税务管理与创新——美国联邦税务局局长道格拉斯·舒尔曼在约翰斯·霍普金斯大学开瑞商学院“领导者与创新”论坛上的演讲* (2011年5月18日巴尔的摩)

□ 何振华译

税务管理与创新
——美国联邦税务局局长道格拉斯·舒尔曼在约翰斯·霍普金斯大学开瑞商学院“领导者与创新”论坛上的演讲*(2011年5月18日巴尔的摩)

□ 何振华译

领导者要善于战略思考、各界沟通、推进重点。美国未来几年战略目标和战略重点将致力打击离岸避税、税务代理改革、信息管税、激励员工积极性。

美国税务管理;创新;改革

老师们、同学们:

大家好!

今天，能受邀来到开瑞商学院演讲，我倍感荣幸!前不久，《福布斯》杂志评选的全美商学院十大创新项目，贵学院2010年推出的Gobal MBA项目赫然入选。对于这样刚刚成立4年的新生代商学院，能获此殊荣，实属不易!此刻，我谨代表联邦税务局对贵学院在MBA培训项目方面开拓创新、挑战传统的理念和实践表达由衷的敬意!

大约45年前，罗伯特·肯尼迪总统曾经说过:“未来不属于那些安于现状、抱残守缺和裹足不前的人，而属于那些具有远见卓识、缜密思维和勇于实践的人。”无疑对任何一位现任领导者和未来领导者都有启发意义，领导者要想事业成功，其思想必须要有前瞻性、系统性，其行动必须不畏艰难、不惧挑战，其目标必须具有科学性、可行性。希望在座各位都能从肯尼迪总统的名言中得到积极的启示。

尽管我此时是以联邦税务局局长的身份站在台上演讲，但我开始职业生涯的起点却是企业和非营利组织。我的第一份工作是从事商业咨询，不久之后我与几个志同道合的朋友创办了“为美国而教”组织。目前，这一公益组织每年从全美最好的大学选派数千名优秀毕业生到美国城乡师资力量薄弱的学校支教，成为推动美国公共教育服务均等化的重要力量。

离开“为美国而教”组织之后，我先后在投资公司、证券公司和美国证券业监管局担任高管。2008年3月，因机缘巧合就任联邦税务局局长。

自任税务局长以来，朋友们问我最多的问题之一就是“税务局长不好当吧?”，我非常理解朋友们的关切。由于受大众文化对税务部门固有种种误解的影响，大多数人心目中的联邦税务局仍是一个神秘、刻板的官僚机构。说实话，在我担任税务局长之前也是这么想的，但在我真正走进这个伟大的组织之后，才真正感受到它的不同!

实质上，联邦税务局首先是一家金融服务机构。我领导10万联邦税务人员每年为2亿多纳税人提供总额为2.5万亿美元的交易处理服务。

联邦税务局又是一家独一无二的金融服务机构，因为其客户数量是任何其他组织无与伦比的，几乎所有的美国成年人、各类企业和非营利组织都是税务局的服务对象!每年，在联邦政府诸多部门中，纳税人打交道最多的部门就是联邦税务局。因此，联邦政府“民有、民治、民享”的形象能否深入人心，很大程度上取决于税务部门的服务质量。这也是联邦税务局各项工作既注重效率又注重公平的重要原因。

联邦税务局其次才是征税部门，每年征收的税款用于维持联邦政府的有效运转。今年2月份，参、众两院由于对《联邦政府2012财政年度预算案》存在争议导致久拖不决引起社会各界广泛关注，一定程度上也让公众更加深刻地认识到了税务部门在促进经济社会发展和减少财政赤字方面的重要作用。

当税务局长三年多来，我的主要工作就是制订联邦税务局的战略规划并保证其顺利实施。虽然说这耗费了我大量时间和精力，但看到联邦税务局近年来在几个重大战略问题上取得持续进展，我颇感欣慰!

作为领导者，我不想在今天的场合对联邦税务局近年来取得的成绩作面面俱到的介绍。我只想谈三点做领导者的个人体会，供各位参考。

第一，成功的领导者必须善于战略思考。即你要为组织制订战略规划和组织使命，让每一位员工都认同并践行之，让员工的个人职业生涯规划与组织的战略规划和使命结合起来。

联邦税务局在美国经济复苏中扮演的角色便是一个很好的范例。我曾告诉员工:“在经济衰退时期，我们每一位税务人员都责任重大。无论你是纳税服务热线的座席人员，还是负责发放退税的审核人员，或是小企业纳税辅导专家，都要尽全力帮助纳税人又好又快地办理各项涉税事宜，为美国经济复兴贡献最大力量!”

