社会保障基金管理中的公众参与机制研究

金 颖

(南京金陵科技学院,江苏南京 211169)

社会保障基金管理中的公众参与机制研究

金 颖

(南京金陵科技学院,江苏南京 211169)

应当如何为公众参与社保基金管理提供切实可行的路径,使社保基金管理更好的体现公众参与和意志。借鉴国外社会保障基金管理公众参与的成功经验,我国社会保障基金管理公众参与机制的建立,应完善公众参与的决策机制、运营机制和监督机制等的制度建设。

社会保障基金;公众参与;机制建设;公众监督

社会保障制度关涉亿万公民的切身利益,完善社会保障基金管理是社会保障体系的重要内容,更是维护广大公民合法权益的重要保障。按理说,社会保障管理应该是最能激发公众参与热情的公共事务,但遗憾的是,从政府官员到普通百姓都能明显感受到的一个事实是,在社会保障领域,尤其是社会保障基金的筹集、运营、监督及给付等环节的公众参与存在严重缺失。我国社会保障基金管理中缘何出现公众参与缺失,应当如何为公众参与社保基金管理提供切实可行的路径,使社保基金管理体现公众参与和意志,以更好地实现社保基金的保值增值,这是保证社会保障制度稳定发展、实现社会保障的应有之义。

一、公众参与社保基金管理的界定

社会保障基金,是指国家和社会从已有的社会财富中提存、积累并用以援助或补偿社会保障对象的资金,其实质是国民收入初次分配和再分配过程中形成的消费性社会后备基金。社会保障基金的来源渠道主要有:国家财政拨款、雇主和个人缴费、社会筹资 (主要是社会捐赠和发行彩票)以及基金运营收益等。通过各种渠道筹集的社会保障基金,是社会保障制度的物质基础,因此社保基金必须要实现保值。同时,社会保障基金也具有增值性,筹集的社保基金由相关机构投资运营,实现基金的增值,以保证受益人的福利不会因时间的推移而下降。社保基金只有实现了保值增值才能真正保障公民的合法权益。

公众参与的含义是,“公众依据自身权力通过合法方式积极表达利益要求以影响行政过程的活动。它包括选举、投票、听证等具体形式。公众参与是现代社会公民的一项重要责任,也是现代民主政治的一项重要指标。”①谢昕:《行政民主理论视角下的政务透明和公众参与关系研究》,《湖北社会科学》,2006年第 10期。公众参与主要有三种模式:一是公众——利益集团参与模式,在该模式下,公众通过自己的利益集团参与到公共事务中,由代表来表达自身的利益诉求;二是公众——决策者参与模式,该模式下公众是作为决策者直接参与到政治系统中去,或者公众直接与决策者进行交流沟通,表达自己的思想与利益;三是公众——精英参与模式,公众主要通过公共事务相关领域的精英来表达自身的诉求,这些精英也是公众的特殊群体,他们有专长或其他独特才能,比一般公众更有接触决策者的机会,或者他们就是政策制定或执行的参与者之一。本文所阐述的公众参与社会保障基金管理,应是公众在拥有参与权利的前提下,通过建立完善相应的制度、法律,在相应机制的保障下,充分利用三种参与模式,使社会保障对象参与到社保基金管理的政策制定、具体运营以及监督等各环节的行为。

二、我国社会保障基金管理公众参与现状

(一)社会保障基金管理机构

我国的社会保障基金管理机构为全国社会保障基金理事会,其主要责任有:基金筹集,制定基金的投资经营策略,选择委托社保基金投资管理人等进行投资运作和托管,负责社保基金的财务管理与会计核算,定期向社会公布社保基金的财务情况等。它是国务院直属正部级事业单位,其人员组成直接由政府部门任命,没有相应参保人、雇主代表。

我国社会保险基金监督体系主要有:

1.人大监督。由全国各级人民代表大会实施监督;

2.行政监督。它包括劳动保障行政主管部门的监督、财政部门的财务监督和审计部门的审计监督。行政监督的主体是劳动保障部门,而具体负责全国社会保险基金监督工作是劳动保障部下属的社会保险基金监督司,不是独立的监督部门而是隶属于劳动保障部,自身监督很难有效发挥作用。

