司法改革中的检、法关系:进路、反思与前瞻

史溢帆

(四川大学 法学院，四川 成都 610064)

一、绪 论

近年来，随着经济体制改革的不断深入，司法体制改革也在持续推进并取得了一定的成效。由于司法体制的核心是司法机构与其他相关机构之间的权力关系，恰当界定这种权力关系乃创设合理的司法体制的关键所在，合理的配置司法职权也就成为了解决中国司法现实矛盾的根本出路［1］。鉴于当下中国的检察机关集侦查、控诉与法律监督权力为一体，在检警关系日渐明朗的情况下，纯粹从司法技术的角度看，司法职权配置中的突出矛盾主要集中在检、法两院的关系定位上。对此，理论界和实务界形成了两种不同方向的改革方案:一种方案主张扩充检察权，使检察院成为法院之“上”的司法机关 (法律监督者)，可谓“监督本位型”理路，检察部门实务人士多持此看法。另一种方案则主张限制检察机关法律监督权在法院领域的适用，并以“等腰三角形”式的诉讼架构重构检、法关系，使检察院成为法院之“下”的行政官，使其地位趋于一造之当事人，可谓“审判中心型”进路。那么，经过十余年的司法改革之后，这两种方向迥异的改革方案的命运究竟如何呢?检、法两院的关系重构是否已经得到真正的解决呢?未来检、法两院的关系又将如何演变呢?本文拟就检、法两院的关系发展与转变进行考察。

二、监督本位型:法院之“上”的检察院?

(一)特征的勾勒:检察监督下的审判权。监督本位型检、法关系主张彻底贯彻检察机关的法律监督职能，其核心在于提升并确认检察权的司法属性，在此基础上重塑具有中国特色的法律监督体系，使检察院成为法院之“上”的单向监督者。这一模式下的检、法关系具有如下特征:

1.在组织层面，检察机关作为法律监督机关在司法领域享有至高的法律地位。在此一模式下，人民检察院作为“人大之眼”，根据法律的规定和国家权力机关的授权对各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律进行监督，人民法院的审判活动 (法律适用)是否合法也属于检察院法律监督的范围。由于该项权力直接来自于法律的规定和国家权力机关的授权，对法院而言，这是一种来自于外部的、单向的监督，而非由检察院在法院主导的诉讼程序之内通过程序权利实施的监督。在理想的监督本位模式中，检察院作为法律监督机关具有优越于被监督者亦即法院的宪法地位，可以对人民法院的审判活动是否合法作出具有法律拘束力的认定，法院却不具有反向制约检察院的手段。

2.在行为层面，检察机关的法律监督地位具体化为一系列可操作的检察职权。强化检察机关作为法律监督机关的地位，要求围绕“法律监督权”展开检、法两院之间的权力资源配置:一方面，赋予检察机关监督法院审判活动所必需的监督手段。比如，通过强化检察机关对人民法院工作人员职务犯罪的侦查权，确保司法的公正与清廉。又如，通过检察机关对庭审活动的具体参与来监督案件的审理，允许检察院对法院审判、执行过程中的违法行为提出纠正意见。值得注意的是，由于公诉权的行使向前可以监督、规范公民、组织的行为，向后可以监督、控制法官的裁判范围，进而确保审判行为的客观与公正，在此一模式下，公诉权也被作为实质上的法律监督权处理［2］。另一方面，以“法律监督权”的具体落实为着眼点，在检、法两院之间合理配置司法职权。比如，此一模式反对由法院来实施对侦查活动的合法性控制，其理据在于，对侦查过程的监督本质上也是法律监督，无论是从职权配置还是从权力属性的角度看都应当纳入检察院的职权范围［3］，而由法院来实施的侦查监督则被认为是对西方法治模式的简单移植，不具有现实的可操作性。又如，在民事、行政诉讼领域，由于再审程序 (审判监督程序)的启动事由主要着眼于原来裁判的错误，当事人申请再审的诉权很难在法院系统内部得到切实的保障，鉴于再审程序的启动具有强烈的法律监督特征，在典型的监督本位模式中，检察机关的抗诉是启动再审程序的唯一原因，检察院对再审事由是否具备保有最终的裁断权①参见汤维建:《检察抗诉应当成为民事再审启动的唯一机制》，http://www.civillaw.com.cn/Article/default.asp?－id=34441。需要注意的是，基于现代社会的变迁和民事诉讼制度的转型，汤维建教授本人其实更倾向于检察机关由一个居高临下的监督者的角色向诉讼程序中相对独立的参与者角色转变，进而构造一种协同主义的诉讼模式，参见http://www.fatianxia.com/criminallaw/list.asp?id=24436。。