第二，成功的领导者必须善于与各界沟通。我认为，一些组织精心制订的战略规划之所以成为空中楼阁，缘于领导者不注重沟通或不善于沟通，得不到员工和外部利益相关方的理解和支持。

第三，成功的领导者必须善于推进重点工作。眉毛胡子一把抓，分不清事情轻重缓急的人很难成为一名好的领导者。这一点说起来容易做起来难，尤其对政府部门的领导者更是如此。但我深信，作为领导者，连续几年着力关注几项重点工作并不断推进，是成功的关键。

在上述三项原则的指引下，2009年4月，我们制订了《联邦税务局2009－2013战略规划》，确定了联邦税务局未来几年的战略目标和重点工作。此刻，我愿与大家分享我局的工作进展及下一步工作打算。

首先，我想谈谈联邦税务局在打击离岸避税问题上取得的进展。

3年来，我始终把打击离岸避税作为联邦税务局的重点工作。无论在美国还是其他国家，离岸避税一直被视为事关税收公平的基本原则问题。富人们想方设法把巨额财富隐匿在“避税天堂”而逃避纳税义务，普通工薪阶层如教师、消防队员等则老老实实履行纳税义务!这是令人无法容忍的!

在对待这个问题上，我们奉行的是“宽严相济”的原则，对主动申报境外资产的纳税人实行宽大处理，对拒不申报境外资产的纳税人查实后要从严处理。该原则同样适用于协助美国公民避税的金融机构。2009年，我局迫使瑞士银行集团(UBS)与税务部门合作就是一个经典案例。众所周知，瑞士素以恪守银行保密准则而闻名，但在联邦政府的强大压力下，瑞银集团向美国税务部门交出了数千名美国公民在该行开设的银行账户信息。银行业对税务部门保密的时代从此一去不复返了!

通过加大打击离岸避税的工作力度，美国公民近年来利用海外资产避税现象愈演愈烈的势头得到了有效遏制!我们对主动申报海外资产的纳税人给予宽大处理，对执迷不悟者将绳之以法。目前，主动申报海外资产的纳税人每年约有100人左右，估计未来几年将达到每年1000人左右。

联邦税务局2009年公布第一期“境外资产主动申报特别规定”后，约有1.5万名纳税人主动申报了境外资产，并依法补缴了税款、滞纳金和接受了罚款。在该特别规定有效期限截止后，又有约4000名纳税人主动申报了在境外的银行账户信息。今年3月，我们启动了第二期“境外资产主动申报特别规定”，除补缴税款、滞纳金外，罚款比第一期将更为严厉，但仍免于刑事处罚。目前，我们正在收集有关证据，准备发动新一轮针对银行、银行高管、中介机构和纳税人合谋避税的专项行动。

打击离岸避税行为，在一定程度上追回了纳税人过去偷逃的税款，但这并不是税务部门的主要目的。更重要的是，我们让数万名美国公民重返依法诚信纳税的轨道，这些人在美国又将成为依法申报、缴纳税款的好公民!

联邦税务局近年来在反避税领域的持续努力，打破了数十年来纳税人离岸避税无风险的“美梦”，特别是我们的下一代人已充分认识到离岸避税是严重的税收违法行为。通过持续努力，我们已让参与离岸避税的纳税人懂得:“世界其实很小，无论把资产隐藏到地球任何一个角落，终有被税务部门发现的一天!”我们也让诚信的纳税人相信:“税法面前人人平等!”

受访医疗机构的地域分布分别为昆明市22家、曲靖市5家、红河州4家、普洱市3家、大理州5家；医疗机构等级分别为三级甲等医院30家、三级乙等医院6家、未定级或级别变更医院3家；医疗机构类别分别为综合性医院16家、专科医院14家、中医院7家、疗养院及妇幼保健站各1家。在药品配送企业方面，受访医疗机构药品配送企业最多的有41家，最少的有2家，平均为10家；其中9家医疗机构（占23.1%）的药品配送企业有5～6家，占比最高。

在国际税收管理，特别是反避税问题上，联邦税务局已经取得了显著成绩，并将不断取得新进展!让我们把话题回到国内税务管理问题上。联邦税收法律日益复杂是社会各界普遍关心的问题，这也是联邦税务局近期推出一系列税务代理改革措施的主要原因。

