新生代农民工社会保障制度建构中的利益分析

黄 闯

(南阳师范学院政治与公共管理学院,河南南阳 473061）

·经济探求 ·

新生代农民工社会保障制度建构中的利益分析

黄 闯

(南阳师范学院政治与公共管理学院,河南南阳 473061）

建立农民工特别是新生代农民工社会保障,是推进城市化、扩大内需、促进社会和谐发展的重要举措。但是新生代农民工社会保障制度的建构存在着政府、企业 (雇主)和新生代农民工群体之间的不同利益主体。建立新生代农民工社会保障的关键性因素是协调好不同主体之间的利益关系,发挥政府在利益博弈中的主导作用。

新生代农民工;社会保障;利益分析

2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中,首次使用了“新生代农民工”的提法,并要求采取有针对性的措施,着力解决新生代农民工问题。解决新生代农民工问题,当前最重要和紧迫的任务就是积极推进新生代农民工市民化进程。因为新生代农民工市民化与社会保障之间有着紧密的关联性,所以,推进农民工市民化离不开社会保障制度的实行。然而,新生代农民工社会保障的缺失和滞后正成为阻碍和制约我国新生代农民工市民化进程的主要因素[1]。因此,为了推进我国的城市化进程,必须加快解决新生代农民工群体的社会保障问题。建立合理的新生代农民工社会保障制度不仅有利于实现新生代农民工市民化,推进城市化进程,而且还有利于增强新生代农民工的消费能力,扩大内需,促进新生代农民工群体的向上流动,有利于和谐社会的建立,同时对于改变城乡二元结构、促进城乡统筹发展具有促进作用。

虽然建立新生代农民工社会保障制度具有重大意义,但是,现实生活中新生代农民工社会保障制度推行的效果并不好。一方面,新生代农民工社会保障的参保率较低。比如在失业保险方面,据农业部2005年的调查显示,全国范围内只有 9.6%的用人单位为农民工购买了失业保险;在养老保险方面,据2008年上半年在浙江省范围内的调查,有 83%的农民工没有参加社会养老保险[2];社会保障无法覆盖大多数的新生代群体。另一方面,退保率较高。加入社会保障制度的群体,在农民工集中的广东省,有的地区农民工退保率高达 95%以上。本文试图从利益相关者的角度,分析新生代农民工社会保障制度建构中的利益主体的策略选择,以及新生代农民工社会保障建构中的利益协调。

一、新生代农民工社会保障政策建构中的利益主体

社会保障制度是以国家或政府为主体,根据法律规定,通过国民收入再分配,对公民在暂时或永久失去劳动能力以及各种原因生活发生困难时给予物质帮助,保障其基本生活的制度[3]。其实质是通过资金筹集和给付的方式来实现国民收入的再分配,而分配则是不同主体间利益关系的重新调整。根据我国现阶段社会保障制度运作的实际情况,新生代农民工社会保障制度建构中利益关系主要集中在政府、企业和新生代农民工群体之间。因为社会保障基金作为社会保障制度运行的基础,其资金筹集主要来源于政府、企业 (雇主)和个人三方主体。而不同的资金筹集主体利益和地位的不同,决定了他们在社会保障制度建构的过程中存在着不同的策略选择。

1.政府

政府特别是新生代农民工流入地政府的资金支持是社会保障制度良性发展的一个重要资金来源。但是,由于政府作为一个利益主体,一个理性的逐利者来说,本身存在着其利益需求。在自身利益的需求下,政府的选择策略更加倾向于拒绝建立新生代农民工社会保障制度,或者即使建立社会保障制度也使得其在正常运作过程中有偏离政策公平性的特征,不能很好地维护新生代农民工群体的利益。

首先,地方政府重经济建设轻社会建设。建立完善的新生代农民工社会保障制度,一方面会增加地方政府的财政支出。由于社会保障制度的建设需要政府投入大量的资金来弥补资金来源的不足,政府不愿意把资金投入社会建设而更愿意投入经济建设中。另一方面会减少地方政府的财政收入。由于企业 (雇主)是社会保障资金筹集的主要来源,建立完善的农民工社会保障势必影响到企业的经济效益,进而可能影响到地方政府招商引资、发展经济的成绩。政府不愿意通过减少企业利益的方式来增加新生代农民工的利益,使得政府在制定政策时的取向偏好于企业的利益,而忽视流入城市的新生代农民工的利益。在经济发展、GDP政绩考核指标的驱动下,地方政府更加注重经济发展,而忽视新生代农民工社会保障制度建设;对于新生代农民工流入地的政府来说,它们优先选择的是使用廉价的、没有任何社会保障待遇的农民工来实现经济增长和 GDP增长的目的。

