城乡建设用地市场一体化的制约因素及对策分析

王亚红，李富忠

（山西农业大学资源环境学院，山西太谷030801）

一、问题的提出

目前，我国现行的土地所有制为土地的社会主义公有制，分为全民所有制和劳动群众集体所有制两种，其表现形式分别是国家所有制 （即国有土地）和农民群众集体所有制 （即集体土地）。对于国有土地，《宪法》第十条第一款规定：“城市的土地属于国家所有。”对于集体土地，《土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”这样，就形成了我国长期实行的城乡二元土地所有制结构。与此同时，我国实行土地用途管制制度和城乡有别的建设用地使用制度。在这种情况下，农村集体所有的土地要转为城市建设用地，首先必须通过国家征用，经过严格的程序将集体土地转为国有土地后才能实现。党在十七届三中全会 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场。”这是我国农村土地管理制度的一项重大突破。［1］国务院审议并通过的 《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》确定了2010年重点改革任务，其中第六条又一次提出： “协调推进城乡改革。建立城乡统一的建设用地市场。”［2］在新的形势下，打破城乡建设用地二元结构，构建城乡一体化的建设用地市场已经是势在必行。

二、城乡建设用地市场一体化的制约因素

在城乡建设用地市场一体化过程中，从制度因素的角度看，一方面，城乡二元结构从根本上阻碍了城乡建设用地市场的一体化；另一方面，不完善的征地补偿机制和社会保障体系也成为了城乡建设用地市场一体化的制约因素。从主体因素的角度看，农民和地方政府作为两个最重要的利益主体，一方面，农民自身观念和意识的落后以及对土地的依赖制约了城乡建设用地市场一体化的发展；另一方面，地方政府凭借征地的垄断权和对土地财政的过度依赖也制约着城乡建设用地市场的一体化。笔者认为正是上述因素，制约和阻碍了城乡建设用地市场一体化进程。

（一）制约城乡建设用地市场一体化的制度因素

1.城乡分割的二元结构从根本上阻碍了城乡建设用地市场的一体化

从计划经济时代开始，我国实行的就是城乡分割的二元经济结构，它是指以社会化大生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。［3］这种经济结构人为地将城市和农村割裂开来，包括城乡二元户籍制度、义务教育和医疗等公共服务方面的城乡差别待遇以及城乡有别的建设用地制度等。它对构建统一的城乡建设用地市场的负面影响表现为：（1）这种制度安排人为地将城市和农村分割，造成二者发展的不平衡，城乡经济差距逐步拉大，使得农村经济严重滞后于城市经济，从而严重制约了我国经济的持续快速健康发展和现代化的进程。二元户籍制度将城市人口和农村人口截然分开，且对农村人口向城市流动进行了严格的限制，造成了城乡居民两种不同的社会身份。显然，这种包括城乡二元户籍制度在内的城乡二元结构阻碍了城乡一体化的进程，客观上也制约了城乡建设用地市场的一体化。（2）城乡二元结构导致农村的基础公共服务设施远远落后于城市，农业现代化难以真正实现，农民的生活水平难上新台阶，即 “三农”问题的存在以及城乡二元结构造成农村的发展水平无法与城市接轨，从而阻碍了城乡一体化和城乡建设用地市场的一体化。（3）由于城市和农村被割裂，产生了城乡 “两张皮”，从而导致城乡建设用地市场也被人为分割，出现了私下交易的隐形土地市场，因此制约了城乡统一的建设用地市场的发展，必然阻碍城乡建设用地市场的一体化。可见，传统的城乡二元结构对城乡建设用地市场一体化进程的阻碍是显而易见的。

2.不完善的征地补偿机制和社会保障体系制约了城乡建设用地市场一体化

在统筹城乡发展，推进城乡一体化的进程中，分割严重的城乡二元结构成为了优化资源配置和建设和谐社会的主要障碍，其中矛盾突出的就是城乡建设用地市场的分割。在城市化快速发展的时代，城市的扩展对其周边土地的需求不断增多，而且高昂的城市土地价格和征地成本促使农民集体建设用地向城市流转。但是，城乡二元土地市场阻碍着这种流转，使得农民无法获得城市化发展中由土地带来的利益。

