积极发挥教育督导制度的有效作用

张 晓 晓

(山东工商学院 政法学院，山东 烟台 264005)

1 我国教育督导制度的恢复历程

我国现在的教育督导制度是我国教育的基本制度之一，是伴随着国家的改革开放和教育的改革开放发展建立起来并逐步得到加强的。1977年9月19日，邓小平同志发表了有关教育工作的著名讲话《教育战线拨乱反正问题》，其中强调指出：“要健全教育部的机构。要找一些40岁左右的人，天天到学校里去跑。搞40个人，至少搞20个人专门下去跑。要像下连队当兵一样，下去当‘学生’，到班里听听课，了解情况，监督计划、政策等的执行，然后回来报告。这样才能使情况反映快，问题解决得快。”这个谈话最早提出了恢复教育督导制度的构想。当时的出发点是健全教育部的机构，专门有一批人监督计划、政策的执行，报告教育和学校工作进展以及存在的问题。而后，教育部组建了视导室，一批在延安时期就从事教育工作的老同志来到教育部，担任了“督学”，开始恢复重建我国教育督导制度的探索实验工作。

1986年，我国颁布了《中华人民共和国义务教育法》(简称《义务教育法》)。为保障《义务教育法》的贯彻落实，经国务院批准，国家教育委员会设立了督导司。1995年《中华人民共和国教育法》第二十四条规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。”从而把教育督导制度确定为我国基本教育制度之一。改革开放以来，党中央国务院召开的教育工作会议和有关文件中，都强调了要重视教育督导工作，发挥督导的监督、保障作用。1998年，教育部在机构改革中加强了教育督导机构。将督导司提升为教育督导团，设办公室、设国家督学、设副总督学、总督学。2000年1月，在国务院领导关心下，中央机构编制委员会办公室批准，将原国家教委教育督导团更名为“国家教育督导团”，明确了我国教育督导机构的“督政”职能和督导机构的性质。2006年新修订的《义务教育法》第八条规定：“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布。”

黑龙江省教育督导制度是1989年开始建立的。省、地、县三级都成立了“人民政府教育督导室”，建立之初就明确了督政、督学的综合职能。随后教育督导制度和教育督导工作法制化的步伐逐渐加快。黑龙江省于1992年6月率先在国内颁布了共21条的《黑龙江省教育督导暂行规定》，这在国内督导制度法律建设方面起到了重要影响。其后各省纷纷出台《教育督导规定》、《教育督导条例》，教育督导制度更加完善，教育督导工作更加规范化、制度化、法制化。

2 我国现阶段教育督导体制

我国现已基本形成了中央、省、市、县四级政府教育督导机构网络。

2.1 教育督导机构的设置

1988年，原黑龙江省教委、省人事厅下发了文件，对黑龙江省各级政府督导室机构建设提出具体要求。各级督导室人员编制，由各地在现有行政编制和使用行政费开支的人员内调剂解决。政府机构改革后，督导室的编制与教育局的编制统一使用。地市级设3～5名，县(市、区)级设2～4名督导人员，副处级以上为督学，副科级以上为助理督学。县级应配备1～2名副科级以上督学。督学人员的职数结构比例单列，不含在机关总编制的职数限额内。要加强兼职督学队伍建设。

2.2 教育督导机构的主要职权

教育督导机构根据国家规定，对下级人民政府、教育行政部门和学校以及企事业办学单位的教育工作进行全面监督、检查、评估、指导，保证国家教育方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现。教育督导的工作范围包括：中小学教育、特殊教育、幼儿教育、农职业中学教育、中等师范学校教育及教师进修、教研、干训工作。

教育督导机构是各级人民政府的行政机构，代表同级人民政府行使教育督导职权。(1)依据有关教育的法律、法规和规章，制定本行政区域教育督导制度、教育督导规划、评估指标体系并组织实施，指导下级教育督导工作。(2)监督检查下级人民政府、教育行政部门、学校及企事业办学单位贯彻执行国家教育方针、政策、法规的情况。(3)评估下级人民政府、教育行政部门、学校及企事业单位的教育管理水平和教育质量。(4)对教育工作中带有全局性、方向性的重大问题进行调研和专项督导，向本级人民政府及教育行政部门报告，反映情况，提出建设。(5)反映下级人民政府、教育行政部门、学校和办学单位及教育工作者的要求。(6)提出对下级人民政府、教育行政部门、学校及办学单位教育工作的综合性奖励意见，经教育行政部门讨论后，报同级人民政府批准。(7)组织教育督导科研和教育督导人员培训工作，组织教育信息交流，总结推广先进经验。(8)承办上级政府教育督导机构和本级人民政府交办的其他任务。

2.3 督学行使职权的方式

(1)督学有权检查、评估下级政府、教育行政部门、办学单位及学校的教育工作。(2)有权考核下级人民政府和主要领导及主管领导抓教育工作的政绩。(3)有权对违反有关教育政策、法规的行为，予以制止，提出处理意见。(4)有权提出取销被督导部门的荣誉称号；撤销一些不合理的计划方案或文件政令。(5)有权对被督导部门的领导或当事人提出调离、降职、撤职、免职、处罚或整顿领导班子的建议，有关部门应予以尊重和妥善处理。(6)有权参加或列席同级人民政府、教育行政部门关于教育工作的重要会议。(7)有权向同级和上级人民政府、教育行政部门直接反映情况，提出建议或意见，任何单位与个人不得阻拦和打击报复。(8)有权向下级人民政府、教育行政部门及学校调阅有关文件、档案、资料、簿册等；有权列席或召开被督导单位的有关会议，找有关人员谈话，进行测试或问卷调查。

