宅基地土地置换若干问题探析

张金明，陈利根

（1.南京农业大学工学院，江苏南京210031；2.南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095）

宅基地土地置换在各个省市都在试点开展，本文结合安徽省建设用地置换中的实践，探讨宅基地土地置换的相关理论和实践问题，为宅基地土地置换制度的完善提出政策建议。

一、相关的概念厘清与实践模式

（一）土地置换

所谓 “土地置换”是指通过土地功能布局调整、土地整理等形式，使不同权属之间、不同用途之间的土地进行交换的行为，土地置换包括权属性置换和用途性置换两大类。土地置换中的“换”体现出土地资源的流转，“置”则是土地资源的优化配置，“通过土地用途更新、土地结构转换、土地布局调整、土地产权重组等措施，实现土地现有功能和潜在功能的再开发，从而优化用地配置”。土地置换既有异区地块的置换，也有同区内地块的置换。

（二）建设用地置换

建设用地置换是现行土地置换中的一种正式官方用语。2006年 《安徽省建设用地置换暂行办法》第二条规定 “本办法所称建设用地置换，是指依据土地利用总体规划，将依法取得的零星分散等不宜利用的建设用地，通过调整合并为适宜利用的建设用地或者与规划为建设用地的农用地 （以下简称农用地）进行调整的行为”。2010年 《福建省建设用地土地置换管理暂行规定》第二条认为 “本规定所称土地置换，是指依据土地利用总体规划和村庄、集镇建设规划，建制镇、村镇个人和集体建设所需占用的耕地与整理原依法取得的建设用地所形成的耕地进行互换的行为”。

以上文件都指明了建设用地置换是一种特定的土地置换，其共同特性是通过对原有建设用地整治为农用地后与原农用地进行的用途调整，实际上包括了土地复垦和土地调整两个基本环节。宅基地土地置换只是建设用地置换的一种主要方式。

（三）宅基地置换

宅基地置换，是指在县市政府统一安排下，进城工作和生活的农民及其家属用自己的宅基地和房屋，换取城市户籍，并得到居住面积大体上相当的城镇公寓住房。如2009年 《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》规定 “村民以其宅基地按照规定的标准置换小城镇中的住宅，迁入小城镇居住，建设适应农村经济和社会发展、适于产业聚集和生态宜居的小城镇”。

“宅基地置换”与本文的 “宅基地土地置换”存在一定的差异，其基本涵义在于农户用宅基地换取一定补偿如城镇住房，重点是 “换”，实践中也有不同的操作模式。浙江嘉兴采用 “两分两换”模式，所谓 “两分”，指的是 “宅基地和承包地分开、征地和拆迁分开”。所谓 “两换”，指的是 “以土地承包经营权置换社会保障”和 “以宅基地置换城镇住房”。而义乌、松阳等地区则采用园中村改造置换模式、土地整理置换模式和下山移民置换模式三种模式实现农村宅基地的置换和流转。上海市2004年制定了 《关于本市郊区宅基地置换试点若干政策意见》规定宅基地置换的具体方式主要有货币置换、异地住房置换和异地宅基地置换等三种。广州市2009年出台《加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的实施意见》引导村民住房建设逐步向城区、集镇和农民居住点集中发展，“农民将可用宅基地，按照规定的置换标准无偿地换取小城镇中一套住宅，迁入小城镇居住”。

二、宅基地土地置换的内涵与特点

本文中的 “宅基地土地置换”具有特定的涵义，是指依据土地利用总体规划，对符合条件的农村宅基地复垦为农用地，与规划为建设用地的农用地进行调整置换，并对村庄进行规划整治的行为。宅基地土地置换的实质，就是开展农村宅基地统一整理，通过规划整治实现对宅基地的集约利用，同时以农村土地综合整理为平台，依据农村建设用地指标减少与城镇建设用地指标增加挂钩政策置换农村土地，缓解建设用地紧张的困境。目前，安徽省是宅基地土地置换的试点省份，全省主要以各县为单位开展以宅基地土地置换为主要内容的试点实践工作。同时，重庆是全国唯一许可在省域范围内跨区域进行指标置换试点的地区，将农村宅基地复垦为耕地，通过置换作为可流转的建设用地指标，用于房地产开发，这被称为 “地票”交易 。宅基地土地置换主要有以下特征：

（一）宅基地土地置换是一项系统性工程

依照安徽省建设用地置换的模式，将准备复垦为耕地、现状为建设用地的区域 （拟置换区），与准备作为建设用地、现状为农用地的区域 （被置换区），共同组成一个项目区，实施建设用地的空间置换。因此，这是一项集土地利用规划、宅基地拆迁与补偿、宅基地复垦与整理、耕地动态保护与村庄整治于一体的系统工程，具有多样性、复杂性、周期长等特点。