我国作为发展中国家，仍处于社会主义初级阶段，社会保障机制仍然不健全，处于刚刚建立、逐步完善的阶段。在本世纪初国家减免了农业税，迈出了历史的一步，并启动了“工业反哺农业”的新阶段，加大了对农业的扶持力度，如种粮补贴、购置农机具补贴、生猪补贴等，部分地方试点发放养老保险金和农村城镇化的建设。尽管力度很大，但由于处在起步阶段，因此农村土地仍然承载着农民生存和社会保障的功能。在这个阶段，农民对土地的需求是朴实的、易满足的。

但是随着经济社会的快速发展，这些需求也是动态变化的，农民意识到仅仅依靠土地已无法满足这些动态的需求。于是，他们进城务工，成为农民工，但是城乡二元结构使得他们被城市排斥在外，同时城市高昂的生活成本和工作压力等都迫使他们把退路放在了土地上。尽管如此，他们的需求层次和水平却得到了提高，对自身的福利水平有了更高的期望。因此，在相对较低的征地补贴和农民较高的期望之间就出现了较大的差距和矛盾。

（二）制约城乡建设用地市场一体化的主体因素

1.农民思想观念保守，制约了城乡建设用地市场的一体化

几千年来，我国一直是以农业为主的大国，这种传统使得农民形成了根深蒂固的观念，即只要有土地作为保障，就能够生存下来；同时，以农为主的传统，使得他们对土地产生了深厚的感情，舍不得离开土地；而且，传统的农业生产方式使农民建立了一种对土地的依赖、甚至依附关系，形成了传统的恋土情结。［3］其次，受传统的多子多福、养儿防老思想观念的影响，农民形成了先天的对土地的依赖，农民想获取更多收入的一个很重要的途径就是多生育子女以得到更多的劳动力及承包地。多子才能多地，多地才能多财。而且这种几千年农业社会积淀在农民思想中的观念是很难在短时间内消除的。第三，有着小农思想的农民不能适应经济社会的快速发展，他们没有掌握现代技术，也没有相应的职业技能，导致农民不能满足城市的工作岗位需求，无法在城市找到合适的工作，因此他们依然采用传统的耕作方式，依赖土地生存。这些思想和观念都使得农民不愿意离开土地。因此，农民保守的思想观念也成为了制约城乡建设市场一体化的一个因素。

2.地方政府对土地财政的过度依赖，无视农民的利益

地方政府出于追求政绩工程的目的，凭借征地的垄断权，通过土地征用方式而非购买方式，对农民集体建设用地通过强制征用转变为国有土地，按照农业用地标准对农民进行征地补偿，但是给予的只是补偿价值，而不是市场价值，从而严重损害了农民的利益。同时，政府在获得土地后，将征用的土地改为经营性质的土地，如工业和建设用地，即改变了土地用途，这样政府便从农业用地和经营性质用地的巨大差价中获取了暴利，取得了土地财政，从而形成了政府与土地的“依恋”关系，这种关系使得政府对土地的依赖性逐渐被强化，并对征地产生了很强的驱动力，最终造成了政府排斥农民利益的情况。从主观积极性的角度看，政府对土地财政的这种依赖也阻碍了城乡建设用地市场的一体化。

三、推进城乡建设用地市场一体化的对策

如今，城乡建设用地市场的一体化已成为必然趋势，针对这一进程中出现的上述问题，提出以下相应对策、建议，以期推动城乡建设用地市场一体化进程。

（一）破除城乡二元结构，推进城乡建设用地市场一体化

传统的城乡二元结构，制约了包括土地在内的生产要素在城乡之间的自由流动，阻碍了城乡建设用地市场一体化。因此，破除城乡二元结构，成为构建统一的城乡建设用地市场的前提和基础。具体包括以下几点。

1.应积极、稳妥地推进户籍制度、教育制度、医疗制度等方面的改革，逐步取消导致城乡二元结构的各种不合理、不公平的政策和制度，并致力于进行制度创新，实现政策和制度的统一性和公平性。这样既为城乡一体化打下了坚实的基础，同时也有利于城乡建设用地市场的一体化进程。

2.加大对三农的扶持力度和财政资金的支农力度，组织安排对农民进行农业技术培训，加快对社会主义新农村的建设步伐，如道路、水利和信息工程等基础设施的建设，挖掘特色农业产业的发展。总而言之，要加大、加快、加强对资金、人才、技术等生产要素市场的培养发展，以促进农村市场很好地纳入全国统一的大市场。

