房企囤地现象透析*

□ 樊其国

(深圳税桥税务师事务所，广东 深圳 518000)

房企囤地现象透析*

□ 樊其国

(深圳税桥税务师事务所，广东 深圳 518000)

我国虽调控发力、新政频出，但房企囤地现象屡禁不止，整治房企囤地不缺政策，缺的是认真、执行力和效果。只有多举措攻克房企囤地顽疾:加强整治闲置土地政策执行力，通过金融手段减少企业囤地行为，斩断房企囤地既得利益链条，根除土地财政“依赖症”，“农地入市”解困土地闲置和交易高价，加大囤积土地违法成本，严格清算土地增值税打击囤地暴利。

房企囤地;现状;举措

近几年，为打击闲置、囤积土地行为，国务院多次部署宏观调控，国土资源部一直强调对房地产闲置用地保持高压态势，多次组织开展了对闲置土地的清理处置，证监会、银监会、住建部、财政部、国家税务总局、地方政府新政亦不断推出。但最近又不断有大量闲置土地的消息传出。

一 囤地现象屡禁不止 2010房企囤地近18万亩

据国土资源部最新统计，截至2010年底，全国共查出闲置房地产用地2648宗，面积11944公顷。如果把这些土地换算成实际商品房供应，以平均容积率2、每套住房90平方米计算，将会增加270多万套住宅。按人均30平方米计算，将会解决800多万人的住房问题。

“囤积土地”可以赚得高额利润，这是为何“闲置土地”屡禁不止的一个重要原因。从供需的角度来看，大量的土地被闲置，使得土地市场供需不平衡的状况进一步加剧，这不仅造成了土地资源的极大浪费，更在一定程度上会推高房价。闲置期间，土地迅速升值，造成开发商不急于开发。住宅用地的大量闲置，直接导致原本稀缺的宅地市场更为紧缺，是资源的极大浪费。大量闲置土地未被开发，还造成政府无法准确预测经济社会对土地资源真实需求，土地市场出现虚假繁荣，土地资产功能被放大，房地产投机难于遏制，居民住房保障得不到落实。

引发土地闲置问题的原因复杂，涉及面广，归结有如下几点:

(一)政府依法征收、收回的土地未能及时处理或者处理不完全造成的土地闲置。(二)地方政府财政资金紧张。(三)政策执行不到位，监管查处力度偏软。(四)由国有大中型企业造成的土地闲置。(五)国有商业银行处理不良资产过程中造成的土地闲置。(六)开发商囤地现象严重。(七)拆迁难造成土地闲置。(八)农村土地闲置。(九)相关法律法规的不完善导致闲置土地处置难度大。(十)制度层面法律法规缺陷。

土地作为一种稀缺资产，具有保值和增值作用，从长远来看是有很好的增长预期，囤积和炒卖土地比正常的开发房地产要周期短、利润高，因此，开发商为抬高房价牟取暴利，将购置的土地长期闲置，囤积居奇，造成房地产市场长期以来的供给不足，市场中的土地投机机构的圈地囤地造成了土地闲置。另外，部分企业由于自身资金周转或经济实力发生变化，大部分资金用于缴纳土地出让金，无法消化前期土地储备，或者随行就市放缓开发节奏，也导致了囤地现象的出现。有的项目土地开发手续早已完善，但开发企业之间相互转让，造成开发时间延误，从而造成土地闲置。

二 调控发力新政频出

新一轮的土地违法违规专项治理行动将把房地产开发闲置用地纳入清理和整顿重点。在特殊时期或非常时刻，也可考虑采用政治、行政手段进行干预，如价格干预，强制无偿收回违法囤地，有偿(成本)收回闲置土地，从而加大开发商囤地的财务风险、政策风险和市场风险。

(一)“国五条”加强和改善土地调控

土地调控再出重手。今年7月20日，国务院常务会议又出台土地市场“国五条”，首次提出加强和改善土地调控。在保证保障房供地的同时，要采取多种措施增加普通商品住房用地供应，商品住房用地供应由价格主导向双向定价、配建保障房等转变。在祭出多轮房产调控政策之后，房产和土地市场首次配合亮出了调控“组合拳”。还提出综合运用土地利用计划、土地供应、地价等政策工具，推动产业结构调整和集约用地。建立规划和项目节约用地评价制度。这也是加强和改善土地调控的要旨所在。

(二)国土部继续清理“闲置土地”

此次在土地市场，国土部继续清理“闲置土地”，堵住“囤地”的缺口，进一步表明房地产调控政策延续。下一步，国土部将督促各地加快查处进度，维持对违法违规房地产用地的高压态势，形成强大的声势与压力，确保专项整治行动取得预期效果。”可见，在土地市场，严厉之风不减。

(三)银监会限制闲置土地开发商贷款

银监会要求银行对房地产贷款风险防范的四大措施，即对贷款成数有明确要求，要求银行使用在建工程作为抵押而不是土地，减少银行对房地产开发商的贷款，以及贷款一定要达到现金流全覆盖。要求对有土地闲置、捂盘惜售和投机行为的房地产开发商贷款进行限制。

