农村土地流转与政府行为问题研究

赵锦凤

（中国矿业大学文法学院，江苏徐州221008）

我国经济发展迅速，但农民作为一个弱势群体，在土地流转的具体操作中无法抵御利益分配和再分配过程中的各种侵害。近几年中央相继出台了 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和 《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》。这两份文件虽都明确规定了农村土地流转的原则、方式，但在实际操作中仍有许多问题需要解决。农民的权益受损仍是当前农村土地流转中比较突出的问题。

一、我国农地使用权流转过程中存在的问题

土地流转具有促进农村土地资源的合理配置和流动的作用。中央明确指出农村土地流转必须依法、自愿、有偿进行，但实际运作中仍存在着一些影响其进一步发展的问题。主要体现在以下几个方面。

首先，农地使用权流转的相关法律规定滞后。目前我国的法律体系中缺乏对农地使用权流转的中央立法，政策先行而法律规定滞后使土地纠纷和侵权行为在土地流转过程中时有出现。对土地流转中产生的矛盾与纠纷，处理起来也缺乏明确的法律依据。［1］农地使用权的内容缺乏明确的法律保障，缺乏具体操作性，使得农村土地的流转受到农地所有权和行政命令的干扰。

其次，集体土地所有权主体缺位。我国立法规定了集体土地所有权有三种主体形式，即乡（镇）集体、村集体或者村民小组，这些规定确立了农村土地集体所有权的代表。根据传统的公有制理论解释，“农民集体所有”指的是属于一定区域内 （乡、村、村以下）全体农民所有，即不归任何一个组织 （生产合作社或村民委员会或村民小组）所有，也不归任何一个农民所有。［2］这种产权主体的模糊和虚置是我国集体土地产权残缺的主要表现之一。

再次，行政因素干扰过多。目前有很多农地流转并不是出于农民自愿或是通过市场运行的，而是乡镇基层政府、村委会或乡村集体组织通过行政手段强制推行的。这实际上侵犯了农民对土地使用权的自由行使权。主要表现在：违背农民意愿，强制推行土地使用权流转； “土地流转”的控制权主要集中在乡村基层干部手中；土地使用权流转收益监督力度不足。

虽然国家明确了土地流转的各种方式，但对于如何分配收益没有明确的规定。土地流转制度首先应确保农民的利益，但现实操作中，由于流转信息的不对称、农民自主权的缺乏、政府主导的作用以及不同地区经济水平的差异，绝大部分的土地流转收益被地方政府占有，集体和农民利益严重受损。

二、农地使用权流转问题的原因

土地流转过程中，造成农民土地权益被侵害而流失的原因是多方面的，但主要的原因有三个方面。

（一）政府干预程度对农地流转的影响

土地流转过程中的主要相关利益主体是中央政府、地方政府、企业和转让土地使用权的农民。其中地方政府在土地流转中扮演着一个相当重要的角色，农民的土地权益得失与地方政府有着直接或间接的关系。［3］地方政府特别是县乡政府更重要的是要致力于营造一个有利于各种资源优化配置的市场环境，结合中央的政策和地方的实际情况，充分考虑政策执行中的各个因素，以帕累托改进的原则来进行政策选择。

我国的农地流转近几年速度加快，政府起了主导性作用。虽然政府的介入在促进农地流转方面起到了一定的积极作用，但也应看到，在中国的土地流转过程中，政府的积极介入并不意味着一定是依法自愿有偿的等价交易。

（二）利益分享对农地流转的影响

土地流转产生的动力是农民来自流转的土地流转利益，即经济利益的驱动。农民的经济利益是农民积极性的动力来源，土地流转不仅能为农业剩余劳动力的转移提供就业机会，而且还提供更高的收益率。但在现实中，农村土地流转的利益往往被除了农民主体之外的其他三方面的政权组织——乡镇政权、村委会组织和村民自治组织分享。这些组织参与分享利益的比例越大，农民进行土地流转的积极性就越低。

（三）交易费用对农地流转的影响

当前农地使用权流转渠道不通畅，流转效率不高的一个重要原因是农村土地交易成本过高。当前农村土地流转中的交易成本包括：流转双方进行市场调查，寻找潜在的农地供给方和需求方所产生的信息成本；确定农村土地的流转面积、价格等事项的谈判所花费的成本；监督和检查合约的执行以及权利义务的履行成本。

政府对农地流转限制不当，直接阻碍着农地资源配置效率的改进，同时使相当多的农民不能真正认知到土地使用权的流转，这就加大了农地使用权流转市场的启动成本。［4］农民想要进行农地使用权流转的市场交易就必须支付较高的谈判成本。另外，由于农地市场信息的不确定性、农地交易的复杂性，农户搜寻农地交易信息往往需要付出较大的代价。相关法律的不完善、中介服务组织的缺乏，也大大增加了土地使用权流转交易合同的履约成本。

完善的农村土地流转市场下，农地使用权的流转存在着较大的交易成本，因而需要引入一种有效率的组织形式进行产权的安排，以降低农地使用权流转中的交易成本，提高农地资源的配置效率。

三、规范政府行为，保护农民权益的若干建议

从上面的分析不难看出，虽说农村土地流转与多种因素有关，但是地方政府、基层政府的偏好和行为无疑会对土地流转产生较大的影响。“土地是财富之母”，这句话强调了土地对农民的重要性，农民与土地相互依存的特殊关系决定了土地是其生存的根本。因而农村土地使用权流转中，政府应明确定位自身的角色，始终把农民的利益放在首位，发挥积极的服务作用，使土地流转合法稳定的进行，确保国家、集体和个人在土地流转中都有相应的合理收益。

