行政纠纷与民事纠纷的纠结与求解

苏咏梅

（福建泓源律师事务所，福建泉州 362000）

行政纠纷与民事纠纷的纠结与求解

苏咏梅

（福建泓源律师事务所，福建泉州 362000）

行政与民事交叉案件日益增多，囿于法律依据不明，司法指导不一，实践中审判思路各异，做法不同，案件中经常出现当事人诉权得不到保障，法院权威受到挑战的情况，使公平和效率的实现大打折扣。因此积极探索行政与民事交叉案件的审理机制极为迫切。为了降低诉讼的成本，提高司法效率，合并或附带审理是一种更为可行的选择。对此，需把握原则，由点到面，类型化突破，还需建设专门的行政纠纷与民事纠纷交叉案件审判合议庭制度。

行政纠纷；民事纠纷；纠结；原则

近年来，法学界对于如何处理行政与民事交叉案件的问题形成了一批理论研究成果，在民事与行政交叉案件的审理实践中，裁判结果互相矛盾的现象突出，周期长，反复诉讼经常出现。如何合理架构行政、民事交叉案件审理制度，成为理论界和实务界所要共同积极面对的课题。

一、 纠结：理论与现实的困惑

（一）实践中的冲突

民事与行政交叉案件，有称竞合或重合诉讼，有称民事诉讼中的行政附属问题或先决问题，也有称民事行政关联案件等，虽然提法不同，但在概念上学界争议不大，通说是指在人民法院审理案件的过程中，同时存在需要解决的民事争议与行政争议，其在法律事实上有一定的联系，处理结果互为前提条件或互为因果关系的案件形式。[1]类型上，行政纠纷与民事纠纷交叉案件可以分为：1.以民事争议为主，附带行政争议的案件，此类案件通常出现在民事诉讼中；2.以行政争议为主，附带民事争议的案件，此类案件通常出现在行政诉讼中；3.行政争议与民事争议并重且存在法律事实关联,但判决结果相互不影响的行政与民事争议交叉案件,此类案件通常是指同一法律事实引发的行政与民事争议之间相对独立的案件。在实践中，行政与民事交叉案件大都表现为行政纠纷与民事纠纷你中有我，我中有你，相互纠结，似乎理得清，却又解不开。

行政、民事争议交叉案件的性质以及如何选择案件处理方式的问题，立案庭法官、行政审判庭法官、民事审判庭法官之间往往存在不同的认识，不同法院有不同的做法，甚至同一法院内部不同法官都有不同的理解而做法不一。目前法院在民事审判中遇到行政争议时，主要做法有：一是中止民事诉讼，由当事人提起行政诉讼，待行政争议解决后再解决民事纠纷。二是在民事诉讼中尊重行政行为的公定力，对行政行为不作审查，直接作为定案依据。三是在民事审判过程中，对行政行为所涉及的事实重新进行认定。[2]而在行政审判中遇到民事争议时，有的法院按照行政审判程序径行做出判决，有的法院则比较注重实质纠纷的解决，附带解决民事纠纷。总体讲，实践中目前对此类问题的处理表现出多样性，引发很多问题。其一，中止民事诉讼，影响到审判效率。其二，不加分析将行政行为作为定案依据，会致使大量案件改判，严重影响法院裁判的权威。其三，对行政行为进行全面审查，会导致民事判决与合法行政行为不一致。

（二）理论指导的困惑

关于对交叉案件应如何处理的问题我国现行法律规范中并没有明确具体的规定。《民事诉讼法》第136条规定“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，中止诉讼。”这条规定是目前司法实践中解决民事行政交叉案件的主要程序法律依据。但该条文中的“另一案”是单指民事案件还是包括了行政案件，该条文并没有明确的规定。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”这样规定了法院可以审理行政裁决案件中的民事争议。有些观点认为，这一条规定了可以一并审理行政争议和民事争议，即可以在行政诉讼中附带民事诉讼。但有些观点认为正确的理解应该是“人民法院可以一并审理”，并不等于“行政审判庭可以一并审理”，即不等于在行政审判程序中可以合并审理民事争议，只能是在法院内部由行政审判庭和民事审判庭分别审理行政争议和民事争议，而且要有当事人的请求为前提。最高人民法院通过司法解释、批复等形式对一些行政与民事交叉案件提出了积极的处理意见，但是在不同时期、不同领域、针对不同的问题，最高人民法院的指导意见并不相同，乃至互相冲突。司法指导上的不一致，致使实践中做法各异，审判思路不一。