3.社会监督。人民群众通过社会团体和社会组织 (人民政协、民主党派、工会、共青团等)、舆论机构 (报刊、电视、广播等),以及公民个人对社会保险基金管理情况的监督,在社保基金管理监督中的作用微乎其微。

4.内部控制。这是社会保险经办机构的内部稽查和上级社会保险经办机构对下级社会保险经办机构的监督。尽管现有的社会保险基金经办机构在文件规定是事业性质的单位,但从其员工工资、办公经费、人事任免及日常管理来看,实质上是劳动和社会保障部门的一个办事机构,其监督缺乏实效性。

(二)公众权利缺失的表现

我国的社会保障基金管理,无论是管理机构的设置,还是监督制度的安排,公众都缺乏相应的权利,充其量只能是“围观”者。当前公众权利缺失主要表现为:

1.知情权缺失。我国社保基金长期处于社保部门的封闭运作之中,对于基金的来源、运作、增值等状况,社会公众无从知晓,同时参保人对个人账户的余额及投资情况基本上毫不知情。这本身就是一个不合理的状态,所有人理应有权获悉自己财产营运的状态,管理者有义务向社会公众披露信息。而且,这种信息披露也是对社保基金使用事前监督的一个经常而有效的方式。

2.决策权缺失。虽然社保基金因为有投资专家而在项目选择上更为理性,有政府管理而使得市场指引更为成熟,但是,基金进入不同的市场就意味着不同的风险,基金所有人的参与决策就显得尤为重要。资金所有人的意思应当得到充分的尊重,其意思表示应当有合法、有效的通道,不能一方面要求基金所有人承担风险,一方面对于其参与决策的权力不管不顾。

3.监督权缺失。对于社保基金的发放、收支结余等情况,应当以一定的模式接受老百姓经常性的监督,让社保基金的运营从封闭的小圈子里走出来,走向公众,走向阳光。

三、建立我国社会保障基金管理的公众参与机制

借鉴国外社会保障基金管理公众参与的成功经验,我国社会保障基金管理公众参与机制的建立,应完善这样几方面的制度建设。

(一)公众参与的社会保障基金管理的决策机制

1.公众参与决策的社会保险选举制度。可参考德国的社会保险选举制度,吸纳公众参与到社保基金管理的决策中。具体做法:一是从中央到地方层级的社会保障基金管理决策机构应由政府、雇主和雇员三方组成。三方在人员数量及权利方面对等,至少保证雇主、雇员各有一首席代表,在决策方面反映参保人和企业的意见和要求;①和春雷:《当代德国社会保障制度》,北京法律出版社 2000年版,第 75-77页。政府方面代表由政府直接任命,雇主、雇员代表则是由参保人与企业方分别派出代表进入社会保障基金的管理部门。具体的选举办法,先是由全国企业协会、全国总工会提出自己的代表,然后交由基金管理决策咨询机构公开选举,一人一票,选出各自的利益代表者,并对选出的公众代表进行定期审核,再从公众代表中选出各两名作为雇主、雇员方的首席代表。地方社保基金决策机构的人员组成也参照该选举办法,只是雇主和雇员代表由地方级的企业协会、工会提名,由地方人大选举产生。二是设立独立于社保基金管理机构的决策咨询机构。这与美国的社会保障顾问理事会类似,该咨询机构是独立的、非盈利的部门,人员组成由参保人代表、企业方代表、保险精算师、投资理财专家、经济学家、社会学家等有关专家组成,人员权利对等,实行少数服从多数原则。该部门的职责是为社保基金管理部门的决策提供参考意见,管理部门向该机构咨询是决策的法定程序,咨询机构任何人员都可就保费的征收比例方法、支付渠道比重等问题提出自己的意见看法,供决策部门参考借鉴。这一机制的设计可以使社保基金管理决策更加科学、合理地表达公众的利益要求,同时也从制度上避免决策机构滥用职权。

