在社会保障法视阈下，对农民工养老保险的审视

徐小平

（泉州黎明职业大学公共教学部，泉州362000）

一、社会保障法的价值取向

安居乐业，衣食无忧是人类共同的追求，社会保障制度是实现人类这一美好愿望的制度设计。在人类的社会发展史上，无论是社会保障的思想还是社会保障的实践均源远流长，从最初偶然慈善到现代世界上所有国家和地区均不同程度建立了自己的社会保障制度。社会保障制度在免除人们的后顾之忧，调节社会的收入分配，缓和社会的各种矛盾，维系一国的繁荣和稳定方面起着重要作用。纵观世界各国的社会保障制度，可以发现现代社会保障制度的核心价值是公平、正义、共享。因为：首先，生存权是最基本的人权。现代文明社会的每个国家的每一个政府都有义务有责任建立普遍的、平等的、惠及全民的社会保障制度，以消除人们的生存危机。如同市场机制天然地追求效率一样，任何社会保障制度都天然地表现出对社会公平的追求。其次，在人类的社会发展史上，社会保障制度经过了从统治者的居高临下的恩赐与人们发自内心的怜悯的雪中送炭到普遍以法制为化身的现代社会保障体系的历程，因此，社会保障发展史其实就是一条从慈悲到正义之路。社会保障的正义之路走过了从法律正义到分配正义，从实体正义到程序正义的全面完善的过程。再次，社会保障制度对公平正义的维护，都是通过共享机制来实现的，共享是社会保障制度追求的基本目标，它强调风险分担和互助共济，是以集体与个体的互助来分散个体遭遇的风险，进而促进整个社会的团结与融合。如果社会保障制度偏离了这些核心价值目标，必然带来社会保障制度在实践中的异化，造成对公平和效率的双重损害，从而引起社会的紊乱。［1］

从现代社会保障制度的核心价值公平、正义、共享的理念出发，我们不妨对我国社会保障制度进行一翻审视。

我国社会保障制度大致经历了三个阶段。第一阶段是从1949年～1986年，这个时期中国社会福利制度有一个重要特征就是城乡分割歧视性的制度安排。城市职工福利可以说是全面的包括生老病死吃喝拉撒住行的各个方面。据相关资料，1988年城镇居民获得的各种可计算补贴和福利收入人均高达854元，占总收入46.39%，相当于农村人均收入112%。［2］农村的社会福利，主要是面向 “五保户”等特殊人群，农村的其他人群基本上无任何社会保障可言。

第二阶段是从1986年到2001年，开始试行以社会保险为重点，国家、单位、个人共同负担的社会保障制度。这一时期社会保障的特点，以城市为中心，以职业人群为重点，并没有对农村的社会保障作出通盘的设计和考虑。［3］城乡分割歧视性的制度安排仍然是这个时期我国社会保障制度的一个重要特征。

第三阶段是2002年以后，我国社会保障开始进入统筹城乡全面发展阶段。在原有的国家公务员退休制度、事业单位人员基本养老保险制度、企业职工基本养老保险制度的基础上，从2009年我国开始在农村试点实行新型农村社会养老保险，并计划在2020年以前建立完善的农村社会保障体系；随着全国新型农村基本养老保险制度日臻完善，城镇居民中无固定职业的这一群体仍处于 “老无所养”状态，此后，各地陆续试点建立了城镇居民社会保障体系。

回顾建国以来的我国社会保障制度，我们可以看出现代社会保障制度的核心价值公平、正义、共享的理念在我国的社会保障制度实践中并没有得到充分的重视。直到2002年以后国家把科学发展观作为发展方略和基本思路确定下来，开始运用统筹兼顾的方法来解决经济与社会、城乡、区域等问题，我国的社会保障体系才开始逐渐地接近现代社会保障制度的核心价值公平、正义、共享的理念，社会保障的覆盖率大大提高，长期以来游离于社会保障之外的广大的农民开始有了自己的社会保障制度。

