探讨我国烟草业税收政策管制*

□ 吕芙蓉 杨 洁

(1、中国人民银行杭州中心支行 浙江 杭州 310000;2、中南财经政法大学 湖北 武汉 430073)

一 问题的提出

2008年发表的《烟草税和其在中国的潜在影响》报告中，建议中国政府可以考虑大幅度地提高从量消费税，从目前的0．06元/包，提高到1．00元/包，把总的税率提高到零售价的60%以上，这样吸烟者人数将减少1370万，挽救340万人的生命，政府税收将增加649亿元。按照作者的观点:

(一)中国有3．5亿吸烟者，占中国15岁以上人口的36%。每年有100万人死于与烟草相关疾病，若不采取有效的控烟措施，这个数字还会在2020年上升至200万。

(二)烟草每年给中国社会造成巨大的经济负担，其经济成本高达1860亿元人民币，占中国GDP的1．9%。其中，吸烟的直接医疗成本为140亿元人民币，占中国年度国家卫生总费用的3．1%。胡德伟教授指出，中国的卷烟总税率仅约为零售价格的40%，这一税率远低于国际上卷烟税率的中数范围(即65%-70%)。如果将烟草税率从目前水平提高到零售价格的51%，即每包卷烟增加1元人民币从量消费税，那么，因吸烟人数减少导致疾病的减少，医疗费用上将节省近27亿元人民币。

(三)据统计，中国贫困家庭的总支出中，有8%—11%的支出用在了卷烟上。提高烟草税对减低贫困人群的吸烟率尤为有效。同时，由于对价格的敏感度高，提高烟草价格能非常有效地防止青少年吸烟。

那么，是否正如报告中所说，“通过增加烟草税来提高烟价是一项双赢的控烟政策，既保护了公民的健康，挽救生命，又增加政府收入。”①呢?

二 我国烟草业的税收政策现状分析

2003年11月10日，中国政府签署了《烟草控制框架公约》，并于2005年批准《公约》，成为第77个签署该公约的国家。《烟草控烟框架公约》的签署及其生效，使中国具有法定义务减少香烟的生产及销售，最终减少香烟对社会公众的危害程度。为了控制香烟的生产及销售，我国及世界各国大多采用了“寓禁于征”的税收制度。

(一)我国烟草业相关税收政策的沿革

1994年1月1日起，国家把对卷烟征收的产品税改为增值税和消费税，烟类产品的消费税采用从价计征办法。1994年确定的消费税税目为甲级卷烟、乙级卷烟、雪茄烟和烟丝，税率分别为45%、40%、40%和30%，其中甲级卷烟暂减按40%征税。②1998年7月1日起，卷烟消费税税率调整为甲级卷烟含进口卷烟50%，乙级卷烟40%，丙级卷烟和雪茄烟25%，进口卷烟50%。2001年发布的《关于调整烟类产品消费税政策的通知》规定，卷烟消费税实行从量计征和从价计征的复合征收办法，先按150元/箱从量征收，然后再根据核定价格或调拨价格按45%(不含增值税调拨价大于或等于50元/条)或30%(不含增值税调拨价小于50元/条)的税率从价计征。即从2001年6月1日起，甲级卷烟、乙级卷烟、雪茄烟和烟丝的税率调整为45%、30%、25%和30%。2009年发布的《关于调整烟产品消费税政策的通知》(财税［2009］84号)则将甲类卷烟、乙类卷烟、雪茄烟的从价税税率分别调整为56%、36%、36%，基准调拨价格由50元/条调整为70元/条，另外在卷烟批发环节加征一道税率为5%的从价税。

其他政策方面有:(1)对烟草企业征收增值税、营业税、企业所得税和城市维护建设税等其它税种。(2)1994年起按低于一般企业一半的税率(1．5%)征收教育费附加;2005年10月1日起，烟草业不再享受减半征收的优惠政策，国家依法对卷烟生产企业全额计征教育费附加③。(3)从1996年起，对烟草商业企业按照应纳税所得额计算的税后利润的15%征收“烟草专营利润收入”。④(4)2001年以前，消费税计税价格的核定依据为卷烟工业企业的出厂价，2001年后，消费税计税价格的核定依据改为调拨价。⑤(5)2008发布的《关于调整出口卷烟税收管理办法的通知》(国税发［2008］5号)规定，卷烟生产企业将卷烟销售给购进卷烟出口的出口企业、有出口经营权的卷烟生产企业按出口计划直接出口自产卷烟、卷烟生产企业委托卷烟出口企业按出口计划出口自产卷烟时，都免征增值税、消费税。

