当前民族地区国税稽查工作的难点及建议*

□ 麻先俊

(湖南省湘西自治州国家税务局，湖南 吉首 416400)

税务稽查工作是税务机关依据国家税收法律、法规和财会制度，依法对纳税人和扣缴义务人履行纳税义务的情况进行检查和处理的全过程。税务稽查作为税收征管的最后一道防线，承担着打击偷抗税及“外促整规、内促征管”的重任，少数民族地区由于历史和地域的因素，纳税人的纳税意识及税务稽查人员的个人素质与发达地区相比都存在一定的差异，民族地区的国税稽查部门通过开展日常稽查、专项稽查和专案稽查，充分发挥税务稽查“以查促管、以查促收、以查促廉、以查促改”职能作用。对于维护税法的尊严、创造公平公正的税收环境、保证税收任务的较好完成起着至关重要的作用。实践证明，认真开展税务稽查工作不仅查补了税款，而且也起到了震慑税务违法犯罪分子、教育广大纳税人的作用，同时有利于堵塞税收漏洞、促进税收征管质量的提高。以湘渝黔三省市交界的花垣、秀山、松桃、凤凰四县为例，这一地区是云贵高原的尾部，属于武陵山区，以土家族苗族为主要人口的少数民族地区，这一地区山同脉，水同源，树同根，语同音，民俗习性及文化渊源相同或相近。近年来，基层国税稽查部门加强自身业务素质培训，开展了一系列的专项检查活动，各项工作取得了很好的成果。但由于种种原因，当前这一少数民族地区基层国税稽查工作还存在一些问题和困难，使税务稽查应有的职能作用难以有效发挥。笔者试就当前基层国税稽查工作存在的困难和问题进行简要分析，并提出相应的建议。

一 当前国税稽查工作的难点和问题

(一)稽查手段单一

纳税人偷税手段具有多样性、隐蔽性、复杂性特点。一是利用不建账、不使用发票等手段偷税。二是利用两套账或做假账手段偷税。少数纳税人对必须开票的设一套账;对不需要开具发票的以现金收取货款，帐外循环、账外经营，另设一套账，隐瞒销售收入不申报纳税。对内用真账核算收入和分配，对外用假账申报纳税应付税务检查，使税务人员没法得到真凭实据，导致重大偷骗税案件无法查处。三是利用虚开发票手段偷税，虚构业务，接受他人虚开或自己虚开发票，虚增成本或扩大抵扣，偷逃增值税、所得税。尤其体现在农副产品加工企业、废旧物资回收利用企业等自开票较大，就账查账很难发现问题。

(二)重数量轻质量

国税法［2001］118号国家税务总局关于改进和规范税务稽查工作的实施意见明确指出:“要坚决克服对稽查局下达指令性收入任务的错误做法”，但众所周知，税务稽查工作质量的好差很大程度上是由税务稽查所反映的查补收入的数字来体现的。一般说来，没有人会对一份没有任何查补数字的税务处理决定书感觉其具有很高的质量，相反，许多人会对一些记载较多税务违法问题同时又有较大查补数字的税务处理决定书产生兴趣。这就造成目前部分税收任务吃紧的税务部门，不仅下达稽查收入任务，而且制定严格的指令性收入任务考核办法。稽查局既要面对收入任务考核，又要面对稽查质量、税收执法责任制的考核。如对辖区管户要求稽查局稽查面要达到多少百分点，这一要求使稽查局在人力有限的情况下既要完成各级布置的专项检查、举报案件检查、金税协查、注销户检查的同时，又要疲于奔命应付稽查面。稽查面过大带来了两个弊端:一方面，稽查人员自上而下一年到头忙于完成各项工作特别是繁重的检查任务，没有时间进行培训和知识更新，造成体力和知识能力透支。另一方面，对需要内查外调的案件，无精力深查细查，至使有些案件难以查深查透。

(三)查大户放小户

由于税务稽查工作始终围绕着收入任务而展开，税务稽查人员的工作重点盯住一些纳税大户不放，而对一些缴税较少的纳税人则放松了检查。因为纳税大户销售收入多，发生的经济业务面广量大。虽财务核算规范，但一旦出现问题，查补的数额也大。相反对一些日常缴税较少的纳税人，因为销售收入少、外购货物少，经济业务的总量也就小。即使出现问题查补的数额也不大。从而迫使稽查部门在确定稽查对象时选大放小，在稽查处理时以能否顺利执行和是否有利于执行作为处理和定性处罚的基本尺度，对于税源大户、好查的纳税户却年年检查，放松了对中小纳税户、难查户的税务检查，影响了税收执法的刚性，使税务稽查失去了公平。