2.法定的民意调查制度。社会保障基金管理决策机构虽有相关的雇主、雇员、专家等相关的公众代表,但为了使基金管理政策更好地代表民意,在社保基金管理政策,尤其是与民众关系密切的政策制定之前,应当进行民意调查,并将此作为一个法定程序。审慎的民意调查是由斯坦福大学菲什金教授首创的一种民意调查方式,分为四个步骤:首先针对某一特定的议题,随机选择参加接受调查的公民;其次对这些公民进行第一次民调;再次把受访的公民集合起来,提供给公民通俗易懂的资料,安排政府官员、专家与公民对话,让被调查的公民在具备有关知识的基础上进行审慎和理性的讨论,并且通过电视等其它媒体现场直播讨论的过程;最后仍然针对原来的议题对受访的公民重新进行一次民调,并且比较两次民调的结果,看看原来的价值偏好有没有可能形成共同的价值与利益。

目前有不少国家都通过立法规定,社会保障基金决策之前,决策机构应进行民意调查,以保证政策符合民众的意愿和利益。在我国社会保障领域,过去也常做一些社会调查,但往往是由政府部门工作人员做一些简单的、非随机抽样问卷或访谈调查,缺乏严密性和科学性,更未形成制度。对此,应借鉴国外的经验,把民意调查确定为社保基金政策制定的法定程序,并将相关的政策分析有偿地交由第三方去做,以保证调查的客观性、公正性和科学性。

(二)公众参与的社会保障基金管理的运营机制

社保基金管理决策无论多么科学合理,如果在实际运作中,不按规定操作,也起不到实际的作用,所以,在社保基金的具体运作中更应当吸纳社会公众的参与。

1.建立听证制度。行政听证会是政府机构与公众代表之间进行充分的辩论和质证,使公众有机会表达自己的愿望和要求,使政府有可能采纳和吸取公众的意愿,从而有利于实现相互理解、信任和协作。②胡敏洁:《美国社会保障行政中的听证制度》,《行政法学研究》2007年第 2期。美国社会保障基金的具体运作设立有听证制度。与美国相比,虽然我国行政立法和执法领域都尚未普及听证制度,但我们有理由相信听证制度是适合被引入社会保障基金管理中的。社会保障对象的全民性、政策公平性的价值取向、社保领域各种利益集团的错综复杂,以及公众对社保基金问题的强烈关注,都足以成为支持在社会保障基金管理中建立听证制度的根据。传统的调查访谈、座谈会等方式存在主观随意性,而制度化的听证会能在最大程度上克服这一缺陷。根据听证程序的规定,每位公民均可报名参加听证会或旁听,而且必须让不同意见的人对等参加听证会,听证代表的发言必须由组织者无一遗漏地汇总后提交有关部门。因此,较之于传统方式,听证制度的公平性、规范性和透明度都较强。另外,听证制度还有助于培养公众的参与意识和参与能力,产生更高的社会影响力。在社保基金的具体运作中定期召开听证会,就公众不了解、有异议的问题进行充分讨论,并对社保基金缴费率、缴费额度、投资运作收益等相关财务问题进行公示,公众在听证会上可就基金运作中的不合法问题进行举报。听证会可由基金管理机构定期举行,社会公众都可以参加到听证会中。

2.建立协商谈判制度,发挥非政府组织作用。在建立听证制度的前提下,也可以考虑建立协商谈判制度。许多国家在公共政策制定的法定程序中,都建立了多种形式的协商谈判制度,一般是由政党或利益集团代表一定的社会群体参与协商谈判。在协商谈判中,各利益集团之间就自身的意见和看法进行交流、沟通,通过让步和妥协达成一致。在我国,随着社会利益多元化趋势的发展,各种我们一般称之为“社会团体”的利益集团也在不断增多,如工会、妇联、个体工商业者协会、企业家协会、残疾人联合会等等。但目前的社会政治环境还不能为这些团体的发展提供良好的条件,他们大都还难以有效地集中自身团体的特殊利益,并通过团体代表人表达利益诉求。社会保障所涉及到的绝大部分都是社会群体的利益关系,因此社会团体参与到社保基金运营中,较之公民个人的参与往往更为重要。如企业家协会可以就企业缴费情况及社保基金是否及时足额发放等事宜发表意见建议。因此,在社会保障基金运营中,应该重视社会团体的参与,建立协商谈判制度,发挥社会团体组织的积极性。

