民族地区基层政府领导力建设目标及原则探讨

李 岍

(湖北民族学院 法学院 湖北 恩施 445000)

我国是一个统一的多民族国家，多民族的国情决定了在民族地区的管理中，民族地区政府领导力会直接影响到民族地区的稳定与区域的协调发展。要有效落实民族区域自治制度，维护团结融洽的民族关系，都离不开民族地区政府的作用。尤其是与东部发达地区相比，民族地区在促进经济的平衡发展、教育的平等普及、环境的全面保护等现代化进程的关键事务中面临更多的困境，及时有效的解决发展中出现的种种问题需要一个强有力的政府作为支撑，因此加强民族地区政府能力建设就成为新时期的一项艰巨任务。

民族地区基层政府直接面对公众并为之服务，尤其是要直面民族地区内部社会不和谐的诸多问题，诸如集会、示威、械斗等群体性突发事件，据有关部门统计显示2005年达到8.7万起，2006年有9万多起，且规模越来越大，上千人以上的占较大比重。而相对落后的我国中西部民族地区群体性突发事件更为突出，其中具有较大影响的如贵州瓮安事件、云南孟连事件、甘肃陇南事件等，这些事件引发了民族地区的社会动荡，严重影响了民族地区社会稳定和经济社会发展[1]。同时民族地区基层政府自身也面临社会调控能力不足，社会管理水平低下等诸多问题，这无疑导致基层政府形象受损，政府公信力减弱，从而制约了政府提供公共产品、维护社会公平正义职能的有效发挥。因此，当前只有切实提升民族地区基层政府领导力，才能增强政府管理社会的能力，有效解决各种不稳定因素，构建和谐稳定的发展环境。而民族地区基层政府领导力建设中要解决的前提性问题就是明确建设目标和遵循的原则，此二者为领导力的建设奠定了正确的发展方向。

一、民族地区基层政府领导力建设目标

民族地区的和谐与稳定是社会主义和谐社会构建全局的重要组成部分。在民族地区社会经济发展过程中，政府扮演着重要的角色，它的重要性主要表现在其行政能力尤其是领导力上：一方面，政府在推动民族地区经济社会发展中起到宏观上指导、引导和调控的作用，提升政府领导力对民族地区全面发展具有积极的促进作用；另一方面，民族地区在社会全面发展过程中又不可避免地引起道德、信用、民族和文化冲突等一系列问题，这就需要更强的政府领导力来处理和协调。

民族地区基层政府领导力的要求具有一般地方政府领导力内涵的相似性，同时，民族地区的特殊性，规定了民族地区政府领导力建设中要遵循的目标和原则与一般地方政府有差异性。笔者认为，民族地区基层政府领导力建设的直接目标，是建设民族地区服务型政府，进而使民族地区基层政府与时俱进地促进民族地区社会经济发展，最终达到增进民族地区的和谐发展、全社会和谐发展的根本目标。这不仅是党和国家对民族地区政府能力建设的要求，是新的历史发展时期对民族地区政府领导力建设的要求，也是民族地区实际赋予基层政府领导力建设的使命。

(一)直接目标：优化政府职能，建设服务型政府

党的十七大明确提出了建设服务型政府的要求，这实质上就是要建设一个由有限政府、责任政府、法治政府、透明政府共同支撑的，具有核心竞争力、实现合理分权、以社会和公民需求为导向的政府，体现为从以政府为中心的“重管制模式”向以满足社会和公民需要为中心的“公共服务模式”的转变，从高成本政府向高效率政府的转变。当前，民族地区基层政府领导力建设的直接目标是建设服务型政府，进一步优化政府职能。

1.民族地区服务型政府的本质要求。服务型政府就是一个以民众为中心的政府，而不是以政府自身为中心的政府。对于民族地区基层政府而言，这就要求在民族地区基层政府领导力建设中，要以“建设服务型政府”为特定价值取向，依据民族区域自治法律，大力提升自治水平，努力提升自身素质。在确保本地区社会全面发展的基础上，提高为社会和公民提供优质高效的公共服务和公共产品，加快推进以改善民生为重点的社会建设的能力，努力把政府建设成务实高效的政府。

