《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的“公共利益”解读

刘忠群 齐 雪

（重庆大学 贸易及行政学院，重庆400030）

《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的“公共利益”解读

刘忠群 齐 雪

（重庆大学 贸易及行政学院，重庆400030）

有别于“旧拆迁条例”中公共利益的缺失，2011年1月份出台实施的“新拆迁条例”首次明确规定公共利益的需要是征收的前提，并以列举的形式规定了六条具体的公共利益，但是条例并没有进一步划清公共利益的边界，其中涉及危旧房改造、机关用房等条款仍然值得商榷。解读《征收与补偿条例》中的“公共利益”，通过设立兜底性、排除性条款等方法寻求公共利益的界定标准，以保证土地征收的科学合法。

公共利益；土地征收；界定标准

一、公共利益概述

“公共利益”是城市建设中的高频词汇，历来为公众所关注。究竟什么是公共利益，公共利益的内涵、界定方法是怎样的，目前还没有形成一个统一、明确的概念。由于其受益对象的不确定性以及利益内容的不确定性①，公共利益也具有不确定性。尽管如此，公共利益也并非不可捉摸，它仍然是一种客观存在，可以为我们所认识和研究。

对于公共利益的界定，我们可以将其分解成“公共”和“利益”两个方面进行分析。直至目前，在一般情况下，不确定多数人作为公共的概念仍然是为人们广泛承认的标准。而对于不确定多数人的判断，又先后出现了两种标准。第一种是德国学者洛厚德（C.E.Leuthold）提出的以地域基础为标准，即在一定地域范围内的大多数人的利益就是公共利益②。第二种是由德国的立法界、司法界以及学术界提出的，以“某圈子之人”作为公众的相对概念并间接勾勒出判断公共的标准。“某圈子之人”具有两个特征：第一，该圈子非对任何人皆开放，具有隔离性；第二，该圈内成员在数量上是少许者。从其反面推论，对于公共的判断标准就至少具备了两个标准：第一，非隔离性；第二，数量上须达到一定程度的多数。再后来，德国学者纽曼又提出将对国家社会有重大意义的国家任务作为界定公共概念的要素。这个判断要素，将判断公共利益的标准由主观的纯粹数量（受益者）标准转为偏向质方面的价值标准。而现代《牛津高级英汉双解词典》对“公共”的解释演化为：Public意味着“公众的、与公众有关的或者是为公众的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。“利益”在《辞源》中的释义为“好处”或“功用”，即指能满足人们物质或精神需要的事物。美国学者罗·庞德将“利益”界定为“人们个别地或通过集团、联合或亲属关系，谋求满足的一种需求或愿望；因而在安排各种人们关系和人们行为时必须将其估计进去③。”罗·庞德的社会法学理论以“利益理论”为核心，他把利益分为个人利益、公共利益与社会利益，其中公共利益是指“涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望”。

尽管目前还没有形成统一、明确的概念，但是通过分析可以勾勒出公共利益的基本框架。梁彗星主张以列举式的方法对公共利益进行定义，其参与起草的《物权法》第48条把公共利益界定为“公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。”孙丽岩认为，公共利益泛指对象不确定的为社会全体或多数人享有的利益，个人利益本源上符合公共利益要求，个人在追求个人利益的同时也满足了公共利益④。李湘刚认为，公共利益是社会公众的、大多数人共享的利益，而不能简单归结为或等价为政府利益或国家利益⑤。

二、公共利益在城市拆迁中的缺失及危害

我国的城市房屋拆迁制度始于上个世纪九十年代。自1991年国务院颁布我国第一部系统规范城市房屋拆迁行为的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》，到2001年6月修改后的拆迁条例公布并沿用至2011年的1月，与之伴随的是层出不穷的拆迁纠纷和公众非议。实行了近二十年的《拆迁条例》之所以备受诟病，“公共利益”的缺失是其重要原因。在涉及城市拆迁的我国现行的法律、法规中，没有任何一部法律、法规对公共利益做出明确界定或者相关解释，公共利益的概念在我国法律法规中不正常的缺失了。

