我国高校贫困生资助中政府行为的偏差及校正

姜 洁

(淮阴师范学院文通学院，江苏淮安 223300)

我国高校贫困生资助中政府行为的偏差及校正

姜 洁

(淮阴师范学院文通学院，江苏淮安 223300)

高校贫困生产生的原因是多方面的，但政府应该承担主要责任。政府在高校贫困生资助中存在一些行为偏差，政府尤其是地方政府作为我国高校贫困生资助的重要责任主体，应从观念引导、政策导向、机制建构、制度创新等方面采取有力措施，切实做好贫困生资助工作，提高贫困生资助绩效，让每一位真正需要帮助的贫困生都能得到及时有效的帮助。

贫困生资助;政府行为;制度创新

我国大众化高等教育进程的加快和社会主义和谐社会目标的构建对我国高校贫困生资助工作提出了严峻的挑战。我国全面建设小康社会和社会主义和谐社会目标的实现，要求必须做好贫困生资助工作，从根本上解决高校贫困生问题。而政府，尤其是地方政府，作为社会经济、政治、文化事务的组织者和管理者，在解决高校贫困生问题方面理应发挥重要作用。然而现实中，在我国高校贫困生资助工作面临诸多困境的状态下，政府未能有效地提供一些政策与制度支持，这一问题值得思考。

一、高校贫困生资助中政府应负主要责任的理论依据

高校贫困生产生的原因是多方面的。政府、高校、家庭、社会都有一定的责任，但政府应该在高校贫困生资助中承担主要责任［1］。

(一)解决高校贫困生问题是维护和促进高校稳定、社会和谐，体现社会主义制度优越性和教育公平、公正的根本要求。当前，我国正在全力建设小康社会和社会主义和谐社会，而解决高校贫困生问题，促进高校和谐正是我国全面建设小康社会和社会主义和谐社会的重要组成部分。

(二)解决高校贫困生问题是我国“科教兴国”战略的需要。“科教兴国”是我国的一项基本国策。要实现科教兴国，就要提高国民素质，高等教育显然是关键的环节。而占我国高校人数20%的贫困生作为今后祖国建设的生力军和栋梁之材，政府当然应该给予更多的帮助，全面落实资助贫困生的各项政策。

(三)解决高校贫困生问题，促进高等教育事业可持续健康发展，政府是最大的受益者。高等教育是政府对人们的一项公共服务，是政府为了增强国力、实现民族复兴、实现政治经济目标的重要手段。它不仅生产劳动能力，培养国家高级专门人才，还生产科技能力，因此，政府是高等教育的最大受益者，理应在高校贫困生资助中承担更多的责任。

(四)政府政策的缺位和财政投入的不足，是导致高校贫困生产生的主要原因［2］130。以学生学费政策的制定来说，目前，我国学费政策在宏观上由教育部制定，而学费的具体标准由省级人民政府制定。许多省级政府在制定学费标准时为减少自身成本分担的数额，总体倾向于提高收费标准，而不顾及学生家庭的承受能力。同时，由于政府相关审计与监督制度不到位，一些学校在学费收取之外还向学生收取各种名目的杂费，如专业调整费、重修费等，一定程度上加重了学生的负担，这些是导致目前我国高校贫困生问题产生的主要原因。

二、我国高校贫困生资助的现实困境

(一)贫困生认定难。从客观社会性因素来说，我国特殊的国情和高等教育管理体制以及社会信用体系建设的滞后给我国高校贫困生的认定带来了很大障碍。从主观人为因素来说，贫困生认定的系统性制度建设和软件平台建设的滞后、生源地政府对贫困生认定监督与约束机制的缺位等是贫困生认定难的主要原因。

(二)资助资源总量不足。目前，我国高校贫困生资助资源的稀缺性与贫困生群体不断扩大趋势之间的矛盾已成为我国高校贫困生资助工作的突出问题。究其原因，政府财政投入不足、相关审计与监督制度缺位等是影响贫困生资助总量不足的主要因素。

(三)资助的区域性、校际性差异显著。经济发达省份比经济不发达省份在贫困生资助方面有较完善的保障体系。地处发达地区的、一些著名的、历史悠久的大学在吸引外来贫困生资助资金方面比那些地处欠发达地区的、后起的、成长中的大学有着绝对的优势。

(四)资助主体间协调不畅。主要原因在于:一是贫困生资助主体间职能划分不清，许多职能还存在众多的交叉、重叠甚至倒置现象;二是政策在推行过程中存在行政驱动与商业运作的悖论，导致学校和银行无法有效配合政府的意图。如2004年6月实行的国家助学贷款新政一定程度上促进了国家助学贷款的有效运行，但实际工作中贷款发放进度迟缓、时间滞后等问题依然存在。