（二）宅基地土地置换是以对宅基地进行土地复垦和整理为中心

特定的闲置和荒废的宅基地成为被置换区域，依照 《土地开发整理若干意见》（国土资发［2003］363号）的基本要求，以提高农业综合生产能力为出发点，通过土地复垦和土地整理，促进补充耕地数量、质量、生态三者统一。

（三）宅基地土地置换是以耕地占补平衡为原则，以城乡建设用地增减挂钩为前提条件

《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发［2008］138号）规定，依据土地利用总体规划，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积和节约集约利用建设用地的目标。宅基地土地置换的基本模式首先是要通过对宅基地进行复垦和整理为农用地，用复垦的耕地面积扣除置换所需建设用地，节余的建设用地指标，在置换安置地块建设和复垦工作完成验收后满足建设用地增长的需求。

（四）宅基地土地置换是以村庄规划整治为重要任务

《村庄和集镇规划建设管理条例》第四条规定：“村庄、集镇规划建设管理，应当坚持合理布局、节约用地的原则，全面规划，逐步建设，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一”。宅基地土地置换的目的之一就是推进农民依照规划建房，完善基础设施，成为统筹城乡发展城乡一体化和新农村建设的重要举措。

三、宅基地土地置换的价值目标体系

公共政策是指以政府为主的公共机构利用公共资源，达到解决社会公共问题，平衡和协调社会公众利益的公共管理活动过程 。宅基地土地置换作为一项重要的公共政策，我们需要探究其内在的公共问题的基础上，确定其价值目标体系，并采用对应有效的政策工具实现政策目标。

（一）公共问题

公共政策关心公共问题，即是 “在现实的社会生活中客观存在的，相对于一定空间、一定层面上的社会公众来说是不理想、不规范和不能令人满意的某种社会状态”。宅基地土地置换所关注的公共问题主要三个方面：其一，建设用地指标严重不足，“中央每年批给安徽的新增计划建设用地，肯定不能满足安徽建设用地需求，但国家18亿亩又是红线，不能触及”。其二，农村集体建设用地土地闲置情况严重，“空心村”不仅使大量土地资源被闲置浪费，也会因年久失修而存在安全隐患。其三，农村村庄规划混乱，从建筑角度观察，分散零乱现象较明显；从土地利用角度看，“空心气泡”现象较为突出；从整体人居环境看，新村旧貌现象较为普遍。

（二）政策目标

宅基地土地置换的政策目标正是就所关注的公共问题所作出的回应，我们认为，总的价值目标是优化土地利用结构，提高节约用地水平，促进经济社会可持续发展。具体目标包括有效增加建设用地指标以弥补城市化扩张的建设用地供求矛盾，增进土地的有效集约利用，促进社会主义新农村建设。

（三）政策工具

政策工具（policy instruments）是实现政策目标的手段，是将政策目标转化为具体行为的路径和机制。土地置换、土地复垦和村庄整治构成宅基地土地置换的三位一体的工具系统。土地置换与土地储备在占补平衡的基础上增加了建设用地指标；土地复垦与土地整理优化了土地利用结构，保证耕地数量不减少、质量不降低；村庄规划与村庄整治则为村容整洁、人居环境改善、农民安居乐业的社会主义新农村建设创造条件，推进城乡统筹发展。

四、宅基地土地置换中的地方政府利益驱动问题

（一）问题提出：地方政府对建设用地需求满足的价值倾斜

宅基地土地置换是解决当前用地指标严重不足、用地结构布局不合理的有效选择，通过农村闲置土地资源依法有序退出，城镇建设用地有比例增加，确保城乡建设用地总量不增加，耕地总量不减少、质量不降低。但在实际操作中，地方政府更感兴趣的是通过宅基地土地置换后建设用地指标的增加，重拆迁轻复垦，重 “节约利用土地”轻 “改善农民生活”，有些地方政府甚至把建设用地置换简单理解为获取建设用地指标的手段，不切实际地下达建设用地置换任务。结果有二，其一是新增耕地质量不高，经整治后的土地都是生地，与宅基地重建所需的农地质量无法相比，只能用来种蔬菜和部分经济作物，土地利用效率不高；其二是对自然村庄的破坏，正如陈锡文先生指出，现在各级政府都在搞城乡建设用地增减挂钩指标规划，这个本质上就是拆农民房子。

（二）分析工具：效益与公平的价值均衡

建设用地指标需求增加是城市化与工业化的必然趋势，也是经济有效发展的必然要求，其基本价值目标是经济效益。同时，耕地保护是保证粮食安全的基本国策，是代际公平的需要。因此，宅基地土地置换是解决 “发展”与 “吃饭”问题的路径选择，无法回避效益价值与公平价值的博弈。只是这种价值博弈是发生在城乡二元体制的大背景下，也涉及到城市与农村的利益均衡问题。我们认为，问题的实质是：不能以土地复垦和村庄整治为幌子，从农村骗取土地的潜在价值，从农民掠取土地的剩余利益。因此，耕地的保护与有效增加是刚性要求，农村的发展与农民利益才是首要的价值目标。只有在宅基地整治有必要和农民自愿的前提下，宅基地的土地置换和复垦才是合法与合理的。