(二)现实的困境:对监督本位模式的反思性考察。经过十余年的司法改革后，这种为检察实务界人士所推崇的监督本位型检、法关系模式是否得以顺利运行呢?检察机关又在多大程度上实现了凌驾于法院之上的法律监督权呢?对照改革期间的理论分歧与实践困难，不难发现，至少在现阶段，我国还远未实现向监督本位型检、法关系模式的转变。这主要表现在以下三个方面:

1.理论上，监督本位的改革模式一直饱受争议。在整个司法改革的过程中，虽然力挺监督本位模式的不乏其人，但理论界的主流看法一直倾向于否定检察机关居高临下的监督者地位，不断有学者从各个角度对其提出质疑:(1)从法理的角度着眼，由于审判机关的审判行为与裁判结果是否违反法律最终仍须由审判机关以裁判方式认定，与检察机关作为法律监督者的定位不符，与其通过民事行政检察机关来纠错不如直接从法院本身入手解决问题［4］;(2)从政治体制的角度看，检察机关的法律监督权只是国家法律监督体系的一个组成部分，规定检察机关为专门的法律监督机关不仅显得多余，而且容易造成权力体系与权力角色的错位，导致权力间的无谓摩擦［5］［6］;(3)从职能配置的角度看，检察机关所拥有的各项职权与法律监督并无必然的联系，其中有的职权甚至与法律监督权存在不可调和的矛盾［7］［8］［9］;(4)从权力制约的角度看，作为法律监督者的检察机关同样无法解决“谁来监督监督者”的问题［7］。总体上看，理论界倾向于认为，检察权与法律监督权是两种性质迥异的权力形态，二者不能兼容［10］;未来应该以“公诉权”而非“法律监督权”为核心来构建中国的检察体制，进而取消检察机关的法律监督职能，尤其是其中的审判监督职能［9］。

2.实践中，检察机关法律监督职能在刑事诉讼领域的发挥不够畅通。首先，检察院对法院的庭审监督权基本落空。作为公诉人出席庭审的检察官对于庭审中法官的行为既缺乏监督意识，也没有监督途径;即使法官在庭审过程有违法之处，检察机关也只能事后提出意见而不能当场提出。其次，对量刑程序的监督长期缺失。长期以来，检察机关以说服法院作出有罪判决为公诉工作的重心，缺乏对量刑裁判过程与结果的有效制约，致使法官在量刑上取得秘密行动的自由;虽然2010年10月起开始全面展开的量刑程序改革引入了检察机关的量刑建议权并强调了法院不予采纳时的说理义务①参见最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于规范量刑程序若干问题的意见(试行)》(法发［2010］35号)第2条、第11条。，但其实践效果仍然有待观察。再次，检察机关对刑事判决、裁定的监督权变质。由于现行绩效考核制度的不合理，检察院往往将法院的有罪判决率等作为绩效考评之标准，这使得检察机关的抗诉由监督法院审判权逐渐演变为单纯追求不利于被告人的有罪判决和重刑判决，这与检察机关对法院进行诉讼监督的职能设置显然背道而驰。最后，检察机关的执行监督权缺位。检察机关虽然可以通过临场监督等方式对法院的死刑执行活动行使法律监督权，但对于法院的罚金、没收财产等执行活动，检察机关的监督措施严重不足，在罚金、没收财产刑罚的执行过程中，法院执行人员对是否减免往往享有较大的不受监督的自由裁量权［11］。