其次,地方政府的地方保护。由于区域经济发展的非均衡性,不同地方的居民获得社会保障的能力存在着一定的差异,而社会保障差异性主要通过社会保障的统筹层次来实现。在经济比较发达的地方,由于具有更强的经济能力来满足本地居民的社会保障需求,自然会排斥社会保障统筹层次的提高。我国社会保障的统筹层次一般都主要集中在地市级,不同地方居民的社会保障权益存在很大的差异。而新生代农民工比较集中的地方都是经济比较发达的地方。地方政府出于地方利益的考虑,拒绝农民工享受本地居民相对较高的社会保障制度,即使纳入社会保障制度,也是一种不合理的社会保障。农民工的社会保障权益就成为一种边缘化的利益,无法享受同本地居民同等的社会保障等公共服务。因为在经济资源一定的情况下,让新生代农民工享受到相关的社会保障福利,就相对减少了本地居民的福利。比如城市居民的最低生活保障就是以户籍作为享受低保的资格条件,如果不具有本地户籍,即使非常贫困仍然不能享受到低保政策带来的利益。

2.企业

企业作为一个经济性的组织,其目的就是获取经济利益,通过各种方式来减少成本。由于企业的社会保障缴费责任是影响其利润最大化的一个重要因素,对于企业来说最好的选择就是不参加社会保障。在地方政府没有强制性的规定下,企业一般不愿意为农民工建立任何形式的社会保障。即使地方政府强制企业参加社会保障,在大量的个体和私人企业存在以及就业压力较大的情况下,也会存在一定的监管漏洞。比如不少企业把农民工作为廉价的临时工使用,根本就没有和农民工建立正式的劳动关系,也不可能加入现有的国家已经规定的应该参加的农民工社会保障体系。同时很多企业仍然可以通过各种方式偷逃社会保障缴费或者以经济效益不佳欠缴社会保障费。从总体上来说,企业不为农民工群体办理社会保障的原因是:一方面,由于企业经济利益驱动、社会责任欠缺。另一方面,由于社会保障负担较重,根据相关的政策规定,企业缴纳的社会保障费用总额过高。如养老保险费用占到工资总额的 20%,医疗保险 6%,工伤保险 1%,失业保险2%,再加上住房公积金等支出占工资总额的 40%,对企业造成一定程度的负担。在地方政府的政策没能严格执行时,企业的理性选择就是逃避社会保障的责任,使得社会保障的参保率较低。

3.新生代农民工群体

除了政府和企业的利益选择之外,还有新生代农民工群体本身的利益需求同样影响社会保障制度的选择。新生代农民工群体作为社会保障制度的对象,是社会保障制度的直接受益群体,社会保障制度的建立必须有新生代农民工群体的积极参与和配合。据调查,45.1%长三角地区新生代农民工希望政府在社会保障上提供帮助[4]。但现实是新生代农民工群体本身参保率并不高。有些人把原因归结为农民工群体的观念落后,只关注眼前的利益而不关注长远的利益。实际上主要的原因是现有的社会保障制度无法给予其合理的收益,这是其基于利益的现实选择。如果现有的制度能够给予农民工群体合理的预期,增强社会保障制度的实际效果,就能提高新生代农民工群体的参与热情。因为新生代农民工群体需要的不是一个纯粹的社会保障制度,而是制度带来的收益。

从以上分析可以看出,社会保障制度建立和实施过程中利益主体的策略选择,实际上是地方政府、企业和新生代农民工群体三者作为经济人在各自追求利益最大化。地方政府为了政绩、地方利益或者经济发展的需要,在劳动者与企业的利益之间更加倾向于维护企业的利益,因为维护企业的利益实际上就是维护政府的利益;而企业为了减少劳动力成本的需要,主动或被动地逃避社会保障责任;而对于新生代农民工而言却没有任何的话语权,虽然有强烈的社会保障需求但是却无法影响政府政策的制定。由于不同的主体利益需求的不同,决定了在社会保障政策建构过程中,需要关注不同利益主体之间利益关系的协调,尽量减少利益冲突。