（三）解决思路：条件控制与刚性验收

一方面，宅基地土地置换项目应当由地方政府在充分调查的基础上统一规划论证，需要从为农村发展和农民福利的角度寻求农户的自愿性和积极性，尽量避免建设用地置换项目选点不科学、不合理问题。宅基地土地置换是必须符合土地利用总体规划，充分尊重置换双方意愿和确保农用地数量不减少，质量不降低。宅基地土地置换项目应当是在对土地利用现状充分调查的基础上，在农户完全自愿的前提下才能提出申请和立项，并由上级主管部门进行实质性审查后才能实施。

另一方面，建设用地指标置换必须建立在土地复垦严格验收的基础上。建设用地置换批复须在拆迁补偿费用全部到位、拆迁工作全部结束、土地整理复垦工作开始实施，并经省国土资源厅核查后，才能予以批准。地方政府只有限期完成土地复垦，增加有效耕地面积，才能通过项目验收。只有真正地将宅基地土地置换工作与保护耕地相结合，将宅基地拆迁与新农村建设相结合，才可能实现增加建设用地的目标，实现地方政府利益需求与农村发展、农民利益保护的有机均衡。

五、宅基地土地置换中农民土地权利保护问题

宅基地土地置换职中农民权益保护应当作为首要价值目标和基本原则。但在宅基地土地置换实践过程中，农民权益被有意识和无意识地侵犯和漠视，表现在政府推动的过程中行政力量过强，农民利益难以得到有效表达；拆迁补偿过低，且存在地方之间的不平衡；拆迁后农民生活缺乏保障等。我们认为，农户既是农村集体土地所有权人，也是宅基地的用益物权人，宅基地是与农民生活与发展密切相关的土地权利，应当以《物权法》和《土地管理法》为依据构建以生存与发展利益为核心的权利体系，主要包括知情权、决策权和发展权等，切实保护农民的合法权益。

（一）知情权

农民知情权体现出政府对农民意愿的尊重和农民的积极参与。首先，地方政府在宅基地土地中应坚持政策法规执行的公开性、公平性、公正性，立项过程中应充分公示宅基地土地置换的全部方案，在此基础上向农民宣传宅基地土地安置的积极意义，获得农民的信任和支持。其次是鼓励农民积极参与，通过调查、听证等程序接受农民集体和农户的意见，完善置换方案，充分考虑农民对宅基地土地置换后进行安置和重建的承受能力，保证其长远生计。再者是疏通农民与政府部门的沟通渠道，及时发现和解决在置换工作中的问题，真正实现让群众满意的目标。

（二）决策权

农民决策权的核心是在宅基地土地置换过程中对自己切身利益的选择和保护。依据 《物权法》第五十九条 “农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”，作为所有权人，宅基地土地置换的相关事项应当依照法定程序经本集体成员决定；同时第一百五十二条规定宅基地使用权人依法对自己的宅基地和房屋拥有决定权。宅基地土地置换的性质是土地使用权的流转并非征收，农民有权决定是否进行置换、怎样置换以及置换后的安置方式。因此，在宅基地土地置换中，必须坚决贯彻农民自愿决定原则，避免地方政府的强力推行对农民合法权益的侵犯。

（三）发展权

土地发展权是一项可以与土地所有权分离而单独处分的财产权 （物权），其客体是土地开发利用所产生的发展性利益。农民的发展权的关键是农村和农民应当分享宅基地土地置换的增值利益，对被拆迁农户显现的和隐性的利益损失进行合理补偿。宅基地土地置换导致农民集中居住，丧失了诸多生活空间和自由的生活方式。并且宅基地拆迁后的重置成本很高，如果进入城镇生活更是大幅增加从而导致生活水平的降低，可见农民的利益牺牲是显而易见的。与此相对，因宅基地土地置换所推动的城镇化建设利益颇丰。因此，宅基地土地置换时应充分考虑到农民发展权的正当性和必要性，多方筹集资金用于农民生活补偿安置、农村发展，提高拆迁补偿标准；在拆迁安置后保障农民的长期生活稳定，建设用地置换后的开发利益应长期制度化地用于村庄整治和农业发展，实现城市对农村的反哺和辐射功能。

六、结语

以宅基地土地置换为主要内容的建设用地置换是一个试点性工程，同时是以包括土地 “易主”、“易位”、“易权”、“易用”的综合性土地制度改革，这需要积极稳妥地推进和有序展开。我们认为，第一要完善宅基地土地置换的法律规范，重心是农村宅基地的补偿标准和农民的安置要求。第二应高度注重规划的作用和法律意义，特别是应重视乡村规划。第三是要从资金来源上拓宽融资渠道，鼓励社会资本的参与。第四是要形成合理分工、科学管理的长效机制，实现宅基地土地置换的规范化，实现宅基地土地置换与城乡统筹发展的有效结合。

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