3.实践中，检察机关法律监督职能在民事、行政诉讼领域的发展同样阻力重重。从1989年最高人民检察院成立民事行政检察厅开始起算，我国现行民事检察监督制度的整体发展不过20余年②除去四川、河南等六个自1990年就开始进行民事行政诉讼监督试点的地区，大部分地区民事行政检察监督工作的实际开始时间更为滞后。，起步较晚，存在的问题也较多:(1)立法不完善，发展遇到瓶颈。由于缺乏基本法律或法律的明确规定，实践中检察机关主要依照《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》开展各项工作，该规则仅系检察机关的内部规则，无法对审判机关形成真正的约束，以致检察机关在阅卷、抗诉等方面存在现实的困难。(2)队伍结构失衡，人员素质参差不齐。全国民事行政检察监督部门的人员数仅为检察人员总数的4%，以笔者调研的S省为例，民事行政检察监督部门往往成为机关的“养老部门”和“综合勤杂冷衙门”(这在基层检察机关体现尤为明显)，民事行政检察监督部门的人员配置与其日益繁重的职责任务相比严重不适应，精英办案人员的流动、部门人员的老龄化以及身兼数职 (如刑事申诉、监所检察及民事行政检察等)的任务分配等都严重影响了民事行政检察监督工作的健康有序发展。(3)发展不平衡，级别、地域差异大。一方面，案件在上、下级检察机关之间的分布呈“倒三角”态势，省级检察机关在感受案件量逐年递增的压力的同时，不少基层检察机关却在为“案源”的开发而发愁;另一方面，案件在不同区域之间的分布也极不均衡，2009年全国排名前10位的省级检察院的抗诉案件总数占到了全国抗诉总数的2/3。

基于这些理论上的分歧与实践中的困难，虽然司法改革持续了十余年，但至少在现阶段，我国还远未实现向监督本位型检、法关系模式的转变。那么第二种改革方案，亦即审判中心型检、法关系模式在中国的命运又如何呢?本文接下来将重点考察这一问题。

三、审判中心型:法院之“下”的检察院?

(一)特征的勾勒:诉讼架构中的检察权。审判中心型检、法关系模式为不少学者所青睐，在刑事诉讼领域最为典型，其基本主张是以“控、辩、审”的诉讼架构改造传统的检、法关系，让检察官成为法官之“下”的行政官。在此一模式下，检察机关主要以公诉权为核心展开各项职务活动，其地位趋于诉讼之一造当事人，刑事被告人和辩护人则为其对造，与居中裁判的法院正好契合于“等腰三角形”式的诉讼架构。这种模式的基本特征是:

1.法院的全面司法化。审判中心型检、法关系模式寻求法院司法属性的彻底贯彻，其具体内涵不仅包括真正司法性质的职权——比如，审前阶段的羁押决定权等——向“法院”这样一个组织体系的回归，而且意味着被回归的“法院”本身在组织上的重塑，其中最重要的就是建构一整套足以确保法官独立、中立与超然地位的法院制度。由于审判中心型检、法关系模式同时意味着“司法独立”的制度建构，对法官独立性的切实保障成为实现审判中心型检、法关系模式的基础。从技术的角度看，此项保障实为一系统性的工程，同时涉及法官自身的身份独立、法院的外部独立、法院的内部独立、法官的职业特权以及法官的职业伦理准则等多个方面［12］13-16。

2.检察机关的行政化。审判中心型检、法关系模式在强化法院独立地位的同时，也寻求在诉讼的架构中重新定位检察权的性质——行政权，在此基础上展开对检察机关的职权配置。具体而言，此一模式下的检察权再造方案包括以下要素:(1)司法性权力的剥离。司法裁判权包括实体事项裁判权和程序事项裁判权，对刑事诉讼而言，审前阶段的程序性裁判权尤其重要。在审判中心模式中，凡是涉及剥夺、限制公民人身自由、财产、隐私等权益的事项，包括侦查中的逮捕批准权、延长羁押决定权、自侦案件中的强制处分权等，原则上都应该纳入司法裁判权的控制范围，而不应再由公安、检察机关实施［7］［12］33［13］［14］。(2)检察机关身份定位的一造当事人化。审判中心模式赋予司法领域居中裁判的法官以绝对的权威，相应的，检察机关的身份“沦为”一造之当事人，与被告人 (及其辩护人)一方分处等腰三角形的两端，从而实现控、辩双方攻击、防御机会上的平衡，进而确保法院裁判的正当性与终局性。(3)庭审方式的重塑。在审判中心模式中，法院权威的提升和检察机关当事人身份的强化必然在某种程度上推翻传统的庭审方式，“控辩平等”作为一项基本原则将逐步确立①控辩平等从内容上看，涵括了诉讼地位对等 (控辩双方作为诉讼主体均享有诉讼权利并且承担诉讼义务)，诉讼权利对等 (对控辩双方给予平等保护以及平等武装)以及诉讼目的对等 (以诉讼的客观、公正为目的，防止控方权力过大而对辨方合法权益构成损害)。参见朱孝清:《中国检查制度的几个问题》，载《中国法学》2007年第2期。，并由此展开一系列新的庭审规则及工作流程的设计，比如改变纠问式的审理方式，适当加重检察机关的庭审举证责任，使其摆脱庭审“走过场”的尴尬情境。(4)回避与客观义务的免除。在审判中心模式下，检察机关作为单纯之一造当事人 (如自诉人)，立场与“他造当事人”对立，并无为对造当事人利益奔命的“权”与“义”，因而亦无声请回避的道理，同时也免除了其所一贯负有的客观性义务。当然，检察机关卸下客观义务并不意味着检察机关因此就沦为“片面追求攻击被告的狂热分子”，将其归位于一造之当事人只是为了给诉讼中的他造当事人——被告人及辩护人——以更多的权利及义务［15］。