首先，作为直接影响城市拆迁进程的法规，《城市房屋拆迁管理条例》中并没有出现“公共利益”的字眼。其中第3条规定：“城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。”这可以被看作是城市房屋拆迁的目的，似乎是将公共利益具体化了，但是也没有明确提出“公共利益”的概念。纵观整部《拆迁条例》，城市拆迁并没有和公共利益联系在一起。

其次，由于我国实行土地与房屋分离的制度，土地是获取房屋的基础，《土地管理法》跟城市拆迁密切相关。《土地管理法》在第58条规定了国有土地使用权收回制度：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。”这里反映了两个问题。第一，国有土地使用权收回制度中提到了“公共利益”，但是并没有对此给予明确的定义和解释；第二，还应注意到该法条是把“公共利益”与“旧城区改造”分开列举的，那么据此可以推断《土地管理法》并不认为旧城改造属于公共利益的范围。如果是这样的话，《拆迁条例》中第3条规定的“旧城改造”的合法性何在呢？

另外，研究与城市拆迁的相关的一系列的法律法规：2004年，《宪法》第四次修正案增加了“国家为了公共利益的需要，可以按照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”的内容；2007年3月《物权法》出台，其中第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征集集体所有的土地和单位、个人的房屋及其不动产。……”2007年8月《城市房地产管理法修正案》通过，其中规定：“为了公共利益需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”上述法律法规中均提及了公共利益，但是对于什么是公共利益却同样采取了回避的态度，没有给出公共利益的明确定义和适当解释。

公共利益在城市拆迁中的缺失，引发了一系列的问题和纠纷。公益拆迁和商业拆迁混淆不清，为数不少的商业拆迁都搭了便车，以公共利益之名，行谋求经济利益之实。这在一定程度上也为政府的权力滥用留下了空间，纵容了政府了寻租行为，严重影响了政府的权威力和公信力。同时，拆迁范围不正常的延伸更是对被被拆迁人合法权益的践踏，利益相关者之间的平衡局势被打破，激发了社会各个阶层的矛盾和冲突，不仅延缓了城市建设的进程，更是对经济发展和社会稳定的巨大破坏。“公共利益”如何界定成了是一个亟待解决的法律议题和公共管理议题⑥。

三、公共利益在新条例中的引入及存在问题

对于公共利益的缺失问题，颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》做出了积极回应。条例的第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”对比之前的《拆迁条例》，它以法律条文的形式明确规定房屋征收的必要前提是为了公共利益的需要，公共利益征收和商业开发征收彻底分开⑦。更为重要的是，《征收条例》第二章第八条对公共利益的需要进行了分析界定，列举了六条具体的公共公益。由此，公共利益的概念和范围得以清晰，明确，房屋征收中涉及的公共利益实现了有法可依、有章可循，弥补了当前公共利益概念的缺失。公共利益的界定是《征收与补偿条例》中最大的闪光点，它从源头上保障了房屋征收的公益性和正当性。

在研究了公共利益的相关资料文献后，我们认为其中的某些条款还值得商榷。

1.关于危旧房改造的问题

根据第八条中的第五小条规定：“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，由此得出危房改造也划归了公共利益的范畴。这就产生了疑问：所谓的“危旧房”到底是怎么界定的？由谁来界定？界定的标准是什么？现实中由危旧房改造引发的纠纷屡现不鲜，双方争议的焦点就在“危旧房”的概念界定上。需要明确的是，旧房不是危房，如果它的存在并没有妨碍特定的第三人的权益，那么改造与否是房屋所有人自己的事。同样的，危房也只有在拒绝修缮就会危及他人的安全时，才与公共利益有关。