接下来，我想谈谈联邦税务局的第二个战略重点——税务代理改革。

几十年前，大多数纳税人都是本人亲自填报纳税申报表，即利用铅笔、草稿纸、计算器和《1040个人所得税申报表填报指南》，自己写写算算，完成申报表填报事项。当时，每年4月15日晚间11点档的新闻时常看到这样的场景:性格急躁的纳税人在邮局前排起的长队中不断顿足……

20世纪80年代以来，本人亲自申报的纳税人数量日益减少。2010年，80%的纳税人通过税务代理或使用申报软件申报。对大多数家庭来说，个人所得税的纳税申报通常是其一年中最大的金融交易之一。人们通常认为，税务代理从业者作为专业人士，应该接受有关部门的监管或者取得相应资格。实际上，在许多州就连普通的理发师也要参加正式的培训项目才能取得资质。但是，事实的真相却与人们的常识开了个玩笑，目前税务代理业没有“门槛”，任何人都可以帮助他人代理纳税申报。

联邦税务局的使命是为1.4亿个人纳税人、上千万家企业和非营利性组织提供高品质的纳税服务，并不断提高税收征管质效。作为联邦税务局长，我一直在寻求纳税服务与税收征管的平衡，税务代理改革计划便是题中应有之义。

事实上，我们正在制定税务代理从业者“职业胜任能力标准”，计划逐步淘汰不具备执业胜任能力的税务代理从业者。目前，我们已完成了70多万名税务代理从业者的注册登记，2012年将组织没有取得注册会计师、律师或注册税务师资格的税务代理从业者进行一次“职业胜任能力考试”和一次后续教育，确保纳税人从税务代理从业者那里能获得高品质的服务。我始终坚信，税务代理行业是税务部门改进纳税服务和加强税收征管进程中最重要的盟友。

联邦税务局的第三个战略重点是信息管税——即提高数据利用能力来加强税收征管。无论是在美国税务部门，还是世界其他国家税务部门，普遍形成的共识就是代扣代缴制度和第三方信息报告制度是提高纳税人税法遵从度的强有力工具。据统计，实行代扣代缴和有第三方信息报告的收入，例如工资薪金、利息、股息等收入，申报准确率达到了96%!不实行代扣代缴和有第三方信息报告的收入，申报准确率约为50%!事实证明，第三方信息报告有利于提高诚信纳税人纳税申报的效率，同时有利于从源头上遏制不诚信纳税人的逃税的行为。

联邦税务局作为一个信息密集型的组织，数据的采集、贮存、保密以及利用这些数据提取有用信息和情报等都非常重要!科学、合理地利用数据，有助于识别税收遵从风险较大的领域，从而制定针对性较强的税收征管措施。

此外，从2012年起，电子支付交易平台提供商，包括贷记卡和借记卡交易平台提供商，必须向依托其平台交易的商家和联邦税务局提供年度信息报告，报告在一个财政年度向商家支付的总金额。这有助于提高商家的税法遵从度，也有助于税务部门审核纳税人自行申报的数据是否完整、准确!

近年来，联邦税务局一直坚持利用数据开展纳税人税收遵从行为趋势研究，该研究还将长期开展，以提高税收征管质效。我上任后，专门成立了“税收遵从数据分析办公室”，该办公室直接向我报告。该办公室还与联邦税务局几个业务局合作，提出了不少提高税法遵从度的方案，一些方案通过试点后证明确实有效，目前已在全局推广。这样做的目的就是要加快实现技术与业务的融合，不断革新工作方式，加快信息管税步伐!

说句实话，信息技术多年来一直是联邦税务局的软肋，其长期处于投资不足的状态。20世纪80年代以来，联邦税务局一直在努力推进纳税人账户实时数据库的建设，试图将每周或者每两周的数据更新改进为每日更新。该数据库包含纳税人的基本信息，例如应纳税款余额、是否有欠税、近期是否缴税等。该数据库建成后，将为纳税人提供更快速的退税服务、更及时更新的纳税人账户信息、更实时的数据分析。

在这里，我要告诉大家一个好消息——研发多年的纳税人账户实时数据库将于2012年1月正式投入使用!也就是说，从明年的纳税申报季开始，纳税人将享受到更方便快捷的办税服务。这在联邦税收史上将具有划时代的意义!科学技术将成为构建新型税收征纳关系的重要推动力，并将从根本上改变纳税人和税务代理从业者的纳税申报方式!此外，税务部门利用纳税人账户实时数据库，可以更及时发现纳税申报差错并予以纠正，而不是二、三年后再去进行评估和稽查。