但是农民工，作为我国城乡二元结构下产生的特殊 “非农非工”的群体的社会保障问题却给我国的社会保障部门出了个难题。由于这个群体本身的特殊性，如他们户口在农村，却长期居住在城市；在城市就业，但又不固定从事某一职业；居住在城市，但又不稳定居住在某一城市，常常在不同城市不同职业之间流动……这就使得农民工游离于社会保障制度之外，使得我国现行的社会保障制度对他们而言都显得不合身。所以农民工期待着国家相关部门能为他们量身定做一套合身的社会保障制度。农民工的社会保障包括如住房保障、医疗保障、失业保障、工伤保障、生活保障和养老保障等诸多方面，其中养老保障由于涉及面广、诸多利益纠结及一些现实困难等原因使得全国统一的农民工的养老保障问题至今仍是一个悬而未决的难题。

二、农民工养老保险制度的选择

农民工的养老保险问题，实际上是从2006年开始进入制度新建的尝试，当年3月，国务院下发了 《关于解决农民工问题的若干意见》，提出探索适合农民工特点的养老保险制度，抓紧研究低费率，广覆盖，可转移，并能够与现行养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。为此，理论界自2006年以来针对农民工这个特殊的社会群体，应该建立什么模式的养老保险制度，一直争论不休。有观点认为，应建立城镇统一的社会保险制度，这样才能体现社会保障的公平性。有观点认为应该建立一个针对农民工的单独制度，让养老保险制度在农民工内部循环。还有观点认为，要从根本上保障农民工的社会保障问题，“还乡”更具操作性，即把农民工纳入农村社会保障体系。

依据国务院的要求，各地对农民工养老保险模式也进行了不同的探索。全国各地的农民工养老保险政策概括起来有四种模式。

（一）“城保”模式，即把农民工纳入城镇职工社会保障体系中

《劳动法》《劳动合同法》和1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，以及2001年劳动保障部 《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，对农民工参加基本养老保险作出了明确规定。2010年10月28日通过的 《社会保险法》（《社会保险法》2011年7月1日施行）也规定了用人单位为职工缴纳社会保险的强制义务，并且规定了一套严厉的惩处措施。如为了确保用人单位按时足额地为员工缴纳社会保险费，《社会保险法》规定了查询、划拨、扣押、查封、拍卖等强制征缴措施。

从以上规定来看，在制度层面上，我国法律并不排除农民工适用城镇职工社会保障制度。但据国家统计局调查，大陆农民工总数约2.3亿，截至2009年9月底，全国农民工参加基本养老保险的人数仅为2464万人。［4］

现行城镇职工社会保障制度适用于农民工存在如下问题：

第一，企业问题。按照规定，企业必须为员工缴纳 “五险一金”。这五险一金合计占到工资总额的37%左右。特别是农民工集中在建筑、餐饮、服装等技术含量较低的劳动密集型行业，如果为农民工缴纳其工资37%左右的社会保障费用，无疑会增加企业用工成本，加重企业负担。因此，企业的策略就是能不交就不交。2005年民盟重庆市委调研室和綦江县政协联合组成的调查组历时5个半月，先后奔赴川、渝、黔等农民工输出地及浙、苏、闽、粤等农民工输入地调研，形成了 《关于农民工养老保险问题的调查》，依据该调查报告80%的企业主不赞成为农民工购买养老保险。［5］

第二，政府问题。政府管理和职能转变不到位是农民工养老保险缺失的重要原因。有些地方政府重发展轻保障，有些地方政府把廉价劳动力作为招商引资的优势，有意忽视农民工社保问题。因此，劳动监察执法部门对于企业逃避缴纳社会保障费用的行为往往听之任之，睁一只眼闭一只眼。

第三，农民工自己的问题。养老保险由用人单位和职工按比例承担，其中职工个人按照本人工资的8%缴费。据中央电视台新闻频道共同关注节目报道，2010年农民工的月平均工资为1100元。农民工普遍认为，除了生活费，每月再交这笔费难以承受。因此，83.2%农民工不愿意买养老保险。［5］此外，农民工自我保障意识不强也是不可忽视的因素。很多农民工认为参保的钱不如拿来解目前的燃眉之急，不愿参保。另外在劳动力市场中的弱势地位，导致农民工缺乏向用人单位争取权益的勇气，不敢参保也是问题之一。