3.城市化也称为城镇化、都市化，是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。［4］它作为世界上所有国家实现经济和社会全面发展的必由之路，也是破除我国城乡二元结构、推进城乡一体化的根本出路。一方面，人作为城市的主体，首先要树立以人为本的可持续发展思想。另一方面，要科学、合理地规划城市布局以促进政治、经济、文化和社会等各方面的发展。

（二）完善征地补偿机制和社会保障体系，提高农民福利

1.在城乡建设用地市场一体化和征用农民集体建设用地的过程中，城乡二元结构使得农民集体建设用地不能进入土地市场转为城市土地，然而，非农用地巨额增值收益又驱动农民进入隐形土地市场，以获得较高的收益。与此相比，政府在征地过程中的补偿费用就显得微不足道，从而制约了农民集体建设用地的正常、合理流转。因此，当务之急是要完善征地补偿机制，提高征地补偿标准，让农民获得切实的利益。（1）将市场价值作为合理补偿的重要内容，同时，还应补偿农民因为失去土地而损失的额外费用。（2）按照征地后土地的不同用途，确定不同的补偿标准。（3）征用土地的全部补偿都应足额直接发放给被征用土地的农民。（4）土地上的农作物价值和地面的附属物价值也应当包括在补偿中。

2.由于农村土地仍然承担着社会保障功能，使得城乡建设用地市场一体化进程受阻。因此，在推进城乡建设用地市场一体化的过程中，必须完善农村社会保障体系。（1）作为农民失去土地后的最后一道保障，社会保障体系的建立应是“强制性”的，也就是土地在被征用的同时，就必须统筹安排社会保障问题。［5］（2）社会保障的基本标准应确保被征地农民的原有生活水准不下降。（3）社会保障应是包括最低生活保障、医疗保障和养老保障等在内多方面的体系。

（三）积极宣传现代思想观念，大力培养农民的现代意识

传统的小农思想观念虽然牢固，但是随着现代社会的快速发展，人们的思想观念也在不断解放。而只有思想解放了，才能将行动付诸实践，也才能够促进统一的城乡建设用地市场的构建。因此，转变观念，向农民宣传现代思想和培养现代意识成为当务之急。（1）加大对农村教育资源的投入力度，加强农民基础教育，提高农民的受教育水平。（2）在政策方面，政府必须加强对农民的宣传教育和引导，加快完善农村基础民主制度，提高村民自治水平；在法律方面，培养农民的法律意识、主体意识和权利意识，让农民做到知法、守法，并能运用法律武器维护自己的权利。（3）加大对社会主义市场经济的发展和市场体系的建设，逐步改变传统落后的小农生产方式，从而促进农民树立现代观念。［6］

（四）打破政府垄断，缩小征地范围

现如今，地方政府对农民集体建设用地的强制征用，已成为我国一个非常普遍的现象。政府作为农业用地转为城市用地的唯一仲裁者，以及拥有的土地方面的排他性权力，都刺激地方政府通过土地征用获得巨额收益形成过度依赖，同时还导致了城市以低效和不合理的方式增长，并为贪污腐败提供了温床。鉴于此，必须将转变政府职能提上日程。 （1）完善与土地相关的政策法规，打破政府对土地的强制征用和垄断的局面。（2）强化政府以人为本的思想和社会责任的意识，而不是与民争利。（3）针对政府从土地财政获取巨额利益以及对农民土地权益侵犯的情况，应严格约束政府凭借 “公共利益”肆意征用土地，明确界定这一概念的内涵和外延；同时，严格区分公益性用地和经营性用地，缩小政府的征地范围，将其限定在公益用地的范围内。

［1］中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定［EB／OL］.（2008-10-19）［2010-09-11］.http：／／news.xinhuanet.com／newscenter／2008-10／19／content＿10218932＿3.htm.

［2］关于2010年经济体制改革重点工作的意见［EB／OL］.（2010-04-30）［2010-09-11］.http：／／news.xinhuanet.com／fortune／2010-04／30／c＿1264959.htm.

［3］城乡二元结构［EB／OL］.（2010-06-20）［2010-12-25］.http：／／baike.baidu.com／view／735820.htm.

［4］城市化［EB／OL］.（2010-05-20）［2010-12-10］.http：／／baike.baidu.com／view／102584.htm.

［5］张合林，郝寿义.城乡统一土地市场制度创新及政策建议 ［J］.中国软科学，2007（2）：39.

［6］新农村建设视野中农民现代公民意识培养的路径选择［EB／OL］.（2008-10-29）［2010-09-11］.http：／／xjnews.zjol.com.cn／Special／2008／5762.shtml.