联邦税务局的长期目标是，在纳税人申报前，尽量从第三方获取各类涉税信息并及时在纳税人账户实时数据库进行更新。纳税人或其税务代理人可以使用商业税收软件，通过网络将这些信息下载到申报表中，并适当补充些税务部门没有掌握的数据，从而依法、准确完成纳税申报。联邦税务局将在纳税申报审核软件中嵌入第三方提供的信息，识别那些与系统记录不匹配的申报表。发现此类申报表后，通知纳税人及时补充申报。这样，我们就可以拥有更多准确的申报表，事前发现并处理更多的差错问题，也可以更合理配置资源，在纳税申报审核时配置更多的资源，确保纳税人准确申报、诚信纳税，从而减少“事后评查”。

刚才给大家介绍了这么多联邦税务局的战略重点，虽然主题各异，但共同主线是一致的，那就是——纳税服务!我认为，纳税服务是税务部门的首要使命!也是税务部门各项事业成功的关键!我们相信，绝大多数美国人都是依法诚信纳税的好公民，联邦税务局愿竭诚为诚信纳税人提供各种便利!

美国20世纪中期就进入了“服务社会”，人们平日接受着各类服务，对很多人来说，服务质量就是生活质量!对联邦税务局意味着，无论个人纳税人，还是企业纳税人，都能够方便、快捷地办理各类涉税事宜!

刚才我讲到，在经济衰退时期，每个联邦税务人员都有着优异的工作表现!那段时期，大多数税务人员都主动加班加点，只是为了更快地把退税发放到失业者以及经济困难的纳税人手中，帮助我们的同胞渡过经济危机!体现了联邦税务人员伟大的服务精神和团队合作精神!

在那个特殊时期，对经济困难纳税人的税收违法行为，我们尽量减轻或免于处罚!在那个特殊时期，联邦税务局把星期六作为“涉税疑难问题解决日”，全国各地的税务分局，星期六照常办公，方便纳税人与税务人员面对面交流，解决涉税疑难问题。值得一提的是，今年2月，联邦税务局宣布正式启动“新的起点”项目，帮助曾经有税收违法行为的纳税人妥善解决遗留问题，尽量避免行政或刑事处罚。

提供纳税服务的目的是为了帮助纳税人又好又快办税!毕竟，我们的《联邦税收法典》太复杂!有人说它比全套4册的《战争与和平》还要厚，并且与最初的俄语版本一样晦涩难懂!

我相信，大家都讨厌法律制定者绕来绕去玩“文字游戏”的把戏!都喜欢简明易懂的法律文件!这也是，近年来联邦税务局花费大力气在税收文件有用信息量上做加法，在文件字数、篇幅上做减法的重要原因!最近，联邦简明语言中心将两份税务文件评为“简明语言最佳范例”，授予联邦税务局“语言表达清晰奖”，我们的努力得到了认可!

当前，纳税人数量和类型都在日益多元化，联邦税务局必须不断创新，才能随时随地满足纳税人的服务需求!说到这，不得不提到对联邦税务局影响最深远的创新项目之一的电子申报。2001年我们的电子申报率只有30%，2011年已高达70%!曾经是星星之火，现在俨然已成燎原之势!

电子申报节约成本的效果非常显著，据统计，2010年，每份纸质申报表的处理成本为3.66美元，每份电子申报表的处理成本仅需17美分!使用电子申报，纳税人还能快速获得退税!使用电子申报，纳税人能有效提高申报准确率从而减少事后被评估、稽查的麻烦!

我再给大家讲一个联邦税务局创新的故事。现在，越来越多的人不是从报纸、广播和电视等传统渠道获取资讯，而是从网站、手机等新媒体获取信息。为了顺应这种趋势，今年1月份，联邦税务局在官方网站上发布了“IRS2Go”应用程序，这是我局研发的第一个智能手机应用程序。纳税人可以在iPhone (苹果)或者Android(安致)上安装该软件后，查询退税情况或其他有用的税务资讯。

目前，我们正在努力改进与大企业纳税人的征纳关系，希望通过建立各类论坛和其他对话机制加强双方的交流与沟通!及时解决大企业的税务问题，提供更确定的税务信息!