第四，制度本身的问题。如：各地社保体系“划疆而治”，我国的养老金统筹，经历了企业统筹、县级市统筹、省级统筹几个阶段，经过近30年发展，到2009年底，全国已全面实现了基本养老保险基金的省级统筹，尽管与20世纪80年代企业相比，统筹层次有了很大提高，但是养老保险制度各自为政、条块分割、“碎片化”的状况没有改变，这种状况不利于社保衔接。当农民工从一个统筹区域流动到另一区域时，各个统筹区域从各自的利益出发，在农民工转移社会保险时人为地制造一些障碍，这种制度缺陷极大损害了农民工投保的积极性。

（二）“综保”模式，为农民工 “量身定做”的社会保障模式

采取这种模式以上海为代表。上海市从2002年9月开始施行 《外来务工人员综合保险暂行办法》，简称 “综保”。该制度规定：用人单位按照当地上年职工月平均工资的60%，除建筑施工企业的缴费费率为5.5%之外，其余行业的缴费费率为12.5%，其中老年补贴占7%。缴费期限三年内累计缴满12个月，劳动者达到退休年龄 （男年满60周岁、女年满50周岁）后可以领取老年补贴。

这种模式存在以下缺陷：首先，这种单独为农民工建立养老账户的制度模式，会强化农民工的 “农民身份”，不利于中国城镇化的发展。其次，这种模式建立在农民工稳定在某地就业的基础上，它无法解决农民工流动时社会保险的累积计算问题，而事实上，农民工流动性非常大。再次，这种模式会使我国的社会保障制度更加 “碎片化”。这种模式只能是在全国统一的农民工养老制度未出台之前的过渡性的安排，只是解决农民工社会保障的权宜之计，不宜推广适用。

（三）“双低”模式，即低成本进入，低标准享受

它在城镇职工养老保险制度的基础上，主要通过降低缴费基数和缴费比例等方式，降低农民工的参保成本，相对应的养老保险待遇也适当降低。重庆2007年推出的政策，就采取了这种模式。按照 《重庆市农民工养老保险试行办法》规定，农民工养老保险费用由用人单位和农民工共同缴纳，缴费基数为农民工本人的工资收入。用人单位和农民工缴费比例分别为10%和5%。

实行这种模式可以暂时减轻农民工和企业缴费负担，提高投保率，可是有一个不容忽视问题。尽管我国各省社会统筹养老金计算方法不一，但大多采用这种计算方法，城镇职工退休养老金由社会统筹养老金和个人账户养老金构成，社会统筹养老金＝ （参保人员退休时当地上年度月平均工资＋本人指数化月平均缴费工资）÷2 ×缴费年限×1%。本人指数化月均缴费工资是指退休时统筹地区上年度月均社会平均工资乘以本人历年的缴费指数 （当年的缴费工资与上年社会平均工资的比）的平均值。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数是指退休人员退休后的平均寿命年限月数。农民工退休时怎么计算社会统筹养老金呢？如果依照这种计算方法，社会统筹养老金以统筹地区上年度月均社会平均工资作为计算基数，而许多地区的政策是农民工的缴纳社会保险的基数为当地月均社会平均工资的60%。如果农民工退休时与城镇职工享受同等的养老保险权益，这可能对国家财政的可持续性带来一定的压力。这是一个不得不预先考虑的问题。实际上，世界上的一些国家的财政正在面临着这种压力，如法国，统计表明，法国的退休金带来的政府赤字已在2009～2010两年内翻了两倍，达320亿欧元。如果再不进行改革，随着退休队伍的不断扩大，劳动人口的减少，法国仅退休金带来的财政赤字就将在2020年增至450亿欧元，2050年更高达1140亿欧元。这对政府已经日趋严重的债务负担来说，已 “难以为继”。法国的财政赤字已占其GDP的7.5%，大大高于欧盟为欧元区国家规定的3%的上限。［6］于是法国政府2010年不得不通过提高退休年龄来减少财政的压力。

可能是预感到了这种压力，最初试行这种模式的重庆市，在2010年1月13日举行的重庆市国资工作会议上市委副书记、代市长黄奇帆表示，今后不管是城里人，还是农民工，养老保险都将按统一标准缴纳。［7］也许正是出于这方面的考虑，2009年2月5日，人保部就《农民工参加基本养老保险办法》（该办法规定农民工养老保险，单位缴费比例为12%；农民工个人缴费比例为4%至8%）向社会公开征求意见，原本打算年末出台，但到了年末的时候，人保部只是将暂行办法报送了国务院，而至今 《农民工参加基本养老保险办法》也未公布实施。因此业内专家普遍认为，政府可能将不再专门出台针对农民工的养老保险制度。