(二)未竞的改革:对审判中心模式的反思性解读。在学界倡导、实务界推动与官方决策的共同作用下，中国十多年的司法改革取得了突出成就，呈现出学术话语鼓动与牵引、实务界跟进与展开、中央决策指导与把关的基本面相［6］。那么，时至今日，审判中心型检、法关系模式的典型特征是否得到了切实的贯彻?实践中的检、法关系是否已经完成了向审判中心模式的转换呢?下文将结合理论与实践，逐一考察之。

1.法院司法化的未完成。法院司法化之未完成主要表现在法官独立所面临的现实困境上。在规范层面，我国《宪法》和法律所保障的司法独立的主体是法院而非法官，这使得法官的身份独立在我国的法律语境中缺乏基本的制度性支撑。更重要的是，法官的身份独立很难依靠一己之力完成，它需要同时辅之以法院的外部独立、法院的内部独立、法官的职业特权以及法官的职业伦理准则等结构性因素的共同助力，但在现阶段，这些条件都不具备:(1)法院的外部独立要求法院的司法审判活动和司法行政管理活动免受外部政治力量或权威的干预，尤其是要摆脱行政机关、媒体舆论等因素的不当影响。即使经过了十余年的司法改革，这一点仍然远未成为现实，在地方化的人财物管理体制下，党政机关欲对法院施以影响并不困难;与此同时，在注重法律效果与社会效果相统一的司法理念下，传媒和舆论经常成为扭转司法案件社会效果的重要枢纽，传媒和舆论的力量仍然是法院难以回避的、“当法律遭遇传统”时的一块缓冲带。(2)法院的内部独立要求法官独立于其他法官以及上级法院的法官进行司法审判活动。但在今日的司法实践中，大部分司法裁判的作出仍然必须经历院、庭长的审批，一些“重大”、“疑难”、“敏感”的案件则需要提交审委会讨论决定①这是笔者根据个人在多个法院的观察与访谈得出的结论，陈瑞华教授亦曾论述了如是观点。参见《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社2005年版，第392－393页。虽然从上个世纪80年代开始，对审判委员会的改革之议即被提出，但经过十余年的司法改革之后，审判委员会的废止或者诉讼化改造仍未真正得到实施。今日的审判委员会仍然是法院内部行政化运作，尤其是院长、副院长行使审判管理权的平台，而非满席听审 (enbanc)的合议组织，其人员一般由院长、副院长、各业务庭庭长、研究室主任等组成，几乎每个成员都担任了行政领导职务。，对于某些“拿不准”的案件向上级法院请示也是法院内部依然如故的惯习。(3)法官的身份独立要求对法官的任职期间以及任职条件予以特殊的充分保障。但在现阶段，我国法官的任职稳定性并不受保障，法官的薪俸、调转、晋升以及惩戒等亦非自成一体，而是受到组织人事部门、政府财政部门的严格管理。(4)法官的职业特权与法官的职业伦理准则寻求从“保护”和“制约”两个方面确保法官的独立性，前者旨在为法官的审判活动营造一个安全的氛围，免除法官公正裁判的后顾之忧，后者则是对法官行为的必要限制，旨在排除某些可能干扰法官公正裁判的不当影响因素，比如禁止法官参与政治活动、不能从事一些可能有损其职业形象的活动等。不过在现阶段，我国法官的职业特权基本未得到落实，职业伦理准则也并未完整的建立起来，遑论切实有效的实施，我国的司法现状距“法官独立”这一审判中心模式的基本目标尚存较大距离。

