社会学视角下民族地区基层政府领导力探析

张明波

(湖北民族学院 法学院，湖北 恩施 445000)

一、 民族地区基层政府领导力建设的紧迫性

改革开放以来，人民生活水平明显改善，国际地位显著提升，极大地调动了广大人民群众投身改革开放和社会主义现代化建设的积极性和主动性，但随着改革的深入，也带来了一些问题，如贫富分化严重、流动人口犯罪、干群矛盾凸显、群体性事件时有发生等等，党的十六届六中全会《决定》指出：“我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。”在改革开放不断深入的时期，对政府的领导力必然要求更高，各级政府都应该一心一意谋发展，同时要高度重视和谐社会建设，保障社会良性运行和协调发展。民族地区基层政府的领导力的提升更为重要，不可否认，民族地区基层政府承担着更大的压力，从近几年发生的一些群体性事件，都能够明显看出来。民族地区基层政府要处理好改革发展稳定的关系，要加快和谐社会建设，努力推进本地区经济社会又好又快发展必须切实提高领导力建设，如果领导力建设不提升上去将很难保持地方和谐与稳定，更难推动地方持续健康发展。

那么什么是民族地区基层政府的领导力呢？徐铜柱博士认为，“民族地区基层政府领导力是指基层政府领导(包括个体和群体)根据变化了的行政环境的客观需求，充分运用各种有益资源，引领被领导者积极有效地实现公共行政目标的一种综合力。这种综合力直接体现政府的执政能力，决定公共政策的执行效果，影响被领导者对领导者的追随程度。民族地区基层政府领导力除具有一般意义外，又重点在品质力、决策力、执行力、协调力、回应力等方面有着特殊诉求。”[1]

长期以来，民族地区的一些干部形成了等靠要的思想，有的不愿意在民族地区工作，工作不主动，发展动力不足，发展思路不够明确，发展意识不够强烈，要切实改变民族地区落后的现状，首先要改变的是民族地区基层政府领导力弱化的现象，只有民族地区基层政府的领导力提升了，才会塑造民族地区基层政府的良好形象，构建和谐的官民关系，推动民族地区又好又快的发展。

二、民族地区基层政府领导力建设的社会学分析

(一)结构功能主义视角

结构功能主义学者十分关心社会秩序问题，他们积极思考社会如何才能达到和谐运行。帕森斯是结构功能主义的典型代表，他十分注重系统整合的分析，他提出了著名的AGIL分析框架。“他把行动系统分为四个子系统：社会系统、人格系统、文化系统和行为有机体系统。这些子系统又可以进一步分为子子系统。例如，他把社会子系统分为经济、政治、社会化和社区等四个子子系统。这些系统之间相互依存、相互影响，它们各自执行着不同的功能，以共同维持整个系统的运行。”[2]可见，帕森斯想试图把各种要素都整合进他设想的那个概念系统中去从而抽象地论述社会的均衡。社会学家米尔斯在《社会学的想象力》中对帕森斯的宏大理论进行了批判，他说帕森斯的宏大理论其实可以用简单的几句话来概括，即如果问帕森斯,“社会秩序怎样成为可能？”他回答，“被共同接受的价值”。米尔斯对帕森斯的理论进行了转述，“第一个方式是‘社会化’，指的是把一个新出生的个体培养为社会人的所有方式……另一个方式是‘社会控制’，我指的是让人们循规蹈矩以及他们让自己循规蹈矩的所有方式。”[3]结构功能主义因为过于注重社会秩序的论述而遭到后来各个社会学流派的批判，其实结构功能主义并非完全不关心社会变迁，就帕森斯而言，他也就社会进化和社会形态进行了论述。

从结构功能主义的视角来思考民族地区基层政府领导力建设，我们认为民族地区基层政府需要高度重视民族地区社会稳定局面的分析，从整体上把握影响民族地区社会稳定的要素，随时掌握影响民族地区社会运行的条件和机制，妥善处理经济建设、政治建设、文化建设、生态建设和社会建设的关系，努力形成民族地区社会和谐发展良好局面。

