论民主参与的适度原则

丁成荣

(中共上海纺织党校,上海 200060）

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论民主参与的适度原则

丁成荣

(中共上海纺织党校,上海 200060）

民主参与必须遵循民主参与的适度原则,民主参与的适度原则表现为主体适度、范围适度、频率适度和强度适度。我国社会主义民主在体现民主参与适度原则时,存在着过与不足的问题。坚持民主参与的适度原则,必须培育与民主参与适度原则相适应的民主文化,必须建立与民主参与适度原则相适应的制度体系。

民主参与;适度原则;社会主义民主;民主文化;制度体系

社会主义民主的发展,是通过人民群众的广泛参与实现的。当今中国,人民群众的民主参与,无论是广度还是强度,都是以往任何时候无法比拟的。人民群众的民主参与必须遵循一定的规律和原则,民主参与的适度原则是民主参与的基本原则。

一、坚持民主参与的适度原则是民主发展的必然要求

民主参与,通常又称为公共参与、公众参与,是人民群众对公共政策和公共生活发生影响的活动,是人民权力或人民自治的直接体现。民主参与除了有质的规定性外,还有量的规定性。民主参与量的规定性是指民主参与主体的数量、参与的范围、参与的频率和强度等规定性。民主参与的度是人民群众民主参与的量的界限,是民主参与质和量的统一。民主参与必须适度。所谓“适度”,指的是人民群众在民主参与过程中,以适当的人力物力投入,达到有效影响公共决策的行为。

民主参与的适度原则是由下列原因决定的。

第一,民主参与的适度原则是由民主参与的本质决定的。民主参与是人民群众的参与。人民从量的规定性来说,指的是人口的大多数,但不是一个国家人口的全部。如果是全部,民主就失去其人民性,如果是一小部,这种民主只能是虚假的民主。究竟这个大多数是多少人,有一个度的把握,太少了,不能体现民主的本意;太多了,民主的参与也难以实现。纵观人类民主发展的历史,民主参与总有一定数量的限制。根据罗伯特·达尔提供的资料,一个希腊城邦成年男性的公民人数一般都在2 000～10 000人之间,在雅典民主达到顶峰的时候,人数大约在60 000人左右,结果由于人数太多,使得雅典作为一个城邦无法运转。现代民主参与,也有一定的数量规定。以选举为例,法国 18世纪有选举权的只有 10万人,只是到了 1848年所有成年男性才有选举权;英国选举权在总人口中 20岁以上的人数百分比 1831年是 4.4%,1832年是 7.1%,1921年是74%,1931年是 97%。这种民主参与主体逐步扩大的制度设计,在一定程度上适应了当时民主发展的需要。

第二,民主参与的适度原则是由民主参与的历史条件决定的。民主参与和民主一样,是历史的产物。民主参与首先受经济条件的制约。列宁指出:“任何民主,和任何政治上层建筑一样……归根到底是为生产服务的,并且归根到底是由该社会中的生产关系决定的。”[1]经济发展产生民主参与的需要,经济发展为民主参与提供物质条件和手段。

人的一切活动的主体是人,民主参与除了受经济发展水平制约外,还受人自身的全面发展水平的制约。民主参与需要公民具有与民主参与相适应的文化素质、民主素养和参与能力。

民主参与的条件是一个不断形成和发展的过程,这就决定了民主参与的广度、深度等是一个不断提高的过程。在一定条件下,它有一个量的规定性,受量的制约。正如亨廷顿所说:“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随,而且社会和经济更发达的社会,也趋向于赋予政治参与更高的价值。”[2]从现代民主发展来看,资本主义国家公民选举权的逐步扩大,除了资产阶级民主的阶级本质,维护资产阶级利益外,经济社会发展水平也是一个重要原因。正因如此,一些国家往往以财产资格和识字或教养测试的方法限制选民,使公民参与控制在一定范围。

第三,民主参与的适度原则是由民主参与在国家和公民生活中的地位决定的。从国家公共生活来看,民主只是国家生活的一部分。国家生活包括政治、经济、文化、社会、外交、国防等诸多方面,而且经济生活往往是国家生活的根本。这就决定了民主参与只能保持在适当的范围内,超出这个范围,必将影响国家生活,特别是经济发展。当今世界一些国家,公民参与过度所引发的经济发展迟缓就是例证。