3 对督学人员的基本要求

3.1 法律法规对督学人员的基本要求

《黑龙江省教育督导暂行规定》第十条明确要求，督学必须具备下列条件：(1)坚持四项基本原则，坚持改革开放，忠诚于社会主义教育事业。(2)熟悉国家教育方针、政策、法规，有较高的政策水平。(3)大学专科以上学历(本科或者具有中小学高级教师以上专业技术职称)。(4)有十年以上从事教育工作的经历，熟悉教育教学和管理业务。(5)了解或熟悉现代教育思想、教育理论、教育理念及新的教学模式、教学方法。(6)遵纪守法，坚持原则，作风正派，办事公正，敢说真话。(7)身体健康。督学应遵守《督学行为准则》，不能利用职权谋取私利；应克尽职守，不能因渎职等贻误工作；不能利用职权包庇或者打击报复他人，侵害他人合法权益；公道正派，廉洁自律，保持督学的良好形象。

3.2 督学应具备的其他素质

督学就是教育战线的稽查员，是教师的“警督”、“警监”。因此对督学人员的素质要求应该是很高的。“督导工作”就是要求督学人员“资格要老”、“学识要高”。除了《规定》要求的7条之外，笔者认为督学还应具备以下几个能力：

第一是文字综合能力。能独立完成督评报告、调研报告。

第二是语言表达能力。同督评对象交换意见，进行具体指导，注意要语言得体：“忌下车伊始，斥一无是处的盲话；忌拖泥带水，讲与题相悖的废话；忌颠三倒四，诌文理不通的胡话；忌满口术语，言故作高深的玄话；忌乱用词藻，谄华而不实的巧话；忌不懂装懂，说模棱两可的混话；忌干巴枯燥，诳平淡乏味的梦话；忌挖苦讥笑，谇趣味低级的粗话；忌海阔天空，道有督无导的空话；忌陈词滥调，论八股味浓的套话。”

第三是工作指导能力。督导工作的主要任务是监督、检查、评估、指导，既要督，又要导，在某种意义上说，指导比监督更重要，监督总是一种“挑毛病”的感觉，而指导还能够受人欢迎。“督学要以‘参与者’‘学习者’‘合作者’‘伙伴’的身份进入督导对象的工作领域，刻意将‘监督’的成分隐匿起来，做到表面上是在参与活动，学习知识，实际上却在暗中了解、发现问题。”[1]工作模式有“终结性”督导评估和“过程性”督导评估，我们要重视过程性评估，就是因为过程性督导评估，充满了善意的帮助，我们要指导及时、指导准确、指导得法、指导到位，因此必须不断地提高我们的指导能力。

第四是心理平衡能力。各级督学多是年龄偏大的老同志，多是在机构改革时从行政班子或校长岗位上退下来的。督学工作很辛苦、很繁重，工作对象在基层、在农村，在山区、林区学校。政府督学牌子大、权力小，形成强烈的反差，心理不平衡。这些心理反映，会影响工作积极性，影响事业心、责任心和进取心。应该有忘权(忘老)的品格和思想，正确认识督学这个岗位的重要性。

4 建立和完善教育督导制度的意义

“教育督导是国家对教育工作实施有效管理的重要手段，是政府履行教育职责的重要环节和有力突破口,在促进义务教育均衡发展中发挥积极作用。”[2]建立和完善教育督导制度具有重要意义。

4.1 是贯彻教育法规，依法治教的需要

在我国建立教育督导制度，是“依法治国”的组成部分。依据教育法律法规开展督导工作，推动教育法律法规和方针政策的贯彻落实是教育督导的基本宗旨。教育督导是对教育工作实行行政执法监督的一项制度，它的基本任务是对教育法律法规和方针政策的贯彻落实情况进行监督、检查、评估、指导。因此，一切督导活动必须坚持以教育法律、法规、方针、政策为依据；督导过程就是检查、评估、指导并推动教育法规和方针政策贯彻落实的过程。

4.2 是教育改革发展的必然要求

在我国建立教育督导制度，是现代教育管理的不可缺少的组成部分。教育事业的改革、发展，只有决策和执行是不够的，对决策和执行情况必须实行监督；对教育发展的水平和质量必须进行科学评估。教育督导就是行使教育监督和评估职责的教育行为。教育督导制度是教育现代化的重要标志，没有教育督导就不成其为完整的现代意义上的教育制度。

4.3 是落实“三个面向”教育思想的需要

教育要“面向现代化，面向世界，面向未来”，教育的一些方面就要走出国门，同世界教育接轨。加入WTO以后，我国的教育也要应对世界挑战。教育的管理思想、管理制度、管理措施等都要适应新世纪、现代化的发展需求，都要适应国际规则。入世之后，政府部门的管理职能已发生重大变化。行政部门的决策职能和监督职能将逐渐分开，工作实施职责和效果评估职责将逐渐分开。不能既是生产工人，又同时是质检员。教育行政部门和教育督导部门的职责是很明确的。健全教育督导制度也是入世的需要。教育督导制度是我国教育的基本制度之一，是新生事业，很有发展前景，应该成为教育系统的一个热门岗位。使得教育督导制度的法制监督和工作指导功能得到有效发挥。

[1]肖小华.教育督导工作要讲究策略[J].教书育人：校长参考，2010，(7).

[2]张军凤,马蕴龄.加强现代化建设督导评估，促进义务教育均衡发展[J].天津市教科院学报，2010，(3).