二、新生代农民工社会保障制度建构中的利益协调

虽然新生代农民工社会保障制度建构的过程中存在着政府、企业和新生代农民工群体之间的利益冲突,但这并不意味着他们之间不存在利益协调的可能性。实际上,在一定程度上,合理的社会保障制度建设是能够有效地协调不同主体之间的利益不均衡、对所有的利益主体都有利的制度建设,在制度化建设的过程中通过一定的措施来减少各利益主体追求个人利益最大化的倾向,来实现社会保障政策的公平性。社会保障作为一种公共政策,是政府对社会实行权威性的利益分配。因此,在社会保障制度建构中首先就需要提高政府的保障能力,推进基本公共服务均等化,限制地方政府的过分追逐利益化的取向,保障新生代农民工群体的利益。

1.限制地方政府的逐利行为

地方政府是地方社会保障政策的制定者和执行者,地方政府的价值取向和行为对社会保障制度的建构至关重要。但地方政府存在自身利益的需要,建设新生代农民工社会保障应尽量减少地方政府的利益阻力。

首先,改变现有的政府官员绩效评价机制。由于其利益来源是通过发展经济、实现地方 GDP的高速增长,满足个人政绩和地方利益的需要,所以首先需要改变现有的政府官员的绩效考核机制。长期以来,对地方政府的绩效评价主要遵循的是经济建设的标准,以 GDP的多少为依据,而忽视民生社会保障等社会建设的标准。因此,在政府官员的评价机制中需要增加民生社会保障部分,促使地方政府更加注重社会建设。建立一套综合考察经济增长、社会发展的政府绩效考核指标,使其与政府官员个人收入、职务升迁等挂钩,这就直接减少了地方政府偏好发展经济的利益冲动,这样政府就有可能拿出更多的资金进行社会保障等社会建设。

其次,提高社会保障的统筹层次,加快城乡一体化社会保障建设。由于区域经济发展的差异以及城乡二元化的社会管理体制,导致社会保障水平存在着明显的区域和城乡之间的差异。差异的存在实际上一种利益的存在,因此为了减少利益的存在就需要减少社会保障水平间的差别,提高社会保障的统筹层次,加快城乡一体化社会保障制度建设,减少新生代农民工社会保障建设的利益障碍。

第三,转变传统思维观念。除了从外部减少地方政府排斥建立新生代农民工社会保障制度的利益冲动,还需要地方的执政者转变其执政观念。不再把社会保障制度的建设仅仅看做一种负担,而更应该看做一种具有现实好处的利益。(1)由于新生代农民工群体的加入,会提高社会保障制度的覆盖率,减少社会保障制度可持续发展的风险。因为新生代农民工的加入更容易满足社会保障大数法则的要求来分散风险。(2)在城市人口老龄化不断加剧的情况下,通过建立农民工社会保障,可以减缓城市社会保障的资金运行压力,特别是养老保险支付的压力。因为新生代农民工群体的年龄结构都比较年轻,现阶段不需要支出大笔的社会保障资金,利于缓解城市人口老龄化背景下的社会保障资金压力。(3)可以缓解城市社会出现的民工荒。劳动者从农村流向城市,从内地流向沿海,既有高工资的预期,也受高福利的驱动。如若不能提供理想的社会保障待遇,民工荒的出现将是不可避免的。因为农民工不再是无限供给的劳动力,他们学会了用脚来进行选择。(4)通过建立新生代农民工社会保障制度可以增加社会的公平性,增加他们对城市社会的归属感,利于城市社会的和谐稳定,降低了城市社会管理的难度。从宏观和长远的视角看,一个高活力的群体由于体制性的“制度屏蔽”而被长期压抑于城市社会的底层乃至外围,既得不到城市的认可接纳又没有社会保障解决他们的后顾之忧,长此以往,就会积蓄社会张力,激化社会矛盾,危及城市稳定和社会和谐[5]。