(四)案件质量不高

案件是否查深查透是衡量稽查质量的基础，程序的合法、证据的充分是稽查质量的保证，从目前稽查工作的现状来看，案件未查深查透主要表现在以下三个方面:一是难以查深查透，主要是企业未建账建证或账证不全，现金管理较乱，出现明知其有偷税行为但取不到证的情况，个别稽查人员业务素质较低，工作能力有限，不适应经济形势发展的需要，不能有效地发现和查清企业的偷税问题;二是不愿查深查透，主要原因是受到对稽查执行、入库率考核的影响，查多了也执行不到位;三是不敢查深查透，有的稽查人员受地方多种因素的干扰，存在畏难情绪。

(五)执法手段不强

一是查证难。其一、现实工作中，很多企业是家族式的经营管理，经营方式灵活，经营活动隐蔽。为了追求利益的最大化，偷税手段更加隐蔽，账外经营不入账或两本账偷税日趋普遍，而其偷税的直接证据往往被隐匿在其住宅等处，且转移销毁资料比较迅速，检查人员难以取证。在实施检查期间，一些纳税人不配合检查，如:企业法定代表人或财务负责人等关键人物长期“出差”、“住院”等的以各种理由外出，拒绝、逃避、拖延检查;同时一些纳税人存在大量现金交易行为，稽查人员即使追溯检查到交易的各个环节，也很难查证其真实情况。其二、税法赋予稽查办案人员的一些权力缺乏刚性。例如在税务稽查搜查权的限制上，部分纳税主体其经营场所与住宅在一起，税务稽查人员缺乏涉税证据搜查权等重要的强制性的税务稽查执法权，使得税务稽查机关难以有效、及时的查获偷税证据。

二是入库难。“难”表现在很多方面，有的纳税人查后逃逸躲避执行;有的企业查后资不抵债无法执行;有的纳税人，发现补税数额较大，就一走了之，甚至平时就把资金放到私人账户运作。对此，税务机关无法实行有效监控，查封货物或其它财产也常常“扑空”，税收保全或强制执行措施难以落实到位。就算稽查人员按程序进行清算、核资、评估、拍卖，税款执行也是少之又少。一些大、要案的税款入库难，一些查补金额并不大的纳税人因种种原因在税款的入库上也非常吃力。更有的纳税人在收到税务处理决定书后，采取“置之不理”的态度、拒不履行缴税义务。从目前的实际情况看，执行效率的高低和效果直接关系到稽查成果，并伴随许多错综复杂的社会问题，必须在保持社会稳定的前提下，才能执行。造成执法手段软弱的原因是缺乏完善的司法保障，税务部门在打击偷税过程中，由于相关部门给予的支持和配合不够，影响和制约了对案件的惩处力度。

(六)执法监督不力

从稽查选案、实施、审理、执行四个环节来看，目前还不能有效地杜绝人为因素。在选案环节，目前没有专业性强、切实可行的选案分析系统，人工选案仍占主要部分，难免存在主观因素和一定的随意性。在实施环节，难以对税务检查的深度和广度加以监督，目前对稽查工作的检查、考核，主要采取复查的手段，而复查由于受人力物力等多种因素的影响，复查面较小，复查率较小，难以对检查质量进行全面衡量和有效监督。

(七)执法环境不优

一是纳税人依法纳税意识仍然不强。偷逃税现象时有发生，偷逃税形式更加多样化，手段更加隐蔽。二是多种外围因素的影响使税务部门处于执法较难的环境之中。三是部门配合不力。部门之间信息共享不到位，税务部门需要的相关信息不能及时、有效提供，使税务部门失去打击涉税违法行为的良机，从而使税务执法力度受到一定影响，造成税务执法不到位的现象。

(八)办案经费不足

目前基层稽查局稽查经费纳入所在国税局的经费管理，而专门的办案经费非常有限。尤其是在交通工具、通信设备和技术装备等方面与日趋现代的作案手段相比不相适应，而对一些需要跨地区、跨省、市州协查的案件，无经费是难以落实的。事实上，稽查与一般科室业务有很大区别，需经常要加班加点，开展案件外调，还要与公、检、法等部门沟通联系等等。有的税务案件由于受稽查经费的限制，检查工作不能全面、有效、深入地开展，一定程度上影响了稽查质量和效率。