三、我国高校贫困生资助困境中的政府行为偏差

政府作为我国高等教育事业发展的统筹规划者和管理者，除了自身要直接加大对贫困生资助的投入外，更重要的是要能营造有利于社会企事业单位和个人资助贫困生的环境和氛围。然而，现实中我国许多地方政府尤其是欠发达地区政府不仅自身投入不足，对企事业单位和个人引领不力，而且在观念、公共服务、微观管理、体制创新等诸多方面存在缺失与错位，从而导致了目前我国高校贫困生资助的困境。

(一)观念偏差。在缺乏有效增量资源的情况下，提高现有贫困生资助资源的利用效率对解决我国高校贫困生问题具有重要意义。然而，遗憾的是，我国政府对高校贫困生资助观念引导上的落后，严重地影响了我国现行高校贫困生资助的效果。主要表现在:资助观念仅停留在“经济助贫”的层面上［3］，未能随着社会的发展和高等教育自身的发展与时俱进，除完善经济救助外，还要增设必要的心理救助、学业救助、就业救助和创业救助等。

(二)财政投入不足。政府财政投入是高等教育经费来源的主渠道。近年来，随着高校的大规模扩招，在校生人数越来越多，资源的需求越来越大，然而财政教育投入的增长却极为有限。

(三)公共服务作用弱化。主要表现在:没有做好表率，引导社会企事业单位积极为贫困生提供更多的校外勤工助学岗位;没有发挥对生源地熟悉的优势，采取措施，降低贫困生信息甄别成本，等等。政府作为我国高校贫困生资助的主渠道，能否开拓非政府渠道，关键在于政府的政策与措施，在于政府的组织引领。然而，现实中由于政府组织引领不到位，我国贫困生的社会力量资助尚处于一种自发、自愿、非义务和缺乏激励机制的状态，再加上缺乏规范的管理机构，其资助的广度与深度就更显不足。

(四)相关审计与监督制度缺位。主要表现在:对一些高校变相擅立收费项目、提高收费标准而产生的一些乱收费、高收费现象没有设立相关审计与监督制度;对一些公立高校的过度负债问题，缺乏相关的风险调控与规避机制;对按学费10%提取的奖助基金是否足额提取、是否真正运用到贫困生身上缺乏相关的审计与监督制度［4］。

(五)制度创新不够。主要表现在:以救助贫困生为主的财政转移支付制度缺位;以增强贷款发放与回收的国家助学贷款的立法不到位;以提高贷款发放效率与运行效率，有助于降低贫困生信息甄别成本的个人信用体系建设滞后;以促进社会捐赠的减免税制度和普惠式的社会救助机制建设不到位，等等。

四、打破高校贫困生资助困境的政府行为校正策略

打破高校贫困生资助困境涉及政府政策制定与制度完善、政府职能转变与市场环境建设以及思想观念转变等一系列的经济社会问题。政府职能的发挥对于做好我国高校贫困生资助工作，提高贫困生资助的效益与效率具有根本性的作用。

(一)政府要更新助学观念，延伸助学内涵，提升助学目标。政府要引导高校逐步建立分类分层的贫困生新型助学模型，要让高校区分不同的资助方式、不同的贫困类型和不同的贫困程度分别制定不同的资助计划和资助内容;要引导高校从传统的“资金式”资助向“能力式”资助、从“无偿式”资助向“回报式”资助转向;要督促高校逐步建立包括经济救助、心理救助、学业救助、就业救助和创业救助等在内的多元资助体系;要引导高校合理配比有偿资助与无偿资助的比例，实行“一揽子”的打包式资助计划，使每个困难学生都能获得与其困难程度相称的资助;同时，政府还要引导高校加强贫困生资助的育人功能，实现“资助”与“育人”双重目标的实现，使贫困生能在健康、和谐、平等的人文环境中顺利完成学业，成人成才。

(二)政府要进一步完善政策法规。

1、建立高校贫困生认定的相关配套政策与措施。如地方政府应建立生源地贫困生认定监督与责任追究机制;要通过社会媒介加大对大学生政策宣传与诚信教育的力度;督促高校建立动态贫困生档案制度，建立健全贫困生认定、审批、监督与责任追究制度，建立贫困生消费信息调查和公示制度等。

2、进行国家助学贷款立法。政府应尽快进行国家助学贷款立法［2］131，以通过法律的硬约束，明确借贷双方主体的权利与义务，增强贷款发放与回收的法律约束力，提高助学贷款发放与运行的效率。