因此，现行烟草行业涉及的相关税种包括烟叶税、增值税、消费税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税等。其中，烟叶税和消费税是对烟草业影响最大和最直接的两个税种。烟叶税按收购额的20%征收，由收购单位代扣代缴，属于地方税。自2009年5月1日起，卷烟消费税在生产和批发两个环节征收，属于中央税。

(二)我国烟草业纳税现状分析

根据《中国税务年鉴(2009)》的相关数据整理得到，2008年全国烟草业的税收收入为3348．57亿元。其中，烟草制品业税收收入为2527．47亿元，占制造业税收收入的比重为11．75%，为制造业最大的税源;烟草制品批发业税收收入为753．86亿元，占批发和零售业税收收入的比重为9．74%，为批发和零售业最大的税源。而就烟草行业中各个税种而言，国内消费税为1619．35亿元，占48．36%，是烟草业第一大税种。2008年烟草业涉及的主要税种纳税情况如表1所示:

表1 2008年烟草业涉及各税种收入情况单位:亿元，%

从全国层面看，2008年，烟草业的税收收入占全国税收收入的5．79%。其中，云南省烟草业的税收收入为608．66亿元，占其全部税收收入的49．22%;湖南省烟草业的税收收入为292．54亿元，占其全部税收收入的27．16%;贵州省烟草业的税收收入为137．54亿元，占该省其税收收入的23．66%;河南、四川两省的烟草业税收收入也都占该省全部税收收入的10%以上(见表2)。

表2 2008年全国及部分省份烟草业税收收入情况单位:亿元，%

三 探讨我国烟草业税收管制的可行性

提高税收这一建议的出发点在于对低收入人群尤其是青少年起到有效的抑制作用，但事实证明，这一做法可能会产生事与愿违的效果，我们需要从多方面考虑。

(一)从我国烟草行业纳税现状分析可知，我国烟草行业涉及的税费达10种以上。简略的计算一包烟的价格内所包含的税款有:卷烟生产环节按150元/箱从量计征消费税，然后根据核定调拨价格按56%(不含税调拨价≥70元/条)或36%(不含税调拨价〈70元/条)从价计征;卷烟批发环节按5%的税率从价计征消费税;按增值额的17%征收增值税;按收购额的20%征收烟叶税;7%的城市维护建设税;3%的教育费附加;按25%的税率征收企业所得税等。将所有这些税项累计之后，烟草业税负高达60%以上。由此可见，烟草业已经是高税负的行业了。再提高税收，无利反害。

(二)现存的烟叶税间接加重了烟农负担。因为烟叶收购价为含税价，烟草收购企业往往通过压低烟叶收购价而将烟叶税的最终税负转嫁给烟农，从而加重了烟农的税负。根据《中国税务年鉴(2009)》的统计资料，2008年，全国有25个省份征收烟叶税，其中烟草大省四川、云南的烟叶税收入分别为 42．95亿元、25．65亿元，所占比重分别为3．11%、2．07%，其余各省烟叶税占其税收收入的比重都在1%以下(见表2)。因此，烟叶税作为现存的唯一农业税种，并不是一个真正意义上的全国性税种，其发挥的税收调控作用并不大。

(三)我国烟草行业有其特殊性，我国特有的烟草专营专卖制度使烟草业成为一个更为特殊的行业。烟草专卖局或烟草公司处于行政垄断地位，即使在高税负的压力下，也能形成以牺牲消费者利益为代价的垄断暴利。提高烟草税收所增加的负担只会转嫁到消费者身上，导致更大的不公平。

(四)借鉴其它国家的经验。以法国为例:法国曾以类似的理由提高烟草税，2003年1月份，提税10%;2003年11月份提税20%;2004年1月提税10%。而提税的结果是，吸烟人数并没有明显下降，相反，非法烟草市场的成交量却同期上升，在2003年提税前，估计在法国25%的卷烟销售是来自非法渠道(从烟价低廉的邻国买进或者通过走私进入市场)，在2004年这个数字增长到了30%，同时，边境地区非法卷烟的市场份额已经从35%增长到了54%。另外，提税还造成相当数量烟草零售业者失业。因此，在2004年法国政府已经决定至少在3年内不再提高烟草税收。

