乡村旅游地开发中的“公地悲剧”与“反公地悲剧”研究——以济南市南部山区为例

李厚忠

(山东女子学院 旅游学院，山东济南 250300)

乡村旅游地开发中的“公地悲剧”与“反公地悲剧”研究
——以济南市南部山区为例

李厚忠

(山东女子学院 旅游学院，山东济南 250300)

城市近郊的乡村旅游以其自然、轻松的特点受到人们的青睐，乡村旅游地开发得到了蓬勃发展。但是，在乡村旅游地开发中，也存在诸如旅游资源过度开发、旅游环境受到污染、旅游设施低水平重复建设等一系列问题。“公地悲剧”是人们对公共物品过度使用而产生的不良结果，而“反公地悲剧”则是公共物品得不到有效利用被闲置而造成的资源浪费。在乡村旅游地开发中解决“公地悲剧”与“反公地悲剧”，不能完全依靠群众的自觉行为，必须通过相应的制度安排来解决。

乡村旅游地;公地悲剧;反公地悲剧

随着我国城市化进程的加快，城市近郊的乡村旅游以其自然、轻松的特点受到人们的青睐，乡村旅游地开发得到了蓬勃发展。但是，在乡村旅游地开发中，也存在诸如旅游资源过度开发、旅游环境受到污染、旅游设施低水平重复建设等一系列问题。本文借鉴新制度经济学理论，从产权角度分析产生这些问题的原因，并提出相应的对策建议。

一、研究背景与相关理论

济南市南部山区是指济南市区以南包括千佛山在内的大片山区，这里地处泰山北麓，南高北低、群山环抱、空气清新、景色秀美、林地广布、森林覆盖率近30%;是济南城市重要的水源涵养区域和泉城泉水的命脉，是济南市的天然生态屏障。南部山区面积约1440平方公里，包括柳埠、仲宫、高而、绣川、西营等五个乡镇，人口近60万人;居民主要收入来自于农业耕作和经济林果品的销售，人均年收入在3000元以下。

“公地悲剧”和“反公地悲剧”是经济学的两个概念，反映的是公共物品的问题。美国学者哈丁(Hardin，1968)指出，当资源或财产有许多拥有者，他们每一个人都有权使用资源，但没有人有权阻止他人使用，由此导致资源的过度使用，即为“公地悲剧”。如草场过度放牧、海洋过度捕捞等。

黑勒(Heller，1998)教授则在《反公地的悲剧:从马克思转向市场中的产权》一文中提出“反公地悲剧”理论。他认为，哈丁教授的“公地悲剧”说明了人们过度利用公共资源的恶果，却忽视了资源未被充分利用的可能性。在公地内，存在着很多权利所有者，为了达到某种目的，每个当事人都有权阻止其他人使用该资源或相互设置使用障碍，导致资源的闲置和使用不足，造成浪费，于是发生了“反公地悲剧”。

从“公地悲剧”与“反公地悲剧”二者的概念可以看出，“公地悲剧”是人们对公共物品过度使用而产生的不良结果，而“反公地悲剧”则是公共物品得不到有效利用被闲置而造成的资源浪费。二者虽然表现不同，但其问题的实质却是相同的，即公共物品的产权困境。众所周知，产权一般具有公共产权和私人产权两种形态，私人产权具有产权制度边界清晰、产权归属明确、所有权效率高等诸多优点;与之相较，对社会发展起重要作用的公共产权却存在着极大的产权困境，如消费搭便车、消费拥挤、消费外部性等诸多问题。因此，公共产权要么造成资源过度利用的“公地悲剧”，要么造成资源利用不足的“反公地悲剧”。

乡村旅游地开发是以农村土地空间利用为基础的开发，其开发对象是乡村旅游资源。乡村旅游资源的特性，决定了其资源开发中公共产权与私人产权并存的尴尬。乡村旅游资源是指那些存在于乡村、对旅游者具有吸引力、并能为旅游业所利用从而具有经济、社会、生态等综合效益的自然资源与人文资源。在内容上，乡村旅游资源既包含了地文景观、水文景观、生物景观、农产品景观等自然资源，也包括了建筑布局、民众生产生活与民风民俗等人文资源，范围极其广泛。乡村旅游资源的产权属性非常复杂，它是私有产权与公共产权的结合体。其中，房产及家庭生活属于居民私有产权，而乡村文化、自然环境及人文环境等属于相关主体共同使用的公共产权。作为一种公共资源的乡村旅游资源，其所具有的消费的非排他性和非竞争性的特性，决定了乡村旅游地开发中“公地悲剧”产生的必然性。农村土地集体所有制和家庭联产承包责任制，以及允许农村土地使用权有偿流转等规定，又使得乡村旅游地的产权具有一定的分散性和复杂性，从而决定了乡村旅游地开发的“反公地悲剧”。