（四）“农保”模式，即将农民工纳入流出地的农村社会保障体系

在目前我国农民工就业渠道复杂多样的情况下，农村社会保障体系对一些无法与用工单位形成劳动关系的农民工而言，不失为一种选择。我们可以把农民工大致分成两类，一类如零散的家庭服务业从业人员、农民工自发组成的应急赶货队，专门做一些肩挑工作的 “棒棒哥”等，由于各种原因，无法形成劳动关系，这些农民工在城市就业往往也是短暂的，有些甚至农忙时回家务农，农闲时才出来干干的。对于这一类农民工，在目前的社会保障制度下，选择农村社会保障体系无疑是可行的。而另一类农民工，他们有一定的技能，如瓦工、木工、电工及各行各业的普工，他们一般在一定的用人单位务工，可以形成稳定的劳动关系，这样的农民工参加城镇职工社会保障体系较为可行。尽管依据现行的社会保障制度，农民工可以自由选择享受城镇职工养老保险和新农保，但是新农保待遇较低，如果农民工退休后选择在城市生活，新农保待遇远不能满足他们的生活需求。

在借鉴各地实践经验的基础上，针对农民工社会保障制度存在的一些热点难点问题，国家人力资源与社会保障部在2009年2月5日就《农民工参加基本养老保险办法》《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（以下简称办法）向社会公开征求意见，试图解决建立农民工社会保障制度实践中遇到的热点难点问题，提出了相对较优化制度模式。首先，《办法》通过降低参保门槛，将农民工纳入城镇职工基本养老保险。相对于之前单纯的 “城保模式”而言，新制度的门槛更低一些。如 《办法》规定，用人单位缴费比例为工资总额的12%，比目前规定的平均缴费比例低了8个百分点；农民工个人缴费比例为4%至8%，可以根据本人的收入情况合理选择和确定。这样规定，可以大大降低农民工及其用人单位的经济负担，以最大限度地将农民工纳入养老保险制度覆盖范围。其次，相对于“双低模式”而言，新制度保证了农民工与城镇职工享受同样的养老保险权益，提升了公平性。再次，相对于 “综合保险模式”而言，新制度有利于打破不同人群之间的制度分割，避免制度建设的 “碎片化”，有利于建立统一的劳动力市场。第四，相对于 “农保模式”而言，新制度有利于打破二元体制分割，统筹城乡养老保险制度的发展。第五，《办法》第一次在全国层面规定了农民工参加基本养老保险的转移接续办法，明确了全国统一的农民工养老保险关系转移和权益累计、接续的政策，有利于增强制度的便携性，矫正了原有体制下的制度性缺陷。但是，国务院通盘考虑后，并未将 《农民工参加基本养老保险办法》公布实施。因此，到目前为止，农民工养老保险何去何从仍然没有定论。

三、农民工养老保险制度设想

目前国家对于农民工养老保险的问题采取的策略是补丁策略，即倾向于农民工的养老保险纳入城镇职工社会保障制度的范畴，但针对农民工适用城镇职工社会保障制度存在的问题和困难通过打补丁的方法增加城镇职工社会保障制度弹性。如针对农民工经常流动，养老保险关系难以接续影响农民工参保的积极性问题，2010年1月1日开始施行 《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》来解决这一问题。人社部一位官员坦陈，目前的方案只是过渡，在基础养老金实行全国统筹之后，农民工最终将逐步纳入统一的城镇社会保障体系。该官员还表示，新型农村养老保险制度建立后，农民工的养老保险还可以在两个制度之间转换——如果留在城镇，可以向城镇职工养老保险制度靠拢，如果回到农村则可以转换到农村养老保险制度。

因此，建立农民工单独的养老保险制度实属没有必要，也不利于我国城乡一体化的发展目标实现，还会造成对农民工身份的强化，使我国的社会保障制度更加 “碎片化”。因此，笔者倾向于在全国建立大一统的养老保险制度，即改革现存的城镇基本养老制度，使之能够适合农民工等不同社会群体。建立全国大一统的社保制度应该重点解决好基础养老金全国统筹问题。