2.检察权的准司法化。如果法院尚未真正司法化，那么检察机关是否已经完成了向行政机关的转变呢?其结论同样不容乐观。

首先，司法性权力的剥离遇到了检察部门的强烈抵制。检察实务界的人士一致认为，审查批捕权由检察机关行使具有坚实的法理基础和充分的现实合理性，改由法院行使则有诸多弊端②持此观点的著述包括朱孝清:《中国检察制度的几个问题》;张智辉:《也谈批捕权的法理—— “批捕权的法理与法理化的批捕权”一文质疑》，载《法学》2000年第5期。。如果说检察实务界人士可能是出于“体制内”的利益考量而极力维护审查批捕权由检察院行使的立场，随着司法改革的不断深入，中立、客观的学者在审判中心模式上的一致立场也开始分化。比如，基于实证研究的结论，左卫民和马静华教授认为，检察机关对公安机关侦查活动——以审查批捕为中心——的监督职能，既对侦查权构成了实质性的制约，又对犯罪嫌疑人的合法权利提供了保障，由检察机关而非法院实行审查批捕权更符合我国的司法传统，也更能够保证羁押控制的有效性和正当性［17］。

其次，检察机关身份定位的一造当事人化受挫。以“强化法律监督，维护公平正义”为名，检察机关的法律监督权力在司法改革中不仅没有削弱，相反还在增强。在刑事诉讼领域，检察机关依旧担任着从立案、侦查、审判到执行的全程监督职责，并且在监督的方式和效果上都有所提升。在民事、行政检察监督领域，司法改革的十余年正是民事行政检察监督工作不断发展壮大的十年，这不仅体现在办案力度的不断增强上，也体现在民事检察监督机构的不断完善和人员素质的不断提升上。尤其是，检察机关在办理各类案件时特别注重社会矛盾的化解，努力实现定纷止争、案结事了的功能，这种角色定位已经远远超出了一造当事人所应负担和所能承担的职能。

再次，既有的庭审方式依然维持，并未实现控辩双方的真正平等。虽然经过了十余年的司法改革，但今日的刑事庭审程序距离控辩平等的当事人主义模式仍然存在较大的距离。这不仅表现在立法的缺失上，现行《刑事诉讼法》并未将“控辩平等”作为一项基本原则，更表现在司法实践的“惯习”中，后者使得仅有的一些抗辩举证条款实施效果大打折扣。假如仅从控辩举证的条款看来，容易产生中国已向当事人主义转变的印象，但如果注意到案卷在控、审之间的流动、书面证据的使用且其作用发挥的决定性，这一印象或许就会大大冲淡甚至扫除［18］。另一个重要的制约因素是律师辩护的缺失或者低效。目前我国的刑事辩护率较低，大多数被告人不得不独自面对公诉人，双方在权力、心理上差异悬殊，控辩平等事实上失去意义;即使有律师辩护，庭审也仍然未表现出当事人主义所要求的对抗性，所谓的对抗式庭审多数情况下流于形式，表现在没有对抗、不让当事人说话、以辩论代替质证、证人鉴定人不出庭，没有盘诘性询问等［19］。

最后，检察机关的回避和客观义务一直受到重视和强调。在司法改革中，检察机关的客观义务不但未予免除，而且从理论基础、法律规定到实践运行都体现得相当明确。这种客观义务不仅被看作是马克思辩证唯物主义在司法领域的具体体现，也被认为具有“一府两院”的国家架构这一根本的制度基础，与“强化法律监督、维护公平正义”这一坚实的价值基础。这意味着，在我国，检察机关与法院一样被定位为客观法律及实体真实正义的忠实公仆，负有“毋纵”、“毋冤”与“除暴”、“安良”多重职责［15］。在具体的程序设计上，对于检察机关的客观义务也有相当完备的规定:从《刑事诉讼法》确立“以事实为根据、以法律为准绳”的基本原则到检察机关客观全面收集、提供证据的义务，检察机关的客观义务贯穿于检察活动的始末①2003年至2007年五年间，全国检察机关对侦查机关提请批捕、移送起诉的案件，决定不批捕40.86万人，不起诉13.16万人;立案侦查司法人员刑讯逼供、暴力取证、虐待被监管人、徇私枉法犯罪案件3491件、4370人;监督侦查机关撤销不应当立案而立案的案件1.82万件;在量刑建议中该建议从轻处理的建议从轻处理，据广东省检察院统计，在2006年提出量刑建议的案件中，建议法院从轻处理的占53.9%;在抗诉中既抗有罪判无罪和重罪轻判，又抗无罪判有罪和轻罪重判，后者向法院提出抗诉后，被法院改判无罪69人，由较重刑罚改判较轻刑罚539人;向侦查机关、审判机关和刑罚执行机关提出纠正违法意见8.96万人次，其中大部分系为了维护犯罪嫌疑人、被告人、罪犯合法权益;纠正超期羁押3.34万人 (次)。参见朱孝清:《检察官客观公正义务及其在中国的发展完善》，载《中国法学》2009年第2期。。对于检察官的回避义务，虽然理论界和实务界鲜有讨论，但这种由《刑事诉讼法》所规定的义务在司法实践中仍然一如既往的被遵从。