(九)稽查队伍素质有待提高

在税务稽查中，稽查人员素质的高低直接影响着税务执法质量的好坏，而随着经济的发展和形势的变化，对税务干部的政治和业务素质提出了更高的要求，稽查人员不仅要成为懂税收政策、懂财务会计、懂相关法律知识及计算机技术的复合型人才，同时还要求稽查人员要具有较强的工作责任心和较强的拒腐防变能力。目前基层稽查力量还相对薄弱，稽查一线力量不足等这些还不能完全适应新形势下的稽查工作的需要，而少数稽查人员缺乏稽查职业的敏锐力和责任心，对查办案件敷衍了事，只查表面，对案情不深挖细究，影响了税务稽查的执法水平，影响了稽查案件检查的效率和质量。

二 加强国税稽查工作的建议

(一)强化税法宣传

一是积极主动协调地方关系。及时主动加强与地方党委政府的联系和沟通，多汇报、多请示、多宣传，积极争取地方政府和有关部门对稽查工作的理解和支持，尤其是主管领导的支持和帮助，以更好地促进工作，确保检查顺利开展、案件及时结案、税款足额入库。二是加大国税违法案件宣传力度，疏通案件举报渠道，拓宽案源线索，让群众了解和熟悉国税部门举报工作的内容范畴，便于纳税人举报案件具有针对性。三是进一步完善举报奖励兑现措施，调动广大群众对涉税案件的举报热情。四是要制定完善举报工作规程，建立起举报案件的批办制度、督办制度、反馈制度和不定期抽查制度，登记、批办、转办、查办、反馈等各个环节都要有章可循。同时要完善举报受理工作手段，在人工受理来电、来函和来访举报的同时，应设立举报电话、互联网电子信箱等先进快捷的举报受理方式，提高举报受理的工作效率。对受理的每一起举报案件要做到件件有查处、个个有落实、人人有反馈，并对举报人严格保密，及时兑现举报奖励，提高群众举报的积极性。五是加大宣传力度，提高纳税人的纳税意识，充分调动社会各界的协税、护税的积极性，形成有效的税收监控网络，多种形式和方式帮助企业加强企业管理和财务核算，督促企业完整、真实地反映生产经营情况。

(二)加强部门协作

一要加强同公安、检察、法院等部门协调配合、形成合力，增强执法刚性，提高办案效率。完善案件移送制度，建立相应的联动工作制度和办法，积极稳妥地做好稽查案件执行工作和抓好涉税犯罪案件的移送工作，使国税、公安既各负其责，又相互支持，对那些达到移送标准的涉税案件，要通过召开联席会议汇总移送、专案移送等形式，及时移送司法机关处理，从而形成对偷税行为打击的高压态势。二是前置稽查强控措施。在稽查实施过程中，稽查检查、审理及执行等科室要相互配合，如有证据证实被查纳税人偷税数额较大并发现有明显转移、隐匿商品货物逃避纳税义务行为的，应相互支持配合，责成纳税人预储税款、罚款或提供纳税担保，对拒不预储税款、罚款或不提供纳税担保的，可以提前采取税收保全措施，使税收执行手段前置。

(三)行使税法权力

加大打击税务违法行为的力度与影响力，在用足用好用活税法赋予的税收保全和强制执行等执法措施的同时，对查获的恶意税务违法案件，应加重处罚、予以曝光，扩大对查处重大涉税案件的社会影响，以案释法，加大其违法成本，使其不能也不敢再次违法。同时，对其它纳税人也是一种教育和警示，起到查处一户、整治一片的良好作用。另一方面，对故意、恶意偷逃骗税的纳税人要加倍处罚，加大涉税犯罪的打击力度。凡逾期未履行义务的纳税人要依法采取强制措施，对构成涉税犯罪的稽查案件，要按照规定和法定程序及时移送司法机关追究刑事责任，真正实现处理事与处理人并重，使涉税犯罪得到应有的惩治。

(四)完善稽查方式

不断改进稽查方法，对被查对象不论大小、重点户或非重点户，一律平等对待，培养稽查人员良好的观察能力、分析能力和应变能力，通过一些细微之处寻找案件的突破口，进行重点检查，发现重要违法线索要查深查透，力争查出一些利用账外经营偷逃国家税收等重大违法案件，增强税务稽查的威慑力。可实行侦察式稽查，突出重点稽查、重点打击。凡经营规模与纳税严重不符的涉嫌偷税的纳税人，对其购、产、销和资金运动情况进行内查外调，采取多种方法实施全方位的侦察式检查，在财力上确保外调办案经费，在检查时限上给予时间保障，确保查深、查细、查透，将稽查案件办成“铁案”，营造良好的纳税秩序。可实行“突袭式”税务稽查。对已实行电子财务核算、或电子与手工同时核算的纳税人，采取突袭式稽查，通过实物盘存等手段发现疑点，查处疑点并实施有效打击。可实行行业税收专项稽查，以销售毛利率等数据为参数确定行业税负峰值及企业的生产销售规模，有计划、有步骤开展行业税收专项检查。通过行业检查，对带有普遍性、规律性的行业共性涉税违法问题和税收征管问题实行双向整治。