从公民个人生活来看,现代民主理论认为,民主是一种生活质量,但不是生活的全部。公民除了政治参与外,还需参加经济、文化、体育等生活,这些生活的一些方面,往往并不是以民主参与的形式来实现的。即使是在政治参与的领域,公民的参与也不能过度,过度的参与往往是公民个人难以承受的,特别是这种参与在难以取得实际效果的情况下过多的参与可能成为公民的一种负担。诚如一些学者所说的那样:“如果你认为同可以期望从其他活动中得到的报酬相比,从政治介入中得到的报酬价值较低,你就不大可能介入政治。”[3]从现代西方国家来说,由于民主制度的发展,政党施政纲领的分野日益减少,以及腐败的存在,公民参与政治的积极性减弱,政治冷漠现象滋长,在一定程度上说明了这一问题。

二、民主参与适度原则的表现形式

1.主体适度

主体适度是指在特定决策过程中参与者人数的适度。人类社会是由无数个体组成的社会体系,设想所有的人,不论在什么情况下都能成为决策的主体,实际上是不可能的。全社会成员中决策参与者应占多大比例可算做适度,尽管难以准确测定,但这种比例是客观存在的。以选举为例,无论是选民数,还是实际投票数,都应有一定比例,如果比例过低,这样的选举一般不会被承认,如果比例过高,肯定会引起质疑。以美国为例,美国近年的大选有 50%多一点的选民参与投票,这样的投票率,一般认为是在适度的范围内。百分之百的投票率,或百分之百的得票率,很难说是公民真实意思的表示。因而,选民数和投票数始终是各国选举关注的重点。

主体适度还指各利益集团代表者人数在比例上的适度。公共政策的制定过程,实质上是一个利益分配和调整的过程,参与决策的每一方都想充分表达自己的意见,以实现自己的利益。由于人们参与决策都是为了某种利益,因此必须“永远应当在各种个人利益之间保持着这样一种平衡”[4]100。“如果某些成员拥有更多的机会表达自己观点,他们的政策就更有可能获得成功。”[5]为了达到公平和正义的要求,现代民主国家,在民主的设计中,总是把利益集团的平衡作为民主制度的重要内容。在一些西方国家存在的两院制以及选举中对选区的划分和比例代表制等,则是各方利益平衡的产物。特别是比例代表制,它是最常见、最有效的方法。用密尔的话说:“在一个真正的民主制国家里,每个部分或任何部分的人都会有其代表,当然不是不按比例的,而是按比例的。”[4]102

2.范围适度

范围适度是指公民参与决策的问题或对象的适度。在复杂多样、变化无常的社会里,一切问题或大多数问题由全体公民直接参与决策是不可能的。社会不但无法承担这样的成本,而且与代议制民主要求不符。即使美国这样的国家,仅每届国会都要通过 600～1 000个议案,这些议案全部交给公众决策,事实上也难以做到。交由公众决策的问题或对象受到许多限制。

现代民主本质上是一种代议制民主。这种代议制民主形式适用于任何意识形态的民主国家和社会团体。“代议制政体就是,全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权,这种权力在每一种政体中必定存在于某个地方。他们必须完全握有这个最后的权力,无论什么时候只要他们高兴,他们就是支配政府一切行动的主人。”[4]68从这里我们可以看到,在有关国家和社会的重大问题上,人民群众是由人民选出的代表参与决策的,人民群众一般不直接参与决策。

现代政府是公共行政机构,为了使政府工作行之有效,政府组织实行的是首长负责制,并不是民主制。诚如有的学者所指出:“民主制度——无论多么重要——仅仅是影响公民的诸多公共制度中的一种。法院、中央银行、警察、武装部队、某些独立的管制机构、公共服务机构和公共医院都不是以民主的方式管理,其官员也不是由公民选举产生。”[6]首长负责制,就是首长对工作全面负责,首长有最终的决策权。“行政权的首脑为了履行职务和承担全副责任的重担,应有充分的自由去亲自挑选下属和随意撤免他们,而立法机构主要应当监督而不是指导总统。”[7]145公民参与受首长负责制的限制,受政府组织形式的限制。