2.增强企业的责任意识和加强政府政策监管

企业支持和参与社会保障建设,不是一种纯粹的利益输出,实际上也是一种利益的输入。虽然不参加社会保障可以减少企业成本支出,但是会增加其人力资源管理的难度,降低员工对企业的归属意识和认同感,甚至可能出现一系列恶性事件如罢工等不良行为,这都有可能影响企业的正常运转而增加其成本的支出。据一项调查,当权益受到侵害时,新生代农民工中因为怕被报复而不向有关部门投诉的只有 6.5%,仅是传统农民工的一半;采取投诉行为时,以集体投诉方式进行的 (几个人一起去投诉)新生代农民工为 45.5%,高出传统农民工 17.6个百分点[6]。从长远的角度来说,企业应该转变传统的观念,不应该把社会保障仅仅当成一种负担,应该主动地参与社会保障制度的建构,通过社会保障制度建设把企业的命运同员工的命运结合起来,增强员工对企业的归属感。实际上企业单位承担缴费的义务并不完全是一种没有任何利益的消极行为,正如有人指出企业单位要负为职工出资的责任,一方面,职工的保障资金,实际上是由职工在工作中自己创造的,企业单位无非是按一定的比例替职工代缴而已;另一方面,职工得到健全的社会保障,就能维持劳动力的生产和再生产,从而促进社会生产的正常运行,就能给企业 (雇主)带来更多的利润[7]。如果企业不能转变其固有的观念,不支持配合社会保障制度建设,就需要相关的政府部门加强对企业的政策监管。如对于那些不签订劳动合同、不参加社会保障的企业或者逃避社会保障缴费责任的行为进行严厉的惩处。当然也可以采取相对温和的办法,适当的降低现有的社会保障费率来减少其利益阻力。

3.加强新生代农民工群体的组织化程度

新生代农民工已经成为农民工的主体并必将成为产业工人的主体,但与其主体地位不相称的是其获得权益保障的能力还比较弱。新生代农民工群体无法同城市工人一样获得各种社会保障权益,但这并不代表着其不需要社会保障制度的保护。实际上新生代农民工多处于劳动年龄且绝大部分未婚 (约85%),无须照顾老小,加上受到城市新观念的影响,更愿意投资于未来的保障。只是在强势的政府和企业面前,其获得社会保障的能力较弱或者无法获得合理的社会保障制度。其中一个重要的原因就在于新生代农民工群体的合作化或组织化程度较低,与强势的政府和企业相比,没有合理的利益表达渠道,无法获得话语权,不能够影响到政策的制定。当政府的社会保障政策偏离其利益时,或者所在企业不为其缴纳、少缴纳和逃避缴纳社会保障费时,单个的新生代农民工基本上处于一种失语的被动地位。因此,需要把单个的农民工组织成群体化的力量,增强其获取其社会保障的能力。

三、结论

新生代农民工社会保障制度的建立涉及到中央政府、新生代农民工流入地地方政府、企业和新生代农民工群体的不同利益主体,由于利益主体在利益博弈中的权力和地位的不均衡,使得新生代农民工的利益难以得到有效的保护。因此,政府、特别是地方政府在制定政策时需要从大局的角度来维护社会弱者的利益,把社会弱者的潜在的利益需求转化为现实的利益行为。通过建立社会保障制度让新生代农民工能够从中获取更多的利益,减少他们实现城市梦想的障碍,缩短其现实与梦想之间的距离。在他们为城市作出巨大的贡献的同时,让他们享受与市民相同的养老、医疗、就业、工伤等社会保障待遇,减少对城市生活的不适感。如果不能合理地解决不同主体之间的利益冲突,就无法给予新生代农民工群体实实实在的利益。如果不能通过社会保障制度建设减少农民工进入城市的生活成本,就无法实现农民工的市民化。

[1]唐踔.新生代农民工市民化进程中的社会保障问题初探[J].劳动保障世界,2010,(10).

[2]夏丽霞,高君.新生代农民工市民化进程中的社会保障[J].城市发展研究,2009,(7).

[3]孙光德,董克用.社会保障概论 [M].北京:中国人民大学出版社,2007:38.

[4]杨帆.45.1%新生代农民工需要政府跟进社会保障[N].中国经济导报,2010-09-21.

[5]符平,唐有财.倒“U”型轨迹与新生代农民工的社会流动[J].浙江社会科学,2009,(12).

[6]史柏年.社会保障概论 [M].北京:高等教育出版社,2004:65.

[7]杨菊华.对新生代流动人口的认识误区[J].人口研究,2010,(2).

F323.89

A

1008-8520(2011)01-0022-04

2010-11-09

黄闯 (1981-),男,河南淮滨人,教师,管理学硕士。

[责任编辑:梁桂芝 ]