随着时代的发展，大企业和税务部门逐步达成了合作共赢的共识，并对构建“服务与执法”平衡的税务管理体制表达了关切。一般认为，平衡的税务管理体制包括以下几点:一是尽早确定纳税人的纳税义务;二是对所有的纳税人公平、公正;三是关注税收遵从风险最大的领域，高效利用纳税人和政府资源;四是征纳双方信息更公开、稽查方法更科学、纳税争议解决更及时、税法更简明扼要等。

目前，联邦税务局与大企业有不少具有创新性的涉税合作项目。例如行业税务问题解决项目、税收遵从保证项目、简易程序项目、不确定税务处理事项报告项目，这些都旨在实现一个目标——又好又快地解决涉税疑难问题，让纳税人对未来经营有更好的预期!

我刚才花了大量时间讲联邦税务局在纳税服务和税收征管两大核心业务上的创新。但我深知，员工才是联邦税务局最宝贵的财富!我的核心理念之一是，要让税务人员知道如何做才能有效促进联邦税务局战略目标的实现!如果联邦税务局要为纳税人提供更加优质的服务，就必须不断激励员工，提高其工作的积极性。

在任职的头三个月里，我一直在聆听和学习。在此期间，经过慎重思考，我启动了“联邦税务局未来人力资源”研究项目，旨在使联邦税务局成为政府机构中的“最佳工作地点”。

“联邦税务局未来人力资源”研究项目在2009年已经完成并形成了专题报告，提出了许多富有成效的建议:从员工的雇佣、培训到减轻行政管理成本;从解决联邦税务文化的重构这些大问题，到给员工发放手机、黑莓和无线网卡等办公用品这些日常琐事。

看到3年前制定的《联邦税务局战略规划》在这个10万人的大型组织成功实施，我感到十分欣慰!从2008年到2010年，在联邦政府大型组织“最佳工作地点”的调查中，联邦税务局的名次从第8名跃至第3名，可谓成绩喜人!这主要归结于我们在3个核心领域取得的高分，即员工对本职工作的满意度、员工对本单位的满意度、员工将本单位推荐为“最佳工作地点”的意愿程度。未来联邦税务局要做的还有很多，我们正在开拓创新，努力成为最受民众满意的部门!

近年来，联邦税务局在落实国会和联邦政府制定的若干民生政策方面，发挥了举足轻重的作用。联邦税务局除传统征税职能以外，承担了越来越多的社会保障职能!我将之成为“联邦税务局新的战略重点”，因为这关系到国家未来的发展，必须用心做好!

现在，联邦税务局被公认为联邦政府中效率最高的组织之一。在经济衰退期间，为了响应政府号召，尽快恢复国民经济，联邦税务局的社会保障职能得到了大大拓展!《美国经济复苏法案》投放的7000亿美元中的1/3以上，约2880亿美元，是通过联邦税务局发放的!

我们在经济衰退时期实施的“勤劳工作税收抵免”规定，让95%的美国公民享受到了税收优惠!当信贷市场冻结时，我们为亏损企业提供了330亿美元退税!最近，联邦税务局还被要求在《美国医疗改革法案》实施中扮演重要角色，因为医疗改革大部分的资金都是通过税收实现的。

看来，联邦税务局的工作职能不应该是死板和僵硬的，而应该不断创新和拓展，以便对未来的变化作出快速反应!

3年前，我们制定战略规划时将重点放在以下6个方面:离岸避税、信息管税、税务代理改革、纳税服务、科技兴税和队伍建设。应对经济衰退和社会保障职能为我们增加了两项重点战略。通过持续不断的努力，联邦税务局在所有这些领域都取得了重大进展!我们还对联邦税收体制进行了改革，以便将来为纳税人提供更加优质的服务。

我的演讲主题是“税务管理与创新”。因为我目前的大部分工作并不仅仅是为了应对当前的挑战，还要指明联邦税务局未来10－20年的战略方向，为应对未来的挑战做好充分准备!我将带领这个伟大的组织及爱岗敬业的联邦税务人员走向未来!

看到台下的莘莘学子，青春勃发、激情满怀，我不免想起了年青时的自己!我相信无论是在商界、教育界还是政府机构，你们都将成为社会的中坚力量，国家发展的中流砥柱!你们的未来充满希望和光明!在此，我衷心地祝愿大家能够心想事成!

最后，借用约翰·昆西·亚当斯总统的一句名言来结束我的演讲:如果你的行为能够点燃他人的梦想，促进他人的学习，推动他人的工作，激发他人的潜能，你就是一位真正的领导者!

F812.423

A

1008－4614－(2011)05－0020－05

* 资料来源:http://www.irs.gov/newsroom/article/0，id=239550，00.html.

2011－09－22

何振华(1976—)，男，湖南双牌人，供职于湖南省国家税务局所得税处。