(三)政府要加强资助机制的建构。

1、改革高等教育财政体制，提高国家助学力度。学生资助是整个高等教育财政的重要组成部分。政府必须进一步改革现行高等教育财政体制，将提高学生资助视为今后一段时期教育财政改革的基本方向［5］。一是要改变单一的、粗线条的“综合定额+专项补助”的高等教育经费拨款方式，结合我国高等教育财政实际状况，逐步实行基金制、合同制和贫困生资助相结合的综合拨款机制，从对学校的投入转向对学生的直接投入。二是要加大国家奖助学金的财政支持额度，扩大奖励面。三是要充分利用我国教育金融市场的可挖掘潜力，通过发行教育债券、教育股票等方式筹措教育经费［6］，增加对高等教育的投入。

2、建立相关的绩效审计与监督制度。要对高校变相擅立收费项目、提高收费标准，设立相应的审计与监督制度;要建立公立高校债务风险调控与规避机制;要对高校助学资金是否足额提取和足额使用、是否改变用途实施有效的政府或民间审计;要建立助学专项资金归口管理与责任追究制度，明确归口管理部门，落实责任单位，加强对专项资金使用的监控和约束力。

3、建立以助困资金转移支付为主的法定转移支付制度，解决因地区性、校际性差异而产生的贫困生资助资源的非均衡和落差现象。具体地说，应尽快建立以救助贫困为主的财政转移支付制度，以弥补欠发达、发展中高校助学经费紧张的局面。实践中，可采用“因素法”，按照高校布局、生源结构、贫困生状况、毕业生就业去向，结合地方实际财政能力、教育成本等客观因素［3］29，本着以保证居民基本受教育权利和实现教育公平为主要目标，设计科学的转移支付公式，建立科学的以救助贫困为主的高等教育财政转移支付制度。

4、建立高校贫困生资助绩效评价体系。对高校贫困生资助进行绩效评价是解决目前我国贫困生资助资源有限性与贫困生群体不断扩大趋势之间矛盾，提高贫困生资助效益与效率的根本途径。政府应尽快建立科学、合理的高校贫困生资助绩效评价体系，通过评价来指导高校贫困生资助工作，发现问题，解决问题，提高效率。

5、加快建立完备的全国征信体系和个人信用制度。政府应尽快建立全国个人征信系统，并实现财政、银行、高校、教育主管部门的联网，以有效规避贷款风险，降低贫困生的信息甄别成本。

(四)政府要重塑和创新相关职能。

1、政府要发挥管理与规范高校行为职能。一是要适时调整收费政策，从根本上设计出针对大学的价格管理机制，如大学成本计量、成本信息公布等，加大对收费违规的处罚力度，切实减轻学生的负担。二是要督促高校开源节流，加强成本管理，建立健全各项内部成本管理与控制制度，使高校成本管理真正落到实处，真正做到合理配置高校有限资源，优化资源结构，提高办学效益，从源头上减轻学生压力。三是要从严审批高校基本建设项目，规避高校债务风险，让有限的教育资源向助学倾斜。

2、政府要发挥组织引领职能。一是要充分发挥社会舆论的宣传、导向和监督作用，通过对贫困生现状和典型事迹的报道，引导社会力量积极参与贫困生资助。同时，还要加大对贫困生诚信的监督，对那些不守信用的学生要通过适当的报道，以强化国家助学贷款良好的运行机制。二是要设立规范的社会管理机构，努力争取企事业单位和个人的无偿援助，动员有名望的海外人士、成功人士、校友设立各种形式的奖学金、助学金。

3、政府应充分发挥强化职责职能。各级政府除应加大对贫困生的资助力度外，还应积极开拓校外勤工助学途径，积极联系企事业单位开展捆绑式就业和订单式服务，加大对贫困生经济、学业和就业的全方位援助。地方政府还应充分发挥在贫困生信息甄别、全面推广生源地贷款项目方面的作用。

［1］汪娟，等．高校贫困生资助中的政府伦理维度［J］．安徽理工大学学报:社会科学版，2010(4):20．

［2］甘剑峰．对高校贫困生资助政策的评价与思考［J］．中州学刊，2011(2)．

［3］李永宁．高校贫困生经济资助体系的困境与对策［J］．事业财会，2006(6)．

［4］马杰一，等．进一步完善贫困大学生资助政策体系的有关思考［J］．教育财会研究，2004(4):49．

［5］杨克瑞．大学生资助的贷款误区及政府责任的实现［J］．清华大学教育研究，2005(4):91．

［6］赵炳起．提升高校贫困生资助绩效的路径选择［J］．理论导刊，2008(9):121．

G64 < class="emphasis_bold">文献标识码:A

A

1007-8444(2011)05-0691-04

2011-05-02

教育部人文社会科学基金课题(05JA880019)。

姜洁(1984-)，女，江苏涟水人，助教，主要从事教育管理、思想政治教育研究。

责任编辑:孙义清