现代政府是一个专门机构,每一个公共行政部门都从事一种技术性业务,它有自己的特殊原则和传统的规则,完成这种职务需要具备特殊的专业性的条件,其中许多东西除了在某个时候参与过该业务的人以外甚至实际上无人知道,只有多少具备这些条件或者具有这方面经验的人才能对这种条件作出适当的评价。事实上,在许多国家,复杂的或技术性强的问题,公民一般不参与,公民参与往往受专业技术的限制。

3.频率适度

频率适度是指公民在一定时间内参与的总次数或对同一问题参与的次数的适度。公民民主参与是有频率的。频率过快,必然消耗过多的精力,不仅公民难以承担,政府工作也受影响,因为“一临近选举,甚至在选举前的一段时间,政府的车轮就仿佛自行停止转动了”[7]144。频率过短,公众难以实行对公共事务的最后控制。各民主国家,总是把民主参与的频率作为民主设计的重要内容。以议会选举为例,议会选举应该多长时间为一个周期,从世界上一些国家的习惯做法来看,议会选举一般三至五年,少于三年,或每年一次,显得过于频繁,会变成年会,多于五年,又太长,公民无法对选出来的官员进行实质的控制,会失去选民的地位。

4.强度适度

强度是指公民政治参与时投入的程度。强度容易受到忽视但又是其中最独立、最有威力的要素。公民的投入必须是适度的。公民过少的投入,不能达到有效参与的目的;过多的投入,会影响结果的公正。对此,萨托利有深刻的阐述:“强有力的一声‘反对’常常会压倒两声软弱无力的‘赞成’。反过来说,一声顽固的‘赞成’通常会击败两声无力的‘反对’。”[8]在公民民主参与选举的过程中,适度参与包括投票行为以前的诸多活动,特别是对选举对象的充分了解,如果对选举对象情况不了解作出投票,这样的参与是低度的。如果以自己的投票意志去影响他人,甚至采用一些非法的方法影响他人,这样的投入是过度的。公民参与具体公共政策制定也必须适度。公民过弱的投入,不能产生影响公共政策的结果;过强的投入,特别通过请愿、示威、静坐,甚至盲目的狂热冲动等方式,这不仅不利于决策的公正,而且会危害社会的正常秩序,引发公民参与的危机。

三、当代中国民主参与的过与不足

改革开放以来,在经济发展的同时,我国的社会主义民主政治展现出更加旺盛的生命力。人民群众政治参与的积极性和政治参与的有序性不断提高,体现了民主参与的适度原则,但与此同时,仍存在过与不足的问题。

1.参与主体的过与不足

我国社会主义民主是广泛的民主,我国民主参与的主体是最广泛的。中国宪法规定,年满 18周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,除依法被剥夺政治权利的人外,都有选举权和被选举权。中国的县、乡两级人民代表大会代表都由选民直接选举产生。多年来享有选举权和被选举权的人数占 18周岁以上公民人数的 99%以上,参选率在 90%左右。我国农村的村民选举,据不完全统计,全国农村居民的平均参选率在 80%以上,有的地方高达 90%以上。体现了适度原则。

在全国各级人民代表大会代表比例中,也体现了适度原则。全国各级人民代表大会代表共有 280多万人。各级人大代表来自各民族、各行业、各阶层、各党派,具有广泛的代表性。各级人民代表大会中均有相当数量的工人、农民代表,能够较好地平衡各方面利益。

在我国人大代表比例中,还存在着过与不足问题。省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额,由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。这样的比例使得农民的利益在人大会议上难以得到充分保证。在人大代表中,多年来,政府官员代表过多。一般群众代表过少,在第十届全国人民代表大会代表中,工人、农民代表仅占总数的 18.4%,还缺少农民工的代表,基层群众的代表也不足。第十一届全国人民代表大会代表,虽然一线工人代表比上届增加了一倍以上,基层农民代表比上届增加了 70%以上,3名农民工代表也进入最高国家权力机关,但这一问题还未能根本解决,这就难以平衡政府和群众的利益。