二、乡村旅游地开发中的“公地悲剧”与“反公地悲剧”

(一)“公地悲剧”在乡村旅游地开发中的表现

1．公共资源——生态环境和旅游资源遭到破坏。在乡村旅游资源开发利用过程中，开发过度在各地屡见不鲜。在济南南部山区，生态环境和旅游资源作为公共资源遭到破坏，使得乡村旅游地的核心资源——乡村性被削弱。为了短期的经济利益，无节制地发展山珍野味等“农家乐”餐饮，并且多沿着山间溪流和水源地布局，溪流泉畔餐馆酒肆栉比鳞次，酒旗招牌商业广告四处悬挂，从而破坏了南部山区旅游休闲的整体环境和乡村氛围;无节制地使用公用水资源，向公共空间排放污水、废弃物与废气等，造成水源地、生态环境严重污染;各景区点缺乏合理的环境容量控制，游客人数过多造成景区点噪声、视觉、空气、垃圾等环境污染，破坏了生态景观和旅游环境。

2．公共秩序——市场竞争杂乱无序。乡村旅游地经营具有盲目自发性。村庄农户等个体经营者对经济利益的追逐和盲目自发的模仿，使得乡村旅游地在开发初期阶段市场竞争处于杂乱无序的状态。因为没有准入门槛和缺乏产权约束，所以在乡村旅游经营过程中经常发生强行拉客、欺客、强迫游客接受有偿服务，掺杂使假、以假充真、以次充好或生产销售不合格产品等现象。

3．公共产品——旅游地品牌受损。乡村旅游地作为一个整体对外宣传促销，各旅游景区点和经营者在同一个品牌之下各自经营受益。然而，乡村旅游地资源的公共开放性使得每一个经营者都会过度地使用资源，却不承担对服务项目进行创新和对卫生、交通等公共设施设备进行建设与维护的责任，从而导致该公共产品的供给短缺。比如，济南南部山区被誉为“济南的后花园”，代表性的景点红叶谷提升了南部山区的品牌号召力，在这个基础上，如果大家能积极主动地为南部山区这一乡村旅游品牌奉献力量，维护这一乡村旅游品牌，则可以极大地增强乡村旅游的吸引力，而且可以增加乡村旅游地所有居民的福利。但是现实中，“囚徒困境”使得大家都抱有“他人出资出力我搭便车”的心理，从而导致公共产品与公共福利供给恶化。如红叶谷周边绝大部分农家饭馆，建设规划杂乱无章，建筑档次低下，卫生条件堪忧，不仅令游客望而却步，也贬损了南部山区乡村旅游的品牌价值。乡村旅游品牌是通过相关主体推广及集体努力创建起来的品牌资产，良好的品牌能够帮助旅行者在记忆中植入对某个乡村旅游目的地所能联想到的所有美好事物，能够增加游客回头率和重游频率，并能吸引新的客源，而不好的品牌则相反。济南南部山区乡村旅游开发的“公地悲剧”，损坏了这一区域正在形成的富有区域竞争力的旅游品牌，对济南南部山区乡村旅游资源持续、健康的开发与利用将产生不良的后果。

(二)“反公地悲剧”在乡村旅游地开发中的表现

1．多方参与，多头管理。乡村旅游的主要利益相关者，包括当地农民、乡镇旅游企业、当地政府(镇、村级)、外来旅游开发商等，参与旅游开发主体的多样性和复杂性交织在一起，为乡村旅游地的统一开发带来利益诉求的障碍;乡村旅游地属地管理性质，导致行业管理不健全，部门分割又形成多头管理，给统一管理增加了难度。目前，济南南部山区旅游开发虽然已经制订了政府层面的旅游发展规划。但是，一方面旅游开发各方参与者都从自己的利益角度出发，以实现自身利益最大化为目的进行开发建设，另一方面，政府各职能管理部门都对乡村旅游地开发建设进行有限的指导或管理，但谁都不对旅游开发的整体结果负责，也不可能负责。

2．竞争层次低，资源低效利用。由于开发主体的认识水平和资质条件参差不齐，以及对乡村旅游开发缺乏科学规划和有效管理，部分优质的乡村旅游资源或闲置或被破坏，使得有限的乡村旅游资源得不到合理的开发与利用，成为另一种浪费。近年来，济南南部山区开发热度不减，新景点不断涌现，目标客源市场定位接近，市场竞争激烈;部分旅游宾馆、度假村入住率较低，在旅游淡季基本处于完全闲置状态;部分旅游房地产开发项目滞销、资金积压，浪费了大量的人财物力。