(四)开发商囤地可吊销资质

实施时间超过10年的《房地产开发企业资质管理规定》即将重修。拟将各级房企资质认定条件大幅提高。其中，一级资质认定条件中，注册资本由“不低于5000万元”提高至“以货币形式实缴注册资本不低于2亿元”。此外，所有房企如果存在囤地、捂盘、哄抬房价等行为可被吊销资质。开发商囤地可吊销资质，囤地捂盘或将出局。

(五)国家税务总局提高土地增值税预征率

2010年5月，国家税务总局公布了《关于加强土地增值税征管工作的通知》，明确各地须对目前的预征率进行调整。除保障性住房外，东部地区省份预征率不得低于2%，中部和东北地区省份不得低于1.5%，西部地区省份不得低于1%。税务总局要求各级税务机关要将全面推进工作和重点清算审核结合起来，“有针对性地选择3－5个定价过高、涨幅过快的项目，作为重点清算审核对象，以点带面推动本地区清算工作”。

三 整治房企囤地不缺政策，缺的是认真、执行力和效果

这几年，一边是土地管理政策越来越多、越来越严、越来越完善，各种形式查处违规占用耕地、土地的行动越来越密集;另一边却是违规违法占用耕地土地现象越来越多，特别是闲置未开发土地像割韭菜一样，一茬又一茬的“生长”。多年来，专家学者、土地管理部门等都在分析查找原因，可谓众说纷纭，但闲置土地却照样年年清年年有。主要是土地违法、土地闲置中蕴藏着巨大利益。这就告诉我们，好政策更需要强有力的执行力。处理“闲置土地”，切勿“雷声大雨点小”。各级部门以及地方政府需要切实执行好这一政策。

加大地增值税的清算力度，开发商囤地动力将减弱。今年4月中旬房产新政“新国十条”出台后，国家税务总局发布《关于土地增值税清算有关问题的通知》，明确了土地增值税清算过程中若干计税细节问题。业内人士认为，如果土地增值税的清算真能严格加大力度，开发商囤地的动力将减弱，推盘速度将加快，上市量将增加，房价过快上涨的势头也因此有望进一步遏制。不管国家法规还是土地执法部门，对于闲置土地三令五申予以治理，但由于有关部门执行不力，处罚不严，没有架构起严厉问责机制，所以才导致了“囤地专业户”的出现。有些甚至像华润置地那样，即便媒体曝光了，也会安然无恙，在如此宽松环境下，许多开发商竞相“闲置”土地，借地发财。

进几年来，国家一直强调打击土地闲置问题，出台了不少法律法规，但是一直没有认真落实，像闲置土地一样法律法规被置于“闲置”状态。一系列规章在前，而捂地、囤地问题严重，规则沦为儿戏，与地方政府的大地主心态，以土地融资、拉高GDP的经济发展思路密切相关。如囤积两年土地强制无偿收回等政策严重执行不到位，让囤积土地的违法成本过低。治理囤地问题的核心，并不在于无法可依，而是有法不依，执法不严，违法不究。地方政府、国土资源部、证监会、银监会、住建部、财政部、国家税务总局到了该动真格的时候了。

然而，从历次清理“房企囤地”的情况来看，都难以避免“上有政策，下有对策”，会遇到一些阻力。从公布的一些案例来看，很多土地甚至闲置长达10多年之久。而根据相关政策，土地闲置期超过两年的，政府可无偿收回。如今这些土地仍未收回，其中自有利益方的博弈，也存在着政策法规方面的不完善，给投机者有漏洞可钻。其中，地方政府的责任也不容逃避。这就告诉我们，好政策更需要强有力的执行力。处理“房企囤地”，强切勿“雷声大雨点小”。各级部门以及地方政府需要切实执行好这一政策。

四 多举措攻克房企囤地顽疾

(一)加强整治闲置土地政策执行力

国家有关部门已制订了很多相关法律法规及政策，如《中华人民共和国土地管理法》、《闲置土地处置办法》和《关于集约节约用地的通知》等，并且凡是出台一次关于房地产市场调控的政策，都会明确或重申一次对闲置土地的处理措施，国土资源部也不断对如何认定闲置土地等具体细节出台新的措施。因此，在进一步完善相关法律法规的基础上，应更注重对政策执行环节的监管，确保相关规定和制度能够被有效执行，从而有效遏制开发商和地方政府的不法行为。

(二)通过金融手段减少企业囤地行为

对于囤地企业不得发放贷款，不得上市、再融资。国土部与银监会联手清查闲置土地，通过银行对房地产企业贷款加以控制，不仅可对土地存量市场带来明显改善，督促开发商早日动工，政策趋紧也将给新增土地市场带来威慑作用，开发商拿地前不得不考虑今后不能按时开发而带来的风险。