四、转型的困境:基于宪政视角的考察

早在十余年前司法改革启动之初，即有重构检、法关系之议，并形成了两种迥异的改革方案:监督本位模式主张确认并提升检察权的司法属性，在此基础上重塑具有中国特色的法律监督体系，使检察院成为法院之“上”的单向监督者;审判中心模式则主张以“控、辩、审”的诉讼架构改造传统的检、法关系，让检察官成为法官之“下”的行政官，最终实现控、辩、审三方的相互制约与相对平衡。但考察后发现，经过十余年的司法改革，司法职权在检、法两院之间的配置，亦即检、法两院的关系，一如改革之初，尚未有重大的变更，我国目前的检、法关系格局既未实现向监督本位型的转变，也未达到审判中心型的高度，检、法两院仍然在“分工负责、互相配合、互相制约”的制度构造下，呈现出“立足本机关、微妙互动”的实践面目。这一状况既与检察机关对其作为法律监督机关的期待不符，因为相互配合、相互制约是内在的、双向的，而监督则应是外在的、单向的［20］，也与司法机关及法学界对于诉讼规律的认知相悖，在“等腰三角形”式的应然架构下，法院才是事实的最终认定者和法律的终局解释者。问题在于:在此起彼伏的司法改革浪潮中，检、法两院的关系何以可以维持多年，同时抵御来自两方向的变革需求而泰然不变呢?在笔者看来，最根本的原因还在于检、法两院的关系调整已经涉及司法体制之根本，实属由宪法加以规整的事项。

虽然法学界及司法实务界关于检、法关系的讨论主要以司法职权配置如何优化等面目出现，并重点关注司法职权如何在两院之间配置才更有效率、更加公正等技术问题，但就其实质，无论哪一种改革方案，都将导致我国1954年宪法即已确立的司法体制的基本架构出现重大调整。既然检、法两院的关系重组已经涉及我国“一府两院”的宪政国家体制的根本调整问题，仅仅在司法的场域内讨论，自然是缘木求鱼。具体言之，检、法两院关系的重构将在以下三个方面触及我国宪政国家体制的调整问题:

其一，在法律地位上，无论是将法院置于检察院之上，还是将其置于检察院的单向监督之下，都将改变我国人民代表大会制度下“一府两院”的国家架构。人民代表大会制度是我国根本的政治制度，人民通过直接或间接选举代表组成各级国家权力机关行使管理国家的一切权力，其他国家机关，包括行政机关、法院和检察院都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。在这样的政权组织方式下，法院和检察院的权力都来自人民代表大会，具有相同的权力来源，在整个国家机构体系中具有同等重要的地位。虽然在围绕司法工作展开的互动之中彼此存在制约关系，但这种制约是两个平等的公权主体之间的互动，而非任何一方取得凌驾于对方之上的绝对权力。在这样的国家架构中，《宪法》第129条关于“检察院是国家法律监督机关”的定位不能作绝对化的理解，而必须置于整个宪法关于司法体制的设计脉络中加以理解:在人民代表大会派生的“一府两院”的整体架构中，检察机关的法律监督权是存在“回路”的，它也要受到同样来自人大的法院审判权的制约。事实上，在1982年《宪法》修订正式确立检察机关作为法律监督机关的地位以来的宪法实践中，检察机关作为法律监督机关的地位一直是被置于整个宪法关于司法体制的设计脉络中加以贯彻的，作为法律监督机关只是使检察机关获得了依据《宪法》第135条制约法院的一种手段，而非使其取得绝对凌驾于法院之上的单向的监督权力。