此外,在社会决策过程中,公民的参与也存在过与不足。现代中国社会公民的参与,在许多情况下是通过网络进行的,网民往往成为政治参与的主体。但在当代中国,网民具有年轻化和知识化等特征,并不代表公民整体。这样就存在网络公民参与过度、而一般公民参与不足的问题。

2.参与范围的过与不足

我国公民民主参与的范围是极其广泛的。公民有参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利,公民依法参与国家事务和社会事务管理、经济和文化事业管理。这种参与的广泛性,呈现出丰富多彩的形式。

特别值得一提的是,近年来与生活密切相关的决策和法律政策制度的出台,纳入公民参与的范围,公民对此有发言权和建议权。公共决策听证会、咨询会、论证会等,在中国越来越广泛地推行。公民的政治参与涉及政府工作的各个方面。

我国公民民主参与仍有过与不足的问题。这种过与不足主要是一些有关利益分配的决策问题,并未都“暴露于阳光之下”,敞开面对公众,还缺少公民的参与,存在决策主体利益化、部门化情况。比如有关政府部门的工资分配和社会保障待遇标准等,不仅一般公民没有参与,甚至人大和人大代表也没有参与。人民代表大会这一最高决策机构还未在这些问题决策中充分发挥作用,这就造成某些政策未能充分体现公民的民主意志和社会公正原则。

3.参与强度的过与不足

近年来,我国公民的政治参与强度呈上升趋势,公民的参与在社会生活中发挥越来越大的作用。国务院就公众关心的节假日调整方案向社会发放征求意见表,公开征集意见。围绕着这一关系切身利益的问题,社会公众通过媒体讨论、网络留言等渠道发表自己的观点,形成了社会共识,体现了应有的参与强度。“云南躲猫案”、“湖南罗彩霞案”、“湖北邓玉娇案”、“重庆高考造假案”等社会事件在公众的参与下得到了公正解决,体现了应有的参与强度。但是,在参与强度上,参与过强与过弱同时存在。

以民主选举为例,在各种选举中,我们往往会有很高的投票率和得票率,但实际上有些公民对选举并不关心,投入强度也不够,选举只是按照领导要求划一下选票,选举走过场。在选举中,也有些人采用封官许诺或对他人进行恶意攻击诽谤等不正当竞争手段参与选举,以这样的方式参与选举显然参与过强或参与不当,甚至是违法的。

在社会参与中,参与过强与过弱同时存在。广泛存在的物价听证会往往变成涨价听证会,显示出公众参与过弱。“周老虎事件”的有限解决和问题官员的频繁复出,也在某种程度上说明公民参与的过弱。近年来群体性事件频发,这些事件有的采取了极端化方法,违背了法制化的轨道,又说明了公民参与的过强。

四、坚持民主参与的适度原则,扩大公民的有序参与

扩大公民的有序参与是我国民主政治发展的既定方针,在民主参与的问题上,我们既要反对对民主参与不闻不问的冷漠态度,又要反对不顾条件和可能的狂热激情,坚持民主参与的适度原则,发展公民的有序参与。

1.坚持民主参与适度原则要有一定的民主文化基础

民主参与总是与民主文化紧密联系在一起的。坚持民主参与的适度原则必须培育与此相适应的民主文化。在民主文化培育过程中,教育具有重要意义。多年来,通过民主教育,公民的权利意识、自由意识、参与意识有了普遍提高,但还缺少对民主参与必须适度的教育,造成人们对民主参与的片面化理解。在民主参与的教育中,我们要教育公民正确认识个人在民主参与中的地位作用:民主参与是公民的权利,这种权利使其能公正地享有一份参与决策的权利,但并不能保证使其在政治参与的决策中个人意见得到承认,即使是正确的。而且,随着民主参与的人数增多,个人的作用越发显得微不足道,多数人的决定必须执行,这是集体和组织行动的需要。我们的公民必须具备这样的民主文化:相信错误难免,重视实践的验证,持批判态度,要有灵活性,要有现实的态度,愿意妥协,能容忍,要客观地看待问题[9]。

民主参与还是一种实践,民主文化的培育也重在实践。公民自己通过政治参与的连续的、反复不断的实践,正确认识自己在民主参与中以及民主参与在自己生活中的地位和作用,培育服从、妥协、灵活和宽容等品质,提高民主参与能力,掌握适度参与的艺术。