(三)斩断房企囤地既得利益链条

房企囤地违法违规，是因为地方政府在房地产利益链条中占据很重要的一环。首先，由于地方政府的土地财政依赖思维依然严重，地方政府靠国家土地，为其带来滚滚财源;其次，部分地方官员与房产商的利益纽带没有割裂，商品房市场的兴盛能够给相关官员收益，这是个人经济方面的收益。房地产市场繁荣令地方政府GDP大幅增长，地方城市面貌改善，这些都将成为相关官员的政绩。清除腐败成本，斩断房地产利益链条，将地方政府从房地产利益链条中分离出来，将利于中国房地产尽快步入理性发展通道。

(四)根除土地财政“依赖症”

解决土地财政问题的当务之急，是从制度安排上弱化地方‘以地生财’的冲动，给予地方更多的资金支持。一方面，亟待完善土地收入管理使用办法，变寅吃卯粮式的一次性“透支卖地”为每年都有土地收入的平稳开发，并且严格管理和规范使用卖地资金，确保卖地收入更多地用于改善民生;另一方面，按照事权和财权相匹配的原则，给予地方更多的资金支持，使其能够有财力支撑地方经济社会各项事业的发展。要改变地方依赖土地财政的依赖，需要地方转变经济结构、发展模式，包括他对其他产业的促进，能够拉动财政的增长。解决土地财政的根本出路，是要进行财税体制方面的改革。只有建立健全地方税收的财源，进一步完善地方税收的体系，改土地出让收入为征收物业税增加地方政府收入，建立与地方事权相匹配的财权，才能从根本上减轻地方政府对土地财政的依赖。这是解决土地财政问题的根本。

(五)“农地入市”解困土地闲置和交易高价

创新突破农村集体用地管理制度，允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地用途的集体土地进入市场，其方式可以是出让、转让、出租和抵押。明确农村集体建设用地使用权可上市流转，多年来在隐形市场客观存在的农村集体土地将与国有土地一样，按“同地、同价、同权”的原则，纳入统一的土地市场。如果农村集体建设用地入市，显然必将大大缓解目前土地供应紧张的局面，而地价抬高房价的问题也将迎刃而解。农村集体建设用地入市都有促进土地市场竞争的作用，必然会催生出更多的中小房地产开发企业，从而改变房地产市场的供求关系，打击开发商囤积待涨的局面，让房价降到合理水平。农村集体建设用地入市，一方面增加了土地供应，使得土地价格降低，同时农村土地的大量出售，大量人口融入城市，也就加快了城市化进程。

(六)加大囤积土地违法成本

为防止开发商长期大量囤积土地，对于开发商自身原因造成的闲置，除了收回闲置土地、取消有严重闲置土地行为的发展商在土地一级市场上投标的资格外，还可以通过限制贷款和融资、收取税费等措施提高闲置土地的财务成本，加大开发商违约成本，房地产开发类闲置土地满一年不满二年的，按规定征收土地闲置费;闲置土地满二年的，收回国有土地使用权。在土地出让合同中要明确约定定金，超过合同约定日期未动工的，没收定金。从严征收城镇土地使用税。从而加大开发商的财务风险、政策风险和市场风险等。

(七)严格清算土地增值税打击囤地暴利

若要降低房价必须从稳定地价入手，打掉房地产暴利空间，否则包括限购在内的系列政策作用将收效甚微。及时清算和从严征收土地增值税，可以有效控制房地产市场的投资过热，减少房地产企业的拿地冲动，提高房地产企业的风险意识，调节房地产市场的结构，在一定程度上收窄房地产开发企业的利润空间和土地二级市场卖方的赢利空间。

清算土地增值税给开发商带来的最大变数是因为拿地时间不同、成本不同，导致的税款额度不同。拿地时间较早的项目因差额巨大将支付巨额增值税成本，且拿地越早、捂地时间越长税费越高。一旦严格征收，房地产公司的净利润多数会降低。一旦清算土地增值税开始执行，一些以长期囤积土地为获利方式的地产企业因为持有土地时间较长，差价较大，可能遭遇较大的税负压力，且囤地或捂盘时间越长，税负压力越大。正因为市场此前已经意识到土地增值税清算对开发商影响重大，该税种遇到了较多阻力。

土地增值税清算打击囤地会带来多方面的影响。其一，土地增值税是在开发企业完成开发项目出售之后，对企业所得利益的调整。其二，土地增值税的清算将打击开发商囤地行为，降低开发商土地涨价预期，会加快开发商的土地开发速度。其三，房地产开发企业逾期开发缴纳的土地闲置费不得扣除，将大大降低土地二级市场卖方的赢利空间。其四，因囤地而获得的额外收益，最高可征收60%的土地增值税，加上囤地的资金成本、机会成本，将可能会使开发商囤地捂盘陷入无利可图的境地。

F061.6

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1008－4614－(2011)05－0036－04

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2011－09－22

樊其国(1955—)，男，湖北襄阳人，深圳税桥税务师事务所注册会计师、注册税务师。