2.优化政府职能是建设服务型政府的关键。当前，应以优化政府职能为突破口，健全政府职责体系，完善公共服务内容，推行电子政务，强化政府社会管理和公共服务质量，体现服务宗旨。最终通过政府公共服务职能的优化来重塑政府形象，改善政府与民众的关系，从而到达提升政府领导力的目的。

(二)深层目标：增进民族区域和谐，促进民族地区跨越式发展

民族地区自身特点决定了民族区域和谐与国家区域和谐、民族关系和谐息息相关，因此民族区域和谐是民族地区基层政府领导力构建的深层次目标。与其他地区相比，民族地区在经济建设和社会综合发展方面相对落后，自我发展能力不足。目前民族地区要通过实现跨越式发展，缩小与发达地区的差距，必须以科学发展观为指导，实现可持续发展。这一现实要求决定了民族地区的跨越式发展并不是简单地完成对其他地区的追赶任务，而是要立足区情，立足于客观实际，通过发展方式创新寻求民族地区发展的比较优势、后发优势[2]。而跨越式发展不可能只依靠市场力量和社会组织力量的自发推动来实现，它需要依靠一个强有力的政府力量为主导，有机整合市场力量和社会自身组织力量共同推动和实现的。而民族地区经济和社会力量发育程度相对低下，这就决定了当地基层政府当仁不让在整个经济和社会发展中扮演着组织者、决策者、促进者和保障者的角色，主导着民族地区整个社会的发展进程。

1.必须紧紧抓住发展问题。发展才是硬道理，发展是执政兴国的第一要务，民族地区基层政府提升领导力的意义关键就在于真心诚意地帮助民族地区发展经济和社会事务，这是我国社会主义制度的本质要求。当前，要把握好发展问题的核心内容，首先要充分意识加快民族地区经济发展的重要性和紧迫性，只有经济发展了，才能为其他方面的发展奠定基础，才能让民众得到实惠。其次是坚持发展的成果要让全体民众共同享受，多渠道、多层次惠及广大民众。

2.必须紧紧抓住科技和人才问题。民族地区的经济、文化落后，环境问题严重，归根到底是人才缺乏、人的素质和思想观念落后。民族地区基层政府领导力的建设，必须与民族文化教育发展相适应，把加强对民族地区的科学文化教育，提高科学文化素质作为民族地区各级政府的重要任务。要继续加大对民族地区教育的投入，为民族地区和少数民族培养出更多的建设人才，加大对民族地区科技发展扶持的力度，要制定更加优惠的政策，积极创造条件，吸引国内外人才参加民族地区的开发与建设。

(三)最终目标：构建和谐社会，实现稳定祥和的社会局面

和谐不仅是社会主义社会的本质属性，而且是现代领导力的本质属性[3]。民族地区基层政府领导力建设的根本目标是构建和谐社会，体现为和谐的民族关系和安定祥和的社会局面。

1.民族地区基层政府领导力是影响和谐社会建设的重要因素。整个民族地区社会的正常运转离不开政府管理，而政府管理是一项宏观的系统的工程，内容涉及方方面面，其作用在整个社会管理中起着中枢地位。因此，基层政府领导力的强弱对和谐社会的建设具有基础性的作用。

2.民族地区基层政府领导力是实现各族人民利益的关键力量。基层政府不断加强自身建设，从而提升政府以良好品质力、果断决策能力、正确执行能力、资源整合能力、利益协调能力、需求回应力、危机预警能力为基本内涵的领导力[4]的程度直接与能否实现人民群众的利益、在多大程度上实现人民群众的利益密切相关，民族地区基层政府领导力是实现民族地区人民群众利益的能动力量。

3.民族地区基层政府领导力是推动民族地区各少数民族发展的关键因素。促进本地区少数民族的全面发展是一项重大的任务。牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结协助和谐的社会主义民族关系，将这一任务作为自己神圣的使命。为此，民族地区基层政府还要全面贯彻党的宗教工作基本方针，动员一切可以动员的力量，发挥宗教界人士和信教群众在促进社会发展中的积极作用。

二、民族地区基层政府领导力建设原则

为实现民族地区基层政府领导力建设的目标，在民族地区基层政府领导力建设的过程中必须坚持以下原则。[5]