(二)社会冲突论视角

社会冲突论批判结构功能主义过分关心社会整合问题，他们认为社会冲突才是社会的常态，为此必须深刻分析这一社会事实。“‘社会冲突’这一术语—作为帕森斯的‘秩序理论’相对应的反义语—首先出现在刘易斯、科塞1956年写《社会冲突的功能》”一书中，不久，拉尔夫、达伦道夫在其《工业社会的阶级和阶级冲突》一书中也采用了它。”[4]“他们关注现存制度的不合理方面，关心社会的各种冲突，倡导改良甚至革命，以谋求社会的发展和进步。”[5]社会冲突论主要有这样一些观点：首先，他们认为社会体系处于不均衡状态，社会冲突是社会固有状态。“科塞认为,社会体系内每一种成份、每一个部门都是彼此相关联的,在社会系统运转时,由于各个部门对社会系统的整合与适应程度不一致,会导致不同部门操作及运行方式和过程不协调,造成社会系统运行出现紧张、失调和利益冲突现象,整个社会体系处于绝对不均衡中,社会冲突是不可避免的,而且是社会运行中的常态。”[6]其次，辩证看待冲突的功能，提出了“安全阀”的理论。科塞认为，“敌对情绪的发泄具有安全阀的功能。安全阀可以使猛烈的蒸汽不断排泄出去，而不至于破坏整个结构；社会安全阀使猛烈的敌对情绪不断排泄出去，或有敌意的参与者退出来而不至于使群体解体，也不至于破坏整个结构；社会安全阀可以运用潜在的冲突维持社会结构。”[7]社会冲突论注重分析社会潜在的危机，注重敌对情绪的释放，倡导建立安全阀制度，调整社会结构，促进社会和谐。当然，在社会冲突内部也是存在着分歧的，但是我们认为在将冲突视为社会的固有现象，并能够辩证看待冲突的功能，强调化解冲突的这个层面上有着共同点。

从社会冲突论的视角来分析民族地区基层政府领导力建设，我们认为民族地区的基层政府更应该能够清晰看待社会发展过程中存在着社会纠纷、社会矛盾、群体性事件，要辩证地看待群众上访问题，构建顺畅的利益表达机制，制定科学的社会预警机制，积极化解社会矛盾，改善民生，赢得民心，促进社会和谐。

(三)社会运行论视角

社会运行论是以郑杭生为首的中国社会学者开创的，他们将社会学进行了独特的界定，即“社会学是关于社会良性运行和协调发展的条件和机制的综合性具体社会科学。”[8]他们积极思考当代中国社会运行的条件和机制，其领军人郑杭生总结到，“关于社会运行条件,我们首先回顾了中外社会学界前辈们对于这个问题所做过的研究,考察了他们从社会要素、社会条件和功能主义三种角度发表的见解,在吸取其中合理因素的基础上,对社会运行条件作了理论说明。接着,分别说明了社会运行的人口条件、环境资源条件、经济条件、文化条件和社会心理条件。最后,特地研究了对我国社会运行产生特殊影响的内外两个条件,即转型时期的转型效应和迟发展国家的迟发展效应。关于社会运行机制,我们首先从理论上阐述了“社会运行机制”这一概念的涵义,对社会运行机制的体系作了分析。接下来分别说明了社会运行的五个重要机制:动力机制、整合机制、激励机制、控制机制和保障机制。对条件和机制的阐述,都力求结合我国社会主义现代化建设和改革开放的实际以及人们关心的问题。通过上述的探讨,使社会运行论向结构上较为合理和成熟的方向迈进了一步。”[9]

我们认为，社会运行论既有着理论的深度，同时又体现社会学者高度关注社会实践的品格。“社会运行论的中国特色还表现在它能够有效地为中国社会主义建设事业和改革开放服务。”[10]

从社会运行的角度来思考民族地区基层政府领导力建设，就是要紧紧围绕民族地区良性运行的条件和机制来加强政府领导力建设，作为民族地区的基层政府要熟悉该地区的人口基本状况、环境条件、资源状况、经济发展情况、民族文化情况以及民族地区社会心理情况，同时要结合民族地区的特点来思考民族地区社会运行的动力机制、整合机制、激励机制、控制机制和保障机制，使民族地区能够得到又好又快地发展。