3．市场整合困难，发展遭遇瓶颈。济南南部山区生态环境优美，旅游资源丰富，客源市场较大。但是，一直以来都是中低档的旅游产品和服务，以及中低档的旅游客源;除了缺乏高质量的旅游产品和高水准的旅游服务以外，还缺乏精致高档的旅游景区点，即使是乡村旅游也一直处于低水平状态，发展遭遇瓶颈。具体表现在:尚未把农业及农村建设与旅游开发有机结合;具有一定旅游接待功能的村庄布局零乱、缺乏地方特色;景区的农业用地缺乏统一规划和科学利用，乡村旅游地开发混乱随意;小城镇建设缺乏特色，旅游联动功能不强。

三、产生“公地悲剧”与“反公地悲剧”的原因分析

(一)产权界定不清

在乡村旅游地开发中，村民的房产及家居陈设、农村土地承包权属于私有产权，而乡村文化、当地自然环境、人文环境和乡村旅游品牌可视为公共资源，具有公有产权属性。然而，这种实与虚，“私权”与“公权”的纠缠及权属界限的混乱，导致乡村旅游资源产权属性复杂，在缺少相应制度建设的条件下，增加了管理成本，降低了开发效率，极易产生“公地悲剧”和“反公地悲剧”。

(二)资源具有整体性

乡村旅游地是由许多自然要素和人文要素组成的一个有机系统，各个要素间相互联系、相互影响、不可分割。乡村旅游地的环境、景观，以及旅游接待设施构成了一个完整的旅游系统，旅游接待设施必须依赖于旅游环境，如果旅游接待设施离开旅游地，则旅游接待就可能毫无意义，这种不可分割性决定了乡村旅游地开发必须对旅游资源进行统筹考虑，不能像“公共牧场”那样利用围栏分而治之。

(三)缺乏有效的制度约束机制

对乡村旅游地而言，“公地悲剧”因缺乏有效的监督而造成浪费;“反公地悲剧”由于产权支离破碎，缺乏有效的使用权或干扰太多而造成资源闲置。在乡村旅游地开发的初期阶段，旅游开发处于快速扩张的增长阶段，各级政府、个人、企业纷纷参与旅游开发，政府出于促进地方经济发展的需要，大力引进资金鼓励开发，而相应的有效监管却没有跟上来，出现监管真空，导致“公地悲剧”;经过初期的旅游开发建设，乡村旅游地已具备一定的接待能力和市场号召力，进入旅游地生命周期的中期，需要进一步提升整合，但各相关利益主体看到有利可图，且进入门槛极低，甚至疏于管理，便纷纷涌入旅游地开发，以致鱼龙混杂、泥沙俱下，乡村旅游地被肆意装扮，旅游地开发变成了低水平的重复建设，遂有“反公地悲剧”。

四、相应的对策建议

在乡村旅游地开发中解决“公地悲剧”与“反公地悲剧”，不能完全依靠群众的自觉行为，必须通过相应的制度安排来解决，即通过相应的产权制度、激励制度和法律制度等制度安排来解决。制度经济学大师诺斯认为，“制度是个社会的游戏规则，更规范的讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约”。人类的一切活动都与制度有关，制度对于经济社会须臾不可缺。不同的制度安排会对行为主体产生不同的激励，而行为主体会对激励做出相应的反应，从而不同的制度安排可以改变人们的行为方式。

(一)整合产权，建立统一的旅游地管理机构

在乡村旅游地开发中解决“公地悲剧”与“反公地悲剧”，必须从乡村旅游地开发中的产权问题入手。首先，建立统一的旅游地管理机构，通过乡村旅游地的产权整合，把分散的权能集中到一个统一的管理机构，在交易费用日益高涨的情况下，由政府出面整合产权要比市场整合有效率得多。其次，在这一政府主导的制度模式中，地方政府拥有主要旅游资源的所有权，在资源开发利用中起主导作用。政府通过设计、实施与监督各种制度，对乡村旅游资源实施集中控制和管理，协调乡村旅游地开发中各利益相关者的利益。一方面政府可以以公共信用为担保，投入大量人力、财力、物力，通过“典型带动”的作用，引导乡村旅游地居民走上旅游发展致富的道路，给当地居民以强烈的发展预期。另一方面，政府可以借助其对人们行为具有权威性、规范性的影响，提高合约承诺的可信性，防止和化解冲突，实施对乡村旅游资源的保护。从产权的角度看，有必要建立一个统一的乡村旅游发展委员会，整合林业、水利、交通、城建、文化、财政、土地、文物、宗教、环保等多个部门和乡镇政府的力量，统一协调旅游开发与管理，促进乡村旅游发展。