其二，司法实践中，无论是将法院置于检察院之上，还是将其置于检察院的单向监督之下，都将改变我国公安、检察、法院在办理刑事案件时“分工负责，互相配合，互相制约”的宪法规则。针对“文革”期间乱抓、乱捕、任意科以刑罚的现象，1979年五届全国人大二次会议通过的我国第一部《刑事诉讼法》第7条在刑事司法领域引入了职能分工，旨在通过公安、检察、法院的相互制约保证法律的有效执行，1982年《宪法》第135条进一步将其提升到宪法高度，明确规定，“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”经过长期的刑事立法与司法实践，《宪法》第135条关于检、法在办理刑事案件时相互配合、相互制约的规则已经成为一项极难改变之“惯习”:一方面表现为检、法两院之间流水线式的诉讼架构，另一方面则表现在检、法两院都有权对对方作出的错误决定提出意见，要求其纠正，同时也是被要求纠正错误的客体，这是一种相互的、而不是单向的监督纠错［21］［22］。在此语境中，就检、法两院的权力配置而言，无论是强化检察权的改革方案，还是强化审判权的改革方案都必然遭遇对方的强烈抵制;更重要的是，在这样的程序惯习中，任何一方的抵制都将是强有力的。

其三，无论是将法院置于检察院之上，还是将其置于检察院的单向监督之下，都可能同步涉及党对国家归口管理体制的调整，这就触及到了政治体制改革最为核心的领域。在我国，党对国家的一元化领导是当代中国政治模式最为本质的特征之一，这种一元化的领导在现实的政治生活中主要通过归口管理体制来实现:所谓“口”即相关的政治领域或系统，主要包括组织人事口、宣传文教口、政治法律口、财经口、外事口和军事口［23］。由于这一体制构成了党领导国家的基本方式，对归口管理体制的改革将直接触及政治体制最为核心的领域，因此，在考察检、法两院的关系重构问题时必须关注其与归口管理体制之间的嵌入关系。拟议中的改革方案，无论是将法院置于检察院之上，还是将其置于检察院的单向监督之下，与我国现行的归口管理体制都不尽契合:(1)在业务层面，检、法两院都必须置于政治法律的统一领导之下，服务分管政法的常委或者政法委书记的统一领导，就党委政法的工作而言，检、法关系的重构不仅没有必要，而且容易在两院之间增加矛盾，影响政法工作的展开。(2)在组织层面，检、法两院的人事任免权都统一归口在组织人事部门，并且通常实行无差别管理，按相同的职级配备干部，并无高下之分①根据中共中央办公厅《关于加强地方各级法院、检察院干部配备的通知》(中办发［1985］47号)的要求，法院和检察院按相同的职级标准配备干部，即:基层法院的院长和县级检察院的检察长配备副县级干部，审判员、检察员配备科股一级干部;中级法院和市级检察院的检察长配备副专员一级干部，审判员、检察员配备副处一级和科一级干部;省级法院的院长和检察院的检察长配备副省长一级干部;审判员、检察员配备处一级干部。。加之组织人事部门常常在检、法之间调整领导干部的人事安排，比如将检察院的副职提拔为法院的正职、法院的副职提拔为检察院的正职、或者在检、法两院之间平级调整干部，在干部调整相对频繁的政治语境中，检、法两院很难取得绝对凌驾于彼此的权力。此外，在经费管理层面，财经口对检、法两院也是一体对待的。

基于上述三方面的原因，检、法两院关系的全面重构表面上看虽然只是一个司法职权配置如何优化的技术问题，但实质却是一个相当复杂的宪政体制调整问题，这一点也解释了何以经过十余年的司法改革后，司法职权在检、法两院之间的配置，亦即检、法两院之关系问题，一如改革之初，仍未有重大之变革，既未实现向监督本位模式的转变，也未达到审判中心模式的高度。