(一)民族法制原则

我国《宪法》以及《民族区域自治法》赋予民族地区政府内容广泛的自治权。这为改善各民族关系，促进各民族团结，加快发展本地区经济建设，提高公民生活水平奠定了法制基础。在民族地区政府能力建设的过程中，应该大力落实国家法律规定的民族政策和加强依法自治的能力，这也是对国家法律的尊严的维护。

加强民族法制建设，必须从民族地区实际出发，将原则性和灵活性结合起来。灵活性的依据是民族地区的实际情况。我国是一个民族众多的国家，各少数民族在经济、政治、文化等方面都各具特点，情况千差万别，民族法制建设必须适应我国民族地区实际，坚持从各民族的经济、政治、文化特点出发，充分照顾民族地区人民的利益，切实适应各民族各地区进行社会主义现代化建设的需要。例如，行使立法自治权，在制定自治条例和单行条例时，必须依照当地民族的政治、经济和文化的特点，并经过法定的审批程序；在变通执行或者停止执行上级国家机关的决议、决定、命令和指示时，必须在适合民族地区实际情况的条件下进行；在行使经济自治权时，是在国家的指导下和法律规定的原则下，既有自主性又不得超出规定的范围。

我国民族地区基层政府在领导力建设过程中，要保证自治权在法定范围和轨道上有效行使，就应在赋予地方政府进行公共管理权力的同时，还必须建立严格的权力制约与监督机制，让少数民族地区的人民有权力、有能力通过监督机制纠正和遏制地方政府及其官员的不当行为，阻止他们对合法权益的侵犯。总之，在民族地区政府依法行政、履行自治权的过程中，必须自觉和坚持维护民族法制的严肃性，这是民族地区政府行使自治权的一个重要原则，也是民族地区政府领导力建设必须坚守的一个基本原则。

(二)平衡发展原则

国家“十二五”经济社会发展规划纲要提出，要实施区域发展总体战略，逐步缩小区域发展差距，推进新一轮西部大开发，坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，给予特殊政策支持，加大扶持民族地区，深入推进富民行动。

民族地区领导力建设要在总体规划的前提下平衡发展，坚持科学发展，用发展解决发展中的困难和问题。首先加快转变经济发展方式，才能更好地解决民族地区当前存在的困难和问题。其次着力解决制约民族地区经济发展的高端人才缺乏问题和重大科技问题，造就宏大的高素质人才队伍，不断增强科技运用和创新能力。第三要不断加大环境保护力度，加强污染物减排和治理工作，防范环境破坏风险，加强环境监管，促进生态保护，构建生态安全屏障，特别是要建立生态补偿机。四是要加强财政保障，完善考核机制。要进一步完善相关绩效评价考核体系和具体考核办法，真正做到将民族地区各民族群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应作为衡量民族地区基层政府工作好坏的惟一标准。

(三)改善民生原则

党的十六届五中全会提出，要坚定不移地以科学发展观统领经济社会发展全局。科学发展观的核心是以人为本，重点是改善民生。以人为本是改善民生的思想基础和理论前提，改善民生是以人为本的重要体现。加强和促进民生工程建设，是民族地区社会工作的重中之重，是民族地区基层政府领导力建设的首要任务。准确理解和把握民生工程的内涵，把领导力建设融入到民生工作的实践当中去。