(五)完善稽查机制

一是取消一些不切实际的考核指标，如稽查收入、稽查面、人均稽查户数等，使稽查部门腾出更多时间和精力认真履行稽查职能，搞好专项检查，专案检查和行业稽查，通过这些检查查深查透，破解典型，以点带面，达到整顿和规范税收秩序的目的。二是建立一套行之有效的事前、事中、事后全程式稽查监督制约机制，防止和杜绝稽查执法中滥用自由裁量权。在事前监督方面，加强对稽查人员的教育，正确行使《税收征管法》赋予税务部门的权力。在事中监督方面，通过过程控制，防止权力滥用和执法的随意性，以保证税务行政处罚的公正、公平、公开和准确。对重大案件的处罚应坚持进行集体审理，实行民主决策，防止少数人说了算;在事后监督方面，及时发现问题并纠正错误，注重责任的落实，加强法规和监察部门对本级自由裁量权使用的日常检查和监察，对检查发现有问题的在通报的同时要督促整改落实，并实行稽查案件过错责任追究。三是完善监督制约机制。对实施中的稽查案件，可每月召开一次案例分析会，由相关人员汇报稽查情况，共同研究稽查中查出的问题，研究对策和适用政策，选准突破口，对重点环节和薄弱环节实行严密稽查，把税款流失减到最低限度。在查前、查中、查后就稽查人员和稽查期限、稽查中纳税人的各项权利义务、稽查实施程序、稽查执法纪律以及稽查人员的职责、义务等事项予以书面告知，保证稽查人员秉公依法办案、实现“阳光”稽查。四是完善税务稽查经费使用制度，使税务稽查经费及相应的稽查专用器材适应当今国税稽查工作的需要。

(六)落实互动机制

全面落实稽查互动工作机制，提高稽查工作效率。基层稽查部门应积极开展互动工作，并随时对稽查工作中的典型案例进行解剖分析，研究案件特点、规律和成因，归纳行业或区域存在的共性税收问题，并根据专项检查的税务稽查结果对税收政策落实及征收管理情况进行分析，提出稽查管理工作建议，特别是对评估环节移交的税务局稽查案件优先实施税务稽查，结案后及时将稽查结果反馈给征管部门，针对稽查过程中发现的问题，按户形成稽查建议书送交税源管理部门。对税源管理工作中存在的行业性问题、共性问题和薄弱环节，及时以书面形式及时向纳税评估互动工作领导小组提出加强管理的意见和建议，做到“外查内促”，提高征管工作水平和效率，真正发挥国税稽查“对外打击偷骗、对内防患不廉”的作用。

(七)培养稽查人才

培养出适应基层国税稽查工作需要的一支能打硬仗、善打硬仗的复合型稽查人才。一是加强业务培训。在抓好授课、考试培训的基础上，采用稽查案件汇报会、案例分析会、模拟查账等行之有效的方式方法，切实加强对民族地区基层稽查人员税收法律法规、会计实务、检查技能、微机操作应用技能等专业知识的培训，努力提高他们在财务、法律、计算机技术等各方面的综合素质。二是优化和激活人力资源调配机制，实行轮岗换岗，把德才兼备，业务过硬、能查善查账务等优秀人才调整选拔到稽查岗位，配强、配足稽查力量，实行业务能力与个人收入挂钩，促进稽查队伍建设。三是制订合理的内部执法和奖惩制度。在认真落实案件执法过错责任追究制的同时，建立健全稽查责任追究制度和查处大案要案奖励办法。对主查人员，按照一定的津贴标准给予岗位津贴，对查处大案要案的有功人员按照一定标准给予奖励，形成责、权、利统一并与稽查执法过错责任追究制相匹配的奖励机制，促进稽查人员把案件查深、查透，税额查足，把每个涉税违法案件办成“铁案”。真正把好税收“最后一道防线”关。四是强化税务稽查执法的监督机制。建立和完善税务稽查案件查处结果公告制度和稽查案件复查制度，对案件复查中发现的各种稽查执法过错行为，加大责任追究力度，该给经济处罚的给予经济处罚，该给行政处分的坚决给予行政处分，促进各稽查执法环节、稽查执法各岗位人员的执法水平和执法质量的提高。