(二)加强制度建设，完善激励机制

在乡村旅游地开发中，利益相关者包括当地政府、社区、村民、外来投资者和消费者等。管理学家弗里曼认为，“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现或者能够被组织实现目标过程影响的人。”因为不同的利益相关者具有不同的利益诉求，所以利益相关者很容易产生利益冲突。不同的制度安排可以决定不同主体的行为，如有效的激励机制可以确认政府、企业、社区、个人等利益相关者的功能边界和作用范围，从而起到利益整合的作用。因此，必须对公共资源的占有与使用权利边界做出明确的界定，并确定负责任的资源利用方式，形成制度性规定。加强对旅游项目的管理，实行项目评价、立项、审核、施工、验收全过程控制的监管，在立项审批、规划施工许可、市场准入方面实行旅游行政管理部门前期审核和宏观调控，与旅游相关的建设项目，应征求旅游行政主管部门的意见。

(三)探索乡村旅游运作新模式

1．合作社运作模式。乡村旅游的独特魅力是个性化，因此小型的乡村旅游运营单位与个体经营，因其灵活、富有特色有进一步发展的必要和可能。对个体或家庭式运作模式，可集合起来成立专业合作社，如经营特色野味餐馆、开办农家乐。对这种运作模式应加强监管，制定相应的产品和服务标准，并颁发乡村旅游经营执照，实行统一管理、控制数量，将乡村旅游向特色化、主题化方向引导。

2．股份制公司运作模式。乡村旅游地开发可探索“公司 +村集体 +农户”的形式，对乡村旅游资源进行科学合理的开发，采用股份制运作模式，吸收村集体、农户加入，通过土地折价入股，避免企业租赁农民土地存在的一些弊端，实现土地合法流转;通过房屋使用权入股，避免农户宅基地流转可能出现的风险，实行按股分红与按劳分红相结合，采取现代企业制度管理，有利于进一步整合产权，提高资源使用效率。

3．企业化运作模式。根据国家对土地承包经营权流转的政策规定，乡村旅游地开发模式可由“公司 +农户”模式向“公司 +员工”模式转变，通过购买农村土地承包经营权，全权掌握乡村旅游的开发、经营和管理，农户成为旅游企业的员工，企业与员工之间责、权、利关系清晰，有利于提升乡村旅游的服务质量和水平。

4．外来投资者模式。这种模式是通过外来投资者从农村社区外部带来开发资金，以资金输入的形式进入到乡村旅游资源开发。在一段时间内，乡村旅游目的地政府或村集体将乡村旅游资源与品牌的经营权出让给外来投资者，而外来投资者与农户形成“景区公司 +农户”的旅游产业组织形式，二者分工合作、互惠互利。外来投资者负责景区建设开发、宣传促销、内部管理;农户从事餐饮、住宿与接待。这样，外来投资者(企业)与农户都有较高的收益激励与预期，有利于激发生产经营者的积极性，有利于提高整个景区资源配置的效率。

(四)创新乡村旅游经营机制

济南市南部山区乡村旅游地已有各种档次的度假村、饭店及乡村别墅等遍布其间。但是，由于缺乏科学管理和统一调度，很多旅游设施的接待能力不能满负荷运转，甚至处于空置状态。对此，应积极转换经营机制，利用分时度假将酒店、度假村客房某段时间的使用权卖给旅游者，利用南部山区良好的生态环境吸引城市居民周末或假期休闲度假，解决南部山区过夜率低、饭店空置率高的问题。房地产开发项目可采取产权式酒店公寓的运营模式，顺应城市居民二次置业的需要，将所有权卖予有意购买的城市居民，购买者除一部分时间自用外，其他时间可委托物业公司统一经营管理。

(五)加强法律规制

乡村旅游地开发涉及众多利益相关者，必须采取法律规制，通过第三方监管，使各方利益得到保障。因此，有必要建立地方性乡村旅游地建设法规，完善乡村旅游地农村土地征用、流转的相关具体规定，规范农村土地流转市场和旅游资源价值评估，加强对土地使用的监督与管理。

F590．3

A

1003－4145［2011］11－0146－04

2011－03－09

李厚忠，男，北京交通大学博士研究生，山东女子学院旅游学院讲师。

本文系山东省艺术科学重点课题“区域文化与乡村旅游互动研究”(编号:2011313)的阶段成果。

(责任编辑:栾晓平E－mail:luanxiaoping@163．com)