二、如何选择——分还是合

对于行政与民事交叉案件的审理问题，实质上有两种不同的观点，一种观点认为可以合并附带审理，一种观点认为不能合并审理。是否可以合并审理，不应当从现行的法律去判断，而是从法理的角度，从法治理念出发。认为应合并审理的观点的理由有，一是有利于简化程序，符合诉讼经济的需要。二是有利于避免法院作出相互矛盾的判决。持这种观点的人同时认为，对于法院在行政诉讼中同时可以解决民事纠纷，仍然属于民事法律规范的调整范围，立法并没有排斥法院对这类纠纷的处理权。这类纠纷与行政机关的行政管理内容紧密相关，当事人不服行政机关的处理决定而向法院起诉，由法院一并处理，具有一定的优势。

认为分开审理的观点的理由有，法院在行政诉讼中主要行使的是司法监督权，对行政机关的具体行政行为只作合法性审查，对违法的行政行为，通常只能判决撤销，由行政机关重新作出具体行政行为，而无法对民事争议作出实体判决；若设立行政诉讼中同时解决民事争议，对民事争议在行政判决书中作出判决，这违背了行政诉讼的目的，在行政诉讼程序中解决民事争议只能造成程序的混乱。

笔者认为，行政审判庭与民事审判庭是人民法院内部的分工问题，一个是解决“官民矛盾”，一个是解决平等主体之间的矛盾纠纷，因此各自遵循的程序法不同，价值理念不同，但是行政与民事交叉案件问题已非纯粹的行政或民事问题，实践中的处理机制混乱，分开审理的模式所暴露出来的弊端已是无法回避的事实。由于立法上并没有禁止法院对民事与行政交叉案件的管辖权，为了降低诉讼的成本，提高司法效率，并且从维护司法的公正性与一致性，促进社会和谐的角度出发，合并或附带审理是一种更为可行的选择。

三、求解：把握原则，由点到面，类型化突破

（一）需坚持的原则

行政行为和民事法律行为作为法律行为，都具有法律行为所具有的价值性特点，都是一定社会价值的载体，[3]在行政与民事交叉案件的审理制度架构中，应当牢固确立和把握好几个原则。首先是公正原则。无论采取哪种审理机制，公正都是诉讼必须追求的最高价值目标，也是终极目标。其次是诉讼效益原则。 “迟来的正义非正义”，很多当事人在漫长的诉讼道路上丧失对法律的信心后就通过信访来施压，而法院也要花费大量的精力来做维护稳定工作，给本就繁忙的法官再压上一道重担。第三是法制统一的原则，法院的行政裁判与民事裁判对同一事实应作出一致的认定，避免同一法院或不同法院对同一问题作出相互矛盾的裁决，如果认为该生效裁判确有错误，可以通过审判监督程序纠正，不宜直接作出与其不一致的判决。

（二）类型化探索，解开行政与民事交叉案件的症结

近年来行政与民事交叉类案件在不断涌现，而且呈现出数量逐年增长，涉及范围广泛，交叉情形多样，法律关系复杂等特点。鉴于行政民事争议关联案件的复杂性，在设计处理程序时不可整齐划一、作简单化处理，而是有必要明确解决关联案件所要达到的目标，应当根据争议发生的先后、争议本身对于案件的重要性以及诉讼效率等多方面因素，对于不同的情况分别设计处理程序。笔者不试图作宏观的制度架构，而是认为在确立处理行政、民事争议关联案件的目标及程序时，可以对行政确认、行政许可、行政登记类案件等行政与民事案件的交叉多发地带，进行先行的探索。具体针对常见的房屋登记类、工伤确认类交叉案件，笔者试作探索如下：

1.关于房屋登记行政诉讼与民事诉讼交叉问题

近年来，随着我国经济的迅速发展，不动产物权纠纷大幅增加，有关不动产行政登记案件也随之增多。而我国有关不动产登记规定散见于各项单行法律和行政法规，没有形成完整的体系，各种规定之间也不尽一致。在房屋登记行政诉讼实践中，经常出现行政争议与民事争议交织一起的案件。由于目前没有明确的法律依据，在司法实践中也缺乏统一的认识，人民法院对房屋登记案件中行政争议与民事争议交织处理时很不一致，处理方式各异。如何审理不动产行政登记案件，合理处置不动产行政登记涉及的民事争议，是目前行政审判中亟待解决的问题。有的人民法院由民事审判庭审理，对其中涉及到的房屋登记行为，则由行政机关自行解决，法院把行政裁决和行政确认文书等当作法定依据，直接作出民事判决。如果有关当事人提起的行政诉讼的生效判决与民事判决不一致的，再通过启动民事再审程序予以解决。有的人民法院在民事诉讼中遇到此类情况，则中止民事诉讼，等行政诉讼的终审判决作出后，再恢复民事案件的审理。有的法院由行政审判庭审理，通过行政附带民事的办法将行政争议与民事争议一并解决。还有的人民法院由行政审判庭、民事审判庭分案同时审理，这两种不同审判庭在审理中相互等待。这种处理方式事实上，把房屋登记行政争议与民事争议分成两个案件，分别由人民法院的行政审判庭和民事审判庭进行审理，结果出现或者审理期限过长，或者裁判结果相互矛盾等问题。如果当事人对一审判决不服提起上诉，周期还会更长。[4]

