人和组织侵犯民办教育机构产权时，应通过行政程序或诉讼程序进行打击，以保护民办教育机构的产权。

(二)完善民办教育机构法人治理机制。根据产权经济学关于产权的理论，产权在组织内部的权能行使和利益实现依托于内部治理结构。此即对产权的各项具体权能应加以分解，使之由法人内部的不同组织机构分别行使，从而提高产权运行的效率和效益。民办教育机构产权的有效运行也同样要依赖于民办教育机构的内部治理结构。这种内部治理结构是指民办教育机构作为独立的法人实体，在出资人、决策者、管理者和教职工等权益相关主体之间建立有关学校运营与权利配置的一种机构或组织结构，以及通过这种组织结构形成的权利划分、制衡关系和配套机制等一整套制度安排。在这种组织结构中，不同的机构行使不同的职权，各司其职，各负其责，相互配合与制衡，从而保障学校的正常决策和管理秩序，保障产权的正常运行。但如前所述，当前一些民办教育机构法人治理结构存在这样那样的缺陷，严重影响了产权的正常运行，因而其治理结构亟待完善。这应当包括：一是要建立健全相关组织机构。例如，有的民办学校没有设立理事会、董事会等决策机构的，应当依法设立；有的没有设立民主机构的，应当设立校务委员会、教职工代表大会等民主权利实施组织；有的没有设立监督机构的，应当设立监事会等权力监督制衡机构。二是完善并明确内部组织机构职能，做到权责明确、互不交叉重叠，使内部组织机构之间能够和谐、协调运转。总之，为保障产权的有效运行，民办教育机构内部治理结构的完善要充分体现分权与制约、民主与集中、效率和公平相结合的原则。[5]

(三)完善民办教育机构资产管理机制。民办教育机构的资产管理尤其体现在财务管理方面，因为财务管理能真实地反映财务的变化动态和资产运行状况，也就是能反映产权的运行状态。因此，在资产管理机制的完善方面，应着重加强财务管理制度建设。具体来说，民办教育机构应建立健全预算管理、财务收支计划和财务决算制度，费用开支标准和审批权限管理制度，教职工工资管理制度，财产物资管理制度，资金结算管理制度，学校基金管理制度，基本建设财务管理制度，收费票据保管、使用管理制度，会计档案管理制度等相关的财务管理制度。[6]其中，首要的是要建立一套适合于民办教育性质的会计制度，因为会计活动不仅真实地反映着民办教育机构产权运行的关系，而且它也是合理回报、税收征收等的依据。这些制度不仅要建立，而且在实际工作中应当严格遵照执行，防止不作帐、作假账等有损于民办教育机构产权的恶性现象发生。

(四)建立民办教育机构产权流转机制。产权的商品属性决定了只有将其置于流转体系之中，才能充分发挥其效用。因此，修订《促进法》时应明文规定民办教育机构产权的流转机制：一是在承认出资人对其投资拥有相应产权的前提下，允许其在不损害学校资产、不造成学校资产流失的情况下，可以对其投入学校的资产进行转让，也可以对其举办权进行合法转移、变换、增减和运作，还可以允许其继承人继承其投资及其收益；二是在转让等退出机制形成后，允许出资者自行要求终止，并在终止前进行财产清算。流转机制的建立，能够切实保证投资人及其继承人的合法权益，故有利于吸引社会资金投入民办教育领域，既有助于民办教育机构产权的扩充，也有助于民办教育的可持续发展，进而促进科教兴国战略的实施。

(五)完善出资人合理回报实现机制。普遍说来，投资人投资意在获得收益，获得回报，从而使资产增值。因此，出资人能否获得合理回报与民办教育机构产权的运行密切相关。一般而言，合理回报额大，民办教育机构的产权额也会扩张，反之，产权额则会收缩。这就是产权的激励功能。但是，多年来，在民办教育领域通行的观点是出资人出资办教育不得以赢利为目的。这成了《促进法》和《实施条例》一个重要的立法指导思想，因而在条文表述时，不仅将合理回报定位为一种奖励措施而不是投资应得的收益，而且对合理回报制度的规定过于原则和严厉，缺乏细化的可供操作的规定，或虽有具体规定，却在实际操作时因条件苛刻、程序繁琐而难以行得通。基于此，我们建议：一是重新认识合理回报的性质，将其在一定程度上还原为投资的收益。这就是把合理回报由原来单纯的奖励性质转变为奖励性与收益性双重属性。在此基础上把合理回报再区分为奖励性回报和收益性回报，奖励性回报用于奖励办学优秀的民办学校，而收益性回报则可由各民办学校根据办学效益获得。这实际上是进一步肯定出资人投资办学的收益权，使投资与收益相衔接，而不是像现行合理回报制度那样割裂投资与收益的关系。[7]二是法律规范应适当放松合理回报的取得条件，简化取得程序。例如，在民办学校的分类上，可以出资人是捐资办学还是投资办学为标准，分为捐资举办的民办学校和投资举办的民办学校，而不是以是否取得合理回报为标准，把民办学校分为要求取得合理回报的民办学校和不要求取得合理回报的民办学校，再对要求取得合理回报的民办学校和不要求取得合理回报的民办学校规定不同的税收标准，征收轻重不同的税款。换言之，把是否要求取得合理回报与税收轻重相联系，说明合理回报的取得条件非常严厉，同时也使其取得程序变得更为复杂。显然，这不利于调动社会出资办学的积极性，也容易使办起来的学校在资产管理、财务管理上发生混乱，促使一些出资人明里不敢公开要求合理回报但暗中则采用不建帐、作假账等瞒天过海、偷梁换柱的方式方法转移民办学校财产。因此，在合理回报问题上，正确的态度应当是，鼓励和支持民办教育机构光明正大地要，然后再加强对它们的财务监管。为此，在合理回报的取得条件和取得程序上均应有所放松。

[参考文献]

[1] 郑钢. 全新现代汉语词典[M]. 长春：吉林大学出版社，2003.

[2] 肖晗. 对湖南民办教育的调查与思考[J]. 中国教育学刊，2005(3).

[3] 徐波峰. 关于建立健全民办学校法人财产权制度的思考[J]. 民办教育研究，2005(1).

[4] R·科斯等. 财产权利与制度变迁——产权学派与新制度经济学派译文集[M]. 上海：上海三联书店、上海人民教育出版社，1994.

[5] 马玉梅. 我国民办教育产权运行机制研究[D]. 山东师范大学硕士学位论文，2006.

[6] 甘明敏. 应加强民办学校的财务管理和会计核算[J]. 财会通讯，2004(3).

[7] 肖晗. 民办教育中合理回报制度之重构[J]. 昆明理工大学学报(社科版)，2008(9).