三、民族地区基层政府领导力建设的思路

(一)从民族地区社会秩序构建的角度来看，需要努力提高民族地区基层政府化解社会风险的能力

民族地区基层政府要保持区域和谐发展，首先要制定科学的利益表达机制和社会风险预警机制，提高应对突发事件的能力。其次，应该积极塑造良好的社会秩序，引导人口合理流动，妥善解决就业，建立健全社会保障机制，弘扬道德，加强法制，完善制度，使人们行为都有章可循。为此，我们认为要加强民族地区基层政府的品质形象力建设，因为品质形象力是塑造良好社会秩序的关键。品质形象力是基层政府领导力的重要方面，它是基层政府领导力的“脸面”，是基层政府执政能力和为人民服务能力的综合体现，它真正反映的是基层政府所有工作人员的整体的品质和形象问题，是基层政府精神风貌的总和。

民族地区基层政府的品质形象力关系到民族地区的稳定与发展，因为民族地区一般都在老少边穷的地方，“随着市场经济的迅猛发展，经济利益的诱惑力变得越来越大，少数基层干部忘掉了为人民服务的公仆本色，干部的不正之风在基层蔓延。以权谋私、贪污腐败问题日益严重，‘酒桌文化’泛滥，许多驻村干部作风不塌实，只挂其名，不做实事。领导的政绩需要与农民的实际需要脱节。另外，基层组织中干部文化水平相对较低，执政方法过于简单化、老套化，以经验为主，不按科学规律办事，致使群众对他们失去信心。”[11]民族地区基层政府必须下大力气去加强领导力建设，通过提升发展理念，理清发展思路，改变工作态度，唯有以实际行动去诠释全心全意为人民服务的宗旨才能够树立良好的品质和形象。

(二)从民族地区社会良性运行和协调发展角度来看，需要努力提高民族地区基层政府的自治力、问题决策力、政策执行力和关系协调力

第一，提升区域自治的能力。民族地区基层政府的自治力是指在共产党的领导下，在不违背宪法和法律的前提下，创造性地推动民族地区经济建设、政治建设、文化建设、生态建设、社会建设等又好又快地发展，切实改善民族地区广大人民群众的生活，妥善处理改革发展稳定的关系，保障民族地区社会良性运行和协调发展。在新的历史时期，民族地区基层政府的自治力主要体现在能否推动民族地区和谐社会建设的步伐，能否推动民族地区新农村建设步伐，能否推动民族地区经济结构合理调整，能否推动民族地区社会建设的步伐。

第二，提高问题决策力。问题决策力体现在基层政府有没有“问题”意识，有没有敏锐的眼光，有没有前瞻的意识，有没有长远谋划的能力，有没有保证一方经济持续向好发展的能力和保障一方社会和谐运行的水平。在新的历史时期，民族地区要想加快发展的步伐，民族地区基层政府应该善于学习，紧密结合国内形势，充分考虑民族地区的特点，制定好民族地区经济社会发展规划，推动民族地区持续健康发展。

第三，提高政策执行力。当前，我国民族地区普遍存在着政策执行力弱化的现象，表现形式有官本位意识浓厚、形式主义、官僚主义严重，行政效率底下，“等”“靠”“要”思想严重，政府职能越位、错位和缺位同时存在，行政行为不规范，管理方式和手段落后等等。加强民族地区基层政府的执行力需要民族地区基层政府妥善处理中央政府和上级政府与基层政府的关系，既要确保中央的权威，又要充分考虑民族自治地方的特殊性；既要有中央政府对民族地区基层政府的政策倾斜，又需要民族地区基层政府能够与时俱进，有开拓创新精神。加强民族地区基层政府的执行力还需要加快民族地区行政改革的步伐，转变政府职能，提高行政效率，改进工作方法，提高民族地区基层政府工作人员的综合素质等。加强民族地区基层政府的执行力还必须加大政策执行的监督力度，实行行政问责制度，保障权力在阳光下运行，保障广大人民群众的利益，促进民族地区的发展。