(三)公众参与的社会保障基金管理的监督机制

1.建立政府信息公开制度,为公众监督提供信息支撑。社会公众的监督是以完备的信息为前提和基础的,要想实现公众对社会保障基金的真正监督,首先应当保障公民相应的知情权。政府信息公开应该是公民实现知情权的一个有效途径,政府信息公开,不仅促进政府依法行政,也能有效地监督政府。现代社会保障基金管理项目繁多、内容复杂,不要说一般的社会公众,就是专门的社会保障从业人员,也不可能逐一了解,所以能否方便、快捷地获得相关信息就显得尤为重要,甚至可以看作是建立公众参与监督机制的一个基本前提。当前中国还没有一部全国性的政府信息公开法,各级政府的信息公开也不规范,公开的力度还有待于加大。在信息技术不断发展的今天,可考虑建立健全计算机行政管理系统,以提高社保基金监督的有效性和科学性。

2.设立独立的社会保障基金监督委员会,人员采用公开聘任制。西方发达国家无论是法国的行政管理委员会,还是德国的社保基金监督,都是专门的独立机构,并吸纳社会公众广泛参与。我国建立社会保障基金监督委员会,也应独立于社保基金的管理部门和运营部门,专门负责监督社会保险基金的安全,人员组成可考虑采用公开聘任的方式。

首先,社会保障基金的监督,应招聘和培训合适的人员从事该项工作。不一定是政府行政人员,参加聘任的人员既可以是律师、审计员、政府人员,也可以是各地雇主、雇员代表推选的具备监管能力的人员担任,无论是谁,都要经过一系列严格考核,合格者方可担任监督员。招聘工作由社会保障基金管理咨询机构负责,并召开听证会协商通过。对选出的每个监督员就社会保障基金监管的具体事项进行严格培训,培训后的合格者才能真正成为社保基金监督员,该监督人员是独立于政府之外的公众代表。监督人员应具备最基本的素质:一要掌握基金管理法律的基本知识;二要具有依法执行调查的能力;三要具备使用计算机行政系统的能力等。例如,英国的职业退休金监管局就考虑建立考取资格制度,不只任命律师或审计人员做监管人员,有些也曾在警察局等部门工作,大多数人曾从事社会保障调查工作,对这些人经过进一步培训,成为处理退休金监管事宜的高效率调查人员。另外,要注意人员组成的比例,专业结构要与社会保障基金监督相协调。

其次,要在法律上赋予独立监督员行使职责的相应权利。独立监管人应有的权利可包括:罚款;提请刑事诉讼;禁止或免除信托人的资格;采取法律措施阻止违法挪用或使用社会保障基金行为;公开报告、向公众公布声明社会保障基金的各种非法活动;对社保基金的行政管理进行监视以保护基金安全。

3.在各省、各地任命公众社保基金的代表。在地方各省、各地任命社保基金的公众代表,这相当于英国退休金巡查官的作用。社会公众可将个人的意见反映给社保基金代表,如果公民代表认为需要,可将这些意见反映给有关社保基金决策咨询机构和社保基金独立监督员,让他们对此做出公正的评判,并要求有关部门或雇主应尽早采取整治行动,如果没有采取相应的改进措施,社保基金监督部门有权利将这些案例送交法庭或公布于众。公民社保基金代表由企业方和参保人按 1:1的比例组成,更好地表达民意。同时,这些代表应得到独立监督员的支持。还可以发挥有关媒体在监督方面的优势,为公民代表提供更多的信息。

F061.4 [

A

]1003-4145[2011]04-0101—03

2010-12-30

金颖 (1973—),女,管理学博士,南京金陵科技学院商学院副教授。

本文得到江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目(2010SJD630048)的资助。

(责任编辑:栾晓平 E-mail:luanxiaoping@163.com)