所谓民生问题其实就是人民的生存和发展问题，是如何确保人民过上一种体面的、有尊严的、健康的生活的问题，具体涉及医疗、教育、健康、社会保障、经济发展、文化生活等方面的内容。改善民生，就是要尊重和维护人民群众最基本的权利，即生存发展权、受教育权、社会保障权。生存发展权是公民的基本权利。尊重和维护生存发展权，就是要为人民创造一个宽松的经济环境，为他们在增收、创业等方面创造有利条件，帮助他们摆脱贫困，提高物质生活水平。民族地区面临的最重要的问题是战胜贫困、谋求发展的问题。尊重和维护少数民族的生存发展权，应当是民生工作的重中之重。受教育权也是公民的一项基本权利。受经济发展水平的制约，民族地区的许多学校基础设施建设、师资力量、师资水平还很不尽如人意。尊重和维护这些地区少数民族的受教育权，就要加大对当地教育的投资，改善当地办学条件，提升办学层次和水平，进而提升少数民族的文化素质，为民族地区的人才培养打下基础。对民族地区的教育投资，实际上是一种人力资本投资。社会保障权是公民在社会医疗、社会救助、社会保险、社会养老等方面享有的权利，它是人民群众化解社会风险和个人风险，克服各种危机的最重要的权利，与人民群众的社会生活息息相关，与人民群众的生活质量紧密相连。更为重要的是，它是衡量社会公正、正义、平等的重要尺度。进一步改善民族地区的医疗卫生状况、推动基本的社会救助和社会养老事业建设，是民族地区各族群众社会保障权得以实现的基本前提。

民族地区基层政府应当将工作重心转移到民生问题改善上来，对老百姓反映的各种民生问题给予高度重视。只有这样，才能真正化解民族地区的各种社会矛盾，从解决民众的实际困难当中体现政府领导力，从而维护民族地区的和谐稳定。

(四)发展民族文化原则

民族地区保护和发展民族文化是政府领导力的重要体现。发展民族文化原则重点要体现“五个结合”：把对民族文化资源的保护与对民族文化资源的科学开发结合起来；把对优秀民族文化的传承与文化产业发展、创新结合起来；把旅游业的二次创业与民族文化品牌的打造结合起来；把基础设施的建设与公共文化设施的建设结合起来；把基础教育与民族文化教育结合起来。

民族地区基层政府要真正解放思想，树立文化就是财富的观念。正确认识发展文化，实施文化战略对民族地区经济社会发展的长远意义。首先要深化文化体制改革，创建良好的体制环境。政府要加强对文化体制改革的领导，强化政府的主导作用，逐步建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制。正确把握先进文化的前进方向，建设社会主义的核心价值体系，弘扬优秀民族传统文化。其次加快文化基础设施建设。一是政府要加大投入力度，逐步完善公共财政支持公益型文化建设的政策，投入的增长不低于同年财政增长幅度，使公益文化设施建设得到逐步改善。二是重视文化招商，制定和完善文化经济政策。结合旅游文化发展的需要加大文物古迹的恢复重建和保护工作的力度，使物质文化遗产得到逐步恢复。总之，民族地区基层政府善于发掘各民族优秀传统文化并使之传承发扬，这有利于维护民族地区各民族团结，为各民族共同发展奠定基础。

(五)权变性原则

权变性原则要求民族地区基层政府领导力建设体现对环境的适应力和对复杂问题的应变力。适应环境的变化，是指民族地区基础政府领导力不是简单地从国家层次的政府领导力照搬过来，而是应该结合民族地区的实际情况，体现出政府对环境变化的关注度和重视度。政府会依据环境的变化，及时调整自己的策略和政策，注重原则性和灵活性相结合。对环境的适应性，实际上是对民族地区的政府领导力提出了更高的要求。

适应问题的复杂性，增强应变能力。民族地区基层政府领导力建设面临的复杂性表现在两个方面：一方面民族地区的实际情况十分复杂，各种关系，各种矛盾，各种困难，千头万绪都摆在政府部门的面前，其中不排除有有利因素，但更多的是不利因素；另一方面，民族地区基层政府发挥政府领导力的手段是多样的，既有政治的、文化的，也有经济的、社会的，是各种手段交织在一起来进行施政，而不是采用单一的手段。正是由于复杂性问题的存在，这就要求民族地区政府领导力要具有克服各种应急与不测情况的应对能力。

[1] 李默然,吴开松.民族地区基层政府应对群体性突发事件权变领导能力研究[J].湖北行政学院学报，2011(1).

[2] 严庆.民族地区政府能力建设与民族地区和谐[J].贵州民族研究，2009(4).

[3] 贺善侃.解读和谐社会领导力[M].上海：上海人民出版社，2009.

[4] 徐铜柱.社会稳定视域下民族地区基层政府领导力探讨[J].社会主义研究，2011(2).

[5] 青觉.和谐社会与民族地区政府能力研究[M].北京：人民出版社，2010.