基本养老保险的全国统筹事关所有劳动者（包括农民工）的切身利益，也只有这个制度实现了全国统筹，劳动者才能在全国范围内自由流动，自主择业，并且在流动过程中不会让他的养老金权益受损。所谓实现养老金全国统筹，就是在全国范围内实现统一费率、统一发放、统一机制、统一制度。我们的养老金统筹，经历了企业统筹、县市级统筹、省级统筹和即将实行的全国统筹这样几个阶段。实行企业统筹，形成了新老企业养老负担的不均衡。这种不均衡造成了企业在市场竞争中的不公平、不平等地位。为了解决这一问题，采取了养老金由县级市或地级市统筹，这又形成了新老城市由于养老负担不均衡，不公平竞争的问题。在此基础上又形成了省级统筹，省级统筹在某种程度上化解了省内不均衡等问题，但是养老保险关系的 “无障碍”转移以及地区差等问题又产生。所以，实现养老金全国统筹既是民心所向，它有利于逐步缩小收入差距，实现共同富裕，也是实现工作平等、收入公平、保障均衡，构建和谐社会的必然要求，也是社会保障制度核心价值公平、正义、共享的体现。养老金全国统筹还可以解决地方政府在这一问题上的 “各自为政”，各有差别，难以均衡的问题，以及制度安排碎片化对社会保障制度健康发展不利影响问题，有利于实现养老金 “全国一盘棋”。因此，2010年10月28号通过的《社会保险法》第六十四条规定基本养老保险的基金逐步实现全国统筹。根据中国共产党十七届五中全会的建议，要求 “十二五”期间实现基础养老金全国统筹，即到2015年之前，必须实现全国统筹。在养老金省级统筹实践中积累的如统收统支和差额结算的基金结算运作模式，及养老金待遇的计发方法，信息系统的管理方法，管理经办机构之间的协调合作方法都可以为养老金全国统筹提供借鉴。［8］国家也正在组织专家讨论制定养老金全国统筹的具体方案，因此到2015年之前实现全国统筹目标是完全可以实现的，到时，农民工参加养老保险难以转移的问题将会得到最终的解决。

从前文分析可知，农民工参加城镇职工养老保险的障碍除了转移不便外，还有其它的障碍，如：企业为降低劳动成本逃避劳动法规定的为职工缴纳五险的义务。对此，各地应加大劳动执法监督力度，保证企业依法为劳动者缴纳社会保险费。再如：劳动者本人因为工资低，忙于应付眼前的开支，社保意识差的问题，一方面有关部门应加大宣传力度，提高农民工的社保意识，更重要的是要让农民工共享社会发展的成果，不因他们户籍不在城市而在城市公共服务的提供上差别对待，企业应当摒弃把农民工作为廉价劳动力、临时工的错误观念，消除对农民工的职业歧视，保证农民工享受平等的工资待遇。只有消除了农民工参加社会保障的各种障碍，农民工的投保率才会提高，农民工的养老保险制度才能建立，现代社会保障制度的核心价值公平、正义、共享的理念才会在我国的社会保障事业中得到实现。

［1］郑功成.中国社会保障改革与未来发展 ［J］.中国人民大学学报，2010（5）：5.

［2］胡苏云.我国福利和社会保障制度模式的60年变迁［EB／OL］.（2009-09-21）［2010-10-10］.http：／／news.xinmin.cn／rollnews／2009／09／21／2604141.html.

［3］严振书.改革开放以来社会保障事业发展问题研究 ［J］.石家庄铁道大学学报，2010，4（2）：61-67.

［4］王利红.参保率低农民工养老保险转移成空谈［EB／OL］. （2010-08-02） ［2010-10-10］.http：／／www.zzbxd.cn／art／view664616428708.html.

［5］陈万志.关于农民工养老保险问题的调查 ［Z］.2006年3月两会提案.

［6］杨科杰.退休年龄延至62岁法国政府“铁下心”要这样做［EB／OL］.（2010-06-21）［2010-10-10］.http：／／www.dayoo.com／.

［7］陈寒星.农民工缴养老保险将与城里人标准统一［EB／OL］.（2010-01-14）［2010-10-10］.http：／／news.163.com／10／0114／01／5SV0NS6S000120GR.html.

［9］雷晓康，郝康.中国养老保险省级统筹的经验与问题-对其它地区的借鉴 ［J］.理论学刊，2009（11）：47-50.