2.工伤确认类行政诉讼与民事诉讼交叉问题

工伤确认类案件是最为常见的一类行政与民事交叉类案件，也是关乎民生的一类案件。在损害赔偿民事诉讼中，是否认定工伤关系到赔偿适用标准甚至赔偿主体问题。由于对工伤认定不服需要通过行政诉讼，如果通过所有诉讼程序，伤者要拿到赔偿款何其艰辛可想而知。笔者认为可以将行政机关的工伤认定定性为一种证据，参照《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》中对于公安机关的责任事故认定的性质，由人民法院在因工伤而产生的损害赔偿民事诉讼中予以审查。如果用人单位和职工对认定结论无异议，则法院可在民事诉讼中直接作为证据使用。如果用人单位或职工对劳动保障行政部门的认定结论有异议，则由法院对作为证据的工伤认定结论进行审查后再决定是否使用，或依法按过错原则进行实体判决。这样不仅减少了职工获得损害赔偿的诉讼环节，也避免了行政诉讼中司法权的局限性。[5]

（三）合并或附带审理制度的设想——建设专门的行政纠纷与民事纠纷交叉案件审判合议庭制度

笔者认为，处理行政纠纷与民事纠纷交叉案件，可以参照现在法院系统中试行的交通事故专门审判合议庭制度及保护妇女儿童权益审判合议庭制度，在审理案件时，抽调民事审判庭及行政审判庭的法官，共同组成合议庭进行审理。在合议庭的组成方面，针对不同的行政纠纷与民事纠纷交叉案件，具体确定不同的合议庭的组成方式。遇上以民事争议为主，附带行政争议的案件，如因工伤而产生的民事赔偿诉讼案件，则可以由民事审判庭的法官担任合议庭的审判长，与另外一位民事审判庭法官及一位行政审判庭法官共同组成合议庭，主要适用民事审判程序进行审理，并在审理过程中附带处理行政纠纷问题。同理，遇上以行政争议为主，附带民事争议的案件，如房屋登记行政诉讼类案件，则可以由行政审判庭的法官担任审判长，与另一位行政审判庭法官及一位民事审判庭法官共同组成合议庭，主要适用行政审判程序进行审理，并在行政判决的基础上，附带解决案件中的民事问题。最后，如果是行政争议与民事争议并重但是争议相对独立的案件，笔者认为，因此类案件行政纠纷与民事纠纷交叉不大，可以通过法官行使释明权，让当事人将行政纠纷与民事纠纷分开处理。同时，在案件的审理过程中，可以学习日本的“当事人诉讼制度”，在合议庭审理案件过程中，可以将与案件有关的当事方（以民事争议为主交叉案件的行政机构方及以行政争议为主交叉案件的民事方）追加为第三人参与诉讼，这样更有利于纠纷的解决和诉讼效率的提高。

结语

从公正和效率的价值理念出发，笔者倾向建立行政与民事交叉合并审理机制，只是在合并审理的程序等方面还有诸多需要探索的地方，由于不同案件中行政争议与民事争议的交叉程度及情况不同，在处理模式上不可实行“一刀切”的做法，[2]87应根据不同的交叉案件类型确定具体的合议庭制度。行政与民事交叉问题，是一个涉及多重法律关系、多方法律主体、多种利益冲突的复杂问题，架构一套新的合理的合并审理制度，需要通盘考虑，许多问题尚待解决，比如程序问题、法院内部的分工问题等等，有待更加深入的研究。

[1] 江伟,范跃如.民事行政争议关联案件诉讼程序研究[J].中国法学,2005(3):165.

[2] 广东省深圳市盐田区人民法院课题组.民事审判对关联行政争议的处理[J].人民司法·应用,2008(17):85.

[3] 张文显.法理学[M].北京:法律出版社,1997:133.

[4] 程琥.关于物权法实施后房屋登记行政诉讼有关问题的思考[J].行政执法与行政审判,2009(1):87-88.

[5] 谢少清,周刚.对审理工伤认定行政案件的思考[J]人民司法·应用,2008(9):16.

D925

A

1674-8557（2011）01-0111-04

2010-12-16

苏咏梅（1967- ），女，福建泉州人，福建泓源律师事务所副主任，二级律师。

陈 嘉）