（一）完善我国农地流转的法律制度建设

建立健全农村土地流转相关的土地管理法律体系。政府应以法定的形式，而非政策、合同的形式规定农民的土地流转权利，通过法律赋予农民长期而稳定的土地使用权。

首先，赋予农民对土地的占有、使用、收益和处分的积极权能，排除他人干涉的消极权能，从法律上真正赋予农民权利并让农民现实可行地以法律为武器来保护自己。

其次，明晰农地产权归属。我国农村土地所有权的主体不明确，这就给乡村干部谋取私利提供了可乘之机。虽然法律保障了农民拥有的土地使用权，但使用权毕竟只是所有权的一部分。农地所有权的残缺充分说明了我国的农地制度尚未奠定在最有效的产权基础之上。

第三，在 “两权分离”的前提下，弱化土地所有权，强化土地使用权。通过立法加强对基层政府非理性、非制度性主导土地流转行为的法律规范。［5］合法的土地流转应体现农民的意愿。这种意愿具有排他性，是不受任何人、任何组织的干预和阻碍的。

（二）进一步完善我国土地流转市场

公共选择学派的代表人物布坎南曾说过：“一致同意是帕累托最优的政治对应物，而不言而喻，其前提是平等的投票权。也就是说，在权利上不平等，在经济上就无效率。”［6］因此，若要使政府与农民形成长期良性互动的模式，就必须让农民成为信息充分的自主行动者，让其全程参与土地流转的过程，规范政府行为，减少政府的干预。

第一，充实、发展农业服务组织等中介机构，对土地流转提供法律咨询、服务、评估、登记等服务。政府应将中介机构提供的此类服务作为政策性服务，对其发展予以足够的财政支持，充实人员和机构，让其为农民提供非赢利性的服务。只有当农民和政府利益一致时，才能实现制度的有效变迁，否则在与政府的利益博弈中，农民常会成为缺乏谈判能力的一方而处于劣势。［7］

第二，建立农地流转交易信息网络。及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，定期对外公布，接受供求双方的咨询，沟通供求双方的相互联系，由中介机构对交易价格进行独立评估并促使自由交易，提高土地流转的成功率。

第三，建立健全土地登记制度，通过农村集体土地登记，加强土地用途管制。［8］建立流转土地台帐，由土地管理部门对已流转的土地进行核查，并对已流转的土地使用情况进行监督和管理，对随意变更土地用途的承租人给予处罚，通过法定形式规定已登记农用土地的用途，以减少农地用途非法改变的现象。

第四，制定并执行科学合理的流转程序。由愿意转让农地使用权的农民自行到土地管理部门或者中介机构进行登记，加以备案。严格执行备案程序，严格执行流转合同的签订。加强对土地流转合同的规范管理，并由中介服务机构在流转后实行跟踪服务，出现纠纷时由中介服务机构和地方政府进行调解。这样通过在流转程序、流转方式和流转监督等方面进行规范和管理，促使政府与农民建立良性的互动模式。

（三）完善农民利益分配机制

土地流转在促进土地规模经营的同时不可避免地使一部分农民失去了土地的经营权。能否对这些人进行合理的补偿和妥善安置是土地流转能否顺利进行的关键。在农村土地流转过程中对农民的权利进行保护，保证土地流转双方利益分配的公平是土地流转的核心内容。［9］在保护农民权利方面，我国政府应予以高度的重视。

目前我国的农村土地所有权是国家和集体共同拥有，在这种所有权主体不明的情况下，一些地方基层政府趁机侵害农民的利益，很容易造成收益分配的不合理。一方面国家应建立合理的土地补偿和利益分享机制，［10］另一方面应逐步建立完善土地流转补偿争议的协调裁决机制，为流转土地的农民提供法律援助。针对现实中往往由土地管理部门和村委会进行谈判，决定流转价格及收益分配等有关现象，政府应完善协商机制，让农户自己推选代表直接参加谈判，以维护农民自身的利益。

四、结语

对农民来说，他们的权益是其作为社会主体存在的条件。政府应当做的就是让农民最大限度地享有土地权利。所有的政策措施都应围绕这一宗旨展开。十七届三中全会通过的 《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》意味着国家赋予了农民对土地更多的自主权和经营权。然而这并不代表农村土地使用权流转问题得以解决。农村土地流转问题是一个综合性的问题，涉及面广，不可能一蹴而就，因此需要继续努力。在推进农村土地流转的过程中，政府必须始终把农民的利益放在首位，在制定完善相关法律制度和政策管理制度的同时，充分运用经济调控手段并严格执法，弥补市场机制的缺陷，从根本上建立起农村土地市场化流转，使土地资源得到合理流动和优化配置，实现农业增效、农民增收、农村协调稳定发展的目的。

［1］王利明，杨立新.民法学［M］.北京：法律出版社，2005：309-310.

［2］李靖.我国农村集体土地研究 ［D］.吉林大学，2006.

［3］刘淑春.改革开放以来中国农村土地流转制度的改革与发展 ［J］.经济与管理，2008（10）：24.

［4］胡军.关于农村土地流转问题的几点思考［J］.河南农业，2008（6）：25.

［5］陈小君.农村土地法律制度研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2004：267-268.

［6］卫军帅.农村土地流转目标和效益的政治经济学分析 ［D］.浙江师范大学，2006.

［7］周家超.我国农村土地承包经营权流转的制度分析与完善 ［D］.四川师范大学，2006.

［8］召仔，彦敏.中国农村土地制度研究 ［M］.长春：吉林大学出版社，2008：59-62.

［9］王卫国.中国土地权利研究 ［M］.北京：中国政法大学出版社，1997：203.

［10］田宝玉.农村土地流转中政府的角色定位与农民利益的保护 ［J］.农业经济，2004（9）：15-17.