可见，从我国的现状看，提高烟草税并不是个可行的方案。政府所要做的是平衡烟农、烟草企业、消费者等各方面的利益。

四 政府对烟草业的税收管制的启示和建议

中国是世界最大的烟草生产国和消费国，也是最大的烟草受害国，因烟致病和致死的人数一直居世界首位，但烟草产业同时也是中央政府最大的税源产业。因此，如何规制烟草产业是一个需要认真研究的问题。

(一)逐步取消烟叶税。从表2中分析可知，烟叶税作为现存的唯一农业税种，并不是一个真正意义上的全国性税种，其发挥的税收调控作用并不大，而且烟叶税的税负实际上大都转嫁到了烟农身上，起不到控烟的作用。取消烟叶税对于地方政府来说，也不会构成很大的压力，带来的财政收入的减少可以先通过中央财政的补贴来弥补。如此，既有利于减轻烟农的实际税收负担，也维护了地方既得财力。

(二)运用税收政策控烟必须做到合理适度，防止陷入抑制合法生产经营而助长造假和走私行为的“税收困境”。法国希望通过提高烟草税来达到降低吸烟率的目的，但提高烟税后，不但吸烟率没有大幅降低，反而引发了越来越严重的烟草走私活动，因为香烟作为部分人的“非必需的必需品”，高税高价卷烟会促使消费者转而吸用价格偏低的卷烟，或诱导非法渠道卷烟的进入等。烟草征税的目的除了增加税收收入外，已越来越被看作是一种控烟手段，提高烟草税收并不等于长期实行重税政策。

(三)我国是少数保留烟草专卖制度的国家之一，《烟草专卖法》的立法宗旨是保证烟草这一与国民身体健康及国家财政收入高度相关联的产业的国家绝对控制地位。而烟草行业内部一些人却把它当成一部管理别人而非律己的法律。一定程度上，烟草行业带来的高财政收入是不正常的，是其专卖制度带来的，是以牺牲社会经济效率为代价获取的。因此，可以借鉴国际经验，逐步废除烟草专营专卖制度，在烟草行业引入公平竞争机制，不但有利于建立烟草行业收入分配公平与否的标准，也有利于让“看不见的手”真正发挥作用，从而使我国烟草行业在竞争中得到发展。

(四)烟草做为一种特殊的商品，对烟草行业的管制还应考虑信息不对称的问题。可以从道德和教育层面根本上解决控烟问题。政府可以通过对烟草危害的健康教育，加强大家的健康意识。另一方面，《烟草控制框架公约》通过以后，一些国家明确将税收的一部分用于健康促进(段宁东，2008)。因此，可以从烟草业税收收入中提取专项资金作为控烟专用支出，加大控烟财力支持力度，以达到更好的效果。

注释

①胡德伟．烟草税和其在中国的潜在影响．

②《中华人民共和国消费税暂行条例》，财税(1994)38号．

③《国务院关于修改〈征收教育费附加的暂行规定〉的决定》．

④财政部《关于征收烟草商业专营利润有关问题的补充通知》1996．11．12．

⑤罗美娟．对我国烟草税的效应分析．税务研究，2003年第11期．

［1］WHO．烟草控制框架公约［R］．日内瓦:世界卫生组织，2003．

［2］国家烟草专卖局烟草经济研究所．经济研究报告［R］．北京:国家烟草专卖局，2002．

［3］罗美娟．对我国烟草税的效应分析［J］．税务研究，2003，(11)．

［4］陈彬等．烟草税在控烟中的作用［J］．中国杜会医学杂志，2007．(2)．

［5］左相国．中国烟草企业税赋模的界定［J］．统计与决策，2003，(12)．

［6］马衍伟等．印度烟草业重税政策的负面形晌与启示［J］．涉外税务，2004，(12)．

［7］石坚．烟草税改面临体制性障碍［N］．中国财经报，2008-5-20．

［8］卫生部履行《烟草控制框架公约》领导小组办公室．2007年中国控制吸烟报告［R］．

［9］段宁东．《烟草控制框架公约》履约动态及其对烟草发展的影响［J］．中国烟草学报，2008，(2)．