第四，提高关系协调力。民族地区要保障经济社会良性运行和协调发展，要保障社会稳定，经济发展，政治民主，文化繁荣，人民富裕需要基层政府有很强的关系协调能力。从大的方面需要基层政府处理中央和地方的关系，既确保中央的权威，又要发挥地方的优势。从小的方面说，民族地区的基层政府需要处理好区域与区域之间、民族与民族之间、政府与人民群众之间、政府与各利益团体之间、经济建设与政治建设、文化建设、社会建设、生态建设等等的关系，都需要民族地区基层政府有很强的关系协调力。

(三)从民族地区社会建设来看，民族地区基层政府应该有敏锐的需求回应力、承诺发展力和发展创新力

2011年2月19日在中央党校举行省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班。胡锦涛总书记在讲话中指出，“我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。做好社会管理工作，促进社会和谐，是全面建设小康社会、坚持和发展中国特色社会主义的基本条件。”[12]民族地区发展比较落后,社会矛盾比较突出,民族关系复杂,社会风险多,更应该积极创新社会管理,促进民族地区社会和谐,促进民族地区健康发展。

第一，要有敏锐的需求回应力。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式讲话中指出，“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。”[12]近年来，群体性事件频发，从一个侧面反映出基层政府回应人民群众的需求能力弱化。为此，民族地区基层政府必须根据当地的实际情况，“进一步加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，统筹协调各方面利益关系，加强社会矛盾源头治理，妥善处理人民内部矛盾，坚决纠正损害群众利益的不正之风，切实维护群众合法权益。”[12]

第二，要有及时的承诺发展力。所谓承诺发展力就是基层政府在因地制宜的基础上关于区域经济社会全面发展的规划和对广大人民群众的庄严承诺，是凝聚人心的法宝，往往体现在发展规划、目标、计划中，是基层政府关于发展理念、思路、目标、措施的典型反映。承诺发展力既是理念层面的，又是具体可感的。民族地区的广大人民群众对基层政府给予了更多的期待，因为广大民族地区发展相对滞后，如不少地方基础设施建设还十分落后，一些群众出行还很不方便，读书难，就医难，住房难等现象更显突出，要改善这种状态需要民族地区的基层政府真正把广大群众的疾苦放在心上，体现在行动上。基层政府对造福一方要有思路，有承诺，有行动。

第三，要有创新发展力。加强民族地区基层政府的领导力需要提升其发展创新力，发展是第一要义，但是如何发展，如何更好地发展，这需要不断地创新。在我们看来，发展创新力主要体现在基层政府关于发展的创新思考上面，包括发展理念、发展目标、发展手段、发展动力、发展体制等等方面的创新，唯有创新才能更好地发展。在新的历史时期，民族地区如何更好地发展，更需要去不断地创新。

[1] 徐铜柱.社会稳定视域下民族地区基层政府领导力探讨[J].社会主义研究，2011(2).

[2] 侯钧生.西方社会学理论教程[M].天津：南开大学出版社，2006:175.

[3] 米尔斯.社会学的想象力[M].北京:三联书店,2001:34.

[4] 杰菲里.亚历山大.社会学二十讲:二战以来的理论发展[M].贾春增,译.北京：华夏出版社,2000:93-94.

[5] 侯钧生.西方社会学理论教程[M].天津：南开大学出版社，2006:193.

[6] 张卫.当代西方社会冲突理论的形成及发展[J].世界经济与政治论坛，2007(5).

[7] 宋林飞.西方社会学理论[M].南京:南京大学出版社，2005:335.

[8] 郑杭生.社会学概论新修[M].北京:中国人民大学出版社，2009:2.

[9] 郑杭生.社会运行论及其在中国的表现[J].广西民族学院学报:哲学社会科学版,2003(4).

[10] 郑杭生.社会学概论新修[M].北京:中国人民大学出版社，2009:7.

[11] 徐铜柱.民族地区农村社会稳定因素探究[J].湖北民族学院学报:哲学社会科学版,2008(3).

[12] 胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平 建设中国特色社会主义社会管理体系[N].人民日报,2011-02-20.