五、前瞻与启示:我国检、法关系的未来

由于检、法两院关系的全面重构涉及宪政体制的调整问题，未来检、法两院的关系会如何演进，很大程度上将取决于其所依赖的宪政国家体制未来发生调整的可能性及其方向，绝非司法这一场域所能完全决定。回归我国当下的政治语境，“一府两院”的国家架构作为我国的根本政治制度将长期得到坚持，党和国家的归口管理体制也无调整之可能。在此前提下，在组织层面，无论是以审判中心模式重构检、法关系，还是以相反的监督本位模式重构检、法关系都很难进入政治决策者的视野。另一方面，在法院公信力不断降低的现实政治环境中，检、法两院互相制约的宪法规则在可预见的一段时间内仍将继续维持，试图在业务层面以审判中心型重构检、法关系在短期内也是不可能的。不过，在法院有限独立的法治演进趋势中，在业务层面作相反的尝试建构监督本位型检、法关系也会遇到强有力的抵制。因此，现行检、法关系的整体格局将长期维持现状，检、法两院将长期在司法场域之内均衡的互动，其实际的运行状态大体会落在“监督本位型”与“审判中心型”之间。

既然在可预见的相当一段时期内，检、法关系的彻底重构都是不可能的，现行的司法改革就不能仅以某种遥遥无期的关系模式，比如审判中心型，或者检察实务界多主张的监督本位型作为前提，而应作务实的考虑，顾及现行司法体制中检、法两院同为“宪政地位平等之司法机关”的事实，在现实的政治语境中基于合目的性的考虑合理配置司法职权。此一命题的提出对于观察和前瞻当代中国司法改革中的检、法关系变迁具有重要意义，对此不妨以“民事检察监督”与“刑事诉讼”这两个检、法两院职能高度叠加的领域加以说明:

首先，在民事检察监督领域，2007年修订《民事诉讼法》时改变了检察院提起抗诉的事由，并将其与当事人申请再审的事由完全统一。由于检察院提起抗诉，法院必须启动再审程序，抗诉事由与当事人再审申请事由的同一事实上肯定了检察机关民事抗诉从“维护国家法制”到“权利救济”的功能变迁。在新的制度语境中，检察院的民事抗诉权不再与当事人申请再审的诉权相“竞争”，而与法院的审判权形成了“竞争”，亦即:在“再审事由审查——再审审理”的两阶段程序构造中，民事案件完整的再审权被分割，分别由检察机关和法院相继完成，检察机关行使再审事由审查权，法院行使再审权［24］。显然，在审判中心模式中是不会容许此等立法例存在的，因为它使检察院取得了对再审事由“已经具备”的终极审查权;不过，在监督本位模式中，这种制度构造也是问题重重，因为它并未使检察院获得一种外部的、相对于法院的高位监督权，在法院已经启动再审的情况下，即使检察院认定再审事由“并不具备”也不能阻止法院继续进行再审程序，而在检察机关认定抗诉事由已经具备的情况下，法律监督的效果最终仍然取决于法院在再审程序中就本案所下达的裁判。有论者敏锐地意识到，《民事诉讼法》修正之后的民事抗诉制度具有明显的“司法分权”性质，属于对司法权的制度性分配，并可能进一步导致检察权的“司法化”［24］。这样一种“司法分权”的程序法定位虽然契合《民事诉讼法》之文义，但在监督本位型和审判中心型检、法关系的框架中都不能顺畅的实施，惟有置于新的检、法关系框架下才能得到适切的解释，而这个新的框架与本文关于检、法关系现状与未来走向的基本判断是一致的，后者同样可以在检、法两院的关系中导出一种内生性的分权制衡框架。

其次，在刑事诉讼领域，此一立场同样可以导出对司法职权配置的反思。比如，未来如果对侦查羁押制度作大的调整，亦即将刑拘和逮捕合并为侦查羁押，在决定侦查羁押权的归属时①对侦查羁押制度的调整有微调、中调、大调三种方案:微调是指在维持现行刑拘、逮捕分段式羁押制度的前提下对刑拘、逮捕期限进行调整;中调则以1979年《刑事诉讼法》为基础，将刑拘并入强制到案，并对强制到案和逮捕的期限、标准进行适当调整;大调则将刑拘和逮捕合并为侦查羁押，从而将分段式羁押改造为一段式侦查羁押，大调之后，侦查羁押决定权的归属问题必然随之出现。参见左卫民、马静华:《侦查羁押制度:问题与出路——从查证保障功能角度分析》。，或者在决定取保候审决定权等其他司法职权在检、法两院的配置时［25］，在检、法两院并行设置、均衡互动的现行体制下，就不宜僵化地固守西方法治理念，坚持必须将侦查羁押决定权、取保候审决定权等赋予法院，而应考虑将其赋予检察院的可行性，因为此种权力配置不仅可以产生与法院相同的权力制衡效果，而且也更符合我国刑事司法传统。

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