2.建立与民主参与适度原则相适应的制度体系

民主参与,制度建设是根本。我国的民主制度体系建设必须体现民主参与的适度原则。

从参与主体来说,当今中国社会是个利益集团多元化的社会,为了实现各利益集团的利益平衡,我国的民主参与制度设计必须保证各利益集团有同等的话语权。在人大层面上,首先,要提高人民代表大会这一最高决策机构在利益分配决策中的作用,事关工资分配、社会保障等利益分配的法律应由人大制定,克服行政部门决策的弊端。其次,优化人民代表大会代表结构,确保普通群众在人大代表中的比例,克服人大代表官员化的倾向。在代表中,要根据党和国家关于“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”和“在农民工比较集中的省、直辖市,应有农民工代表”的要求,使农民的利益得到有效的表达。在社会层面上,与公民利益密切相关的重大事项的社会公示制度、社会听证制度要广泛听取利益相关者意见,使各方利益代表都有发言权。如事业单位改革,事业单位职工应该有话语权;房屋拆迁,被拆迁者也应有话语权。

从参与强度来说,当今中国社会利益集团的参与强度事实上影响着利益分配,为了实现各利益集团的利益平衡,我国的民主参与制度设计必须保证各利益集团有同等的参与强度。首先,在人大层面上,每一个人大代表都有同样的发言权,发言的内容有同样的影响力,克服领导干部代表发言影响力大,而普通代表发言影响力弱的状况。不久前修改的《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》规定:“在全体会议上的发言,不超过十分钟;在联组会议和分组会议上,第一次发言不超过十五分钟,第二次对同一问题的发言不超过十分钟。事先提出要求,经会议主持人同意的,可以延长发言时间。”这是一个很好的规定,在一定程度上保证了每一委员具有同样的参与强度。我国人大代表会议也可作出类似规定。其次,在社会层面上,我们的制度设计要保证公民的参与是一种有实际效果的参与,而不是一种参与秀。为此,信息公开要及时、充分,公众意见表达方式与行政部门表达方式要对等。再次,要特别重视社会团体的作用。目前,我国的公众参与往往是单个分散、应时短暂的,由于“每个特定组织的利益都是很密切的,而更广泛的公众在对抗这种特殊请求中的利益则是虚弱而分散的”[10],难以形成与稳定的组织化的团体相对称的强度,在决策中往往处于弱势。因此,在公众参与过程中,要有计划地发展中国特色的社团组织。

此外,在参与范围上也要加强制度建设,逐步做到有关公共利益问题,特别是常识容易判断的问题,除了涉及国家机密和专业性特别强的问题,都要吸收公民的广泛参与。在参与频率上,要研究怎样的频率才是合理的,保持频率的适度状态。

总之,发展中国特色的民主参与制度,必须坚持适度原则。只有这样,民主参与才能有序发展,民主参与才能对我国政治、经济、文化、社会的发展起到积极的推动作用。

[1]列宁全集:第 40卷 [M].北京:人民出版社,1984:276.

[2][美 ]亨廷顿.难以抉择——发展中国家的政治参与[M].北京:华厦出版社,1989:173.

[3][美 ]罗伯特·达尔.现代政治分析 [M].上海:上海译文出版社,1987:133.

[4][英 ]密尔.代议制政府 [M].北京:商务印书馆,1982.

[5][美 ]罗伯特 ·达尔.论民主 [M].北京:商务印书馆,1999:45.

[6][日 ]猪口孝,等.变动中的民主 [M].长春:吉林人民出版社,1999:76.

[7][法 ]托克维尔.论美国的民主 [M].北京:商务印书馆,1988:145.

[8][美 ]乔 ·萨托利.民主新论 [M].上海:东方出版社,1998:254.

[9][美 ]科恩.论民主 [M].北京:商务印书馆,1988:175.

[10][美 ]弗里德曼.经济增长的道德意义 [M].北京:中国人民大学出版社,2008:380.

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1008-8520(2011)01-0029-05

2010-10-12

丁成荣 (1954-),男,上海人,副教授。

[责任编辑:赵延民 ]