其实关于危旧房问题，我国早有相关的法律规定。2009年1月施行的《循环经济促进法》规定：“对符合城市规划和工程建设标准，在合理寿命内的建筑物，除为了公共利益的需要外，城市人民政府不得决定拆除。”《循环经济促进法》第25条第二款是专门针对城市房屋拆迁工作所作的法律规定，且是目前为止最高最新的法律规范。但是，我们在实际中常常看到的却是有关部门打着“危旧房改造”的借口，不顾利益相关者的反对，大肆拆除尚在使用范围内的房屋，以谋求经济利益。这里还有必要涉及到建筑物使用寿命的问题。房地产的发展也要符合循环经济和减量化的需要，进行能源资源的有效再利用。而房地产的减量化首先就是延长建筑的生命周期。按照有关规定，我国居民普通住宅结构的安全使用期是五十年，但实际上很多被拆除的建筑在被拆时还不到五十年，甚至有很多只用了一二十年的建筑被大量拆除。而在英国，住宅使用年限要达到一百年左右，很多发达国家的住宅使用寿命也是在七八十年。同样日本也提出建设百年住宅，又称为三代人的住宅，使用寿命为75到90年。反观中国，由于管理不当，建筑物的平均使用寿命只有30年。这其中有很大一部分的建筑物就是被标上“危旧房”的标签而强制拆除的。2010年1月，福州市一所投资1500多万的现代化小学，刚刚全部完工即面临拆迁，政府给出的理由就是拆掉学校后要把该地区建设成为一个中央商务区。现实中此类情况屡屡皆是。往往是政府的某个计划就引发了尚在使用寿命内的大片建筑物的强制拆迁，建筑物的拆迁和新建都需要大量的资源能源进行投入，由此产生了大量的资源浪费。同时，建筑物的拆迁还侵犯了利益相关者的权益，导致了居民的财产损失和居住条件下降，由此引发的拆迁矛盾和纠纷难以避免。因此，大拆大建必须得到抑制。就《征收条例》而言，我们认为其中“危旧房”的界定还是不够明确和科学，对于危旧房改造是否属于公共利益，危旧房的具体标准怎样界定这些问题并没有给出合适的解释，尚有待商榷。

2.关于国家机关办公用房的问题

再来看下第三小条 “由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；”都属于公共利益。我们对于其中的“市政公用”一词存有疑问。市政公用包括哪些范围，政府机关的办公用房是否属于市政公用的公共事业呢？再由此推测，只要是政府办公用房建设就属于公共利益了吗？条例并没有给出具体的实施细则和解释，难道政府机关办公用房建设就完全等同于公共利益了吗？事实上，我国各地政府机关违规建设的案例频频发生。兰州市财政局在繁华的商业中心，耗资一千多万修建了豪华的综合办公大楼；仅有10名工作人员的山西省忻州煤矿安全监察局，却修建了人均公办面积达到200平方米的办公楼；还有举国震惊的“白宫”事件，年财政收入不过刚刚过亿的安徽省阜阳市颍泉区，投入3000万盖起了奢侈的办公楼。如此等等，不胜枚举。这其中反映出的政府机关违规修建办公用房的问题，必须要引起我们的深思和警惕。

早在2001年，国务院就已经通过了《关于改进和加强中央国家机关办公用房管理的意见》以及《关于改进和加强中央国家机关办公用房管理意见的实施细则》。《意见》的第二部分就是“严格办公用房的建设管理”。其中明确规定：“中央国家机关办公用房的建设要继续按照中共中央、国务院《关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》（中发〔1997〕13号）的要求，从严控制。因增设机构、调整职能或业务发展需要增加办公用房的，应首先从现有办公用房中调剂解决；确需新建、扩建、翻建、改建的，应纳入办公用房建设整体规划，统筹安排，分步实施。”由此我们可以推论，因实际需求需要增加办公用房的，第一步是“调剂”，而不是“建设”；确实需要“建设”的，则要纳入整体规划，科学建设。具体到《征收与补偿条例》中，不能笼统地说政府机关建房就是公共利益，需要明确“国家机关办公用房建设”的审批权限，满足什么条件下政府可以建设办公用房，建设需要的土地、资金通过何种途径得以实现，建设过程中必须参照何种标准，具体由哪个部门进行评估、监督？这些都是《征收与补偿条例》的真空地带，值得商榷和讨论。

四、公共利益的界定标准

“公共利益”的界定是有关拆迁问题的法律的基石。经过分析和研究，我们认为土地征收中确定公共利益的标准应包括以下几点：

受益范围是广泛的。区别与私人利益，公共利益首先是一种公众利益，受益主体具有普遍性或者不特定性的显着特点，它的受益范围是广泛的。同时这种利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现。

使用土地的目的是非赢利的。这是区分公共利益征收和商业开发征收的首要标准。商业开发的目的是攫取最大限度的经济利益，这种情况下为了获得土地的征收行为就由利益相关者协商解决，不属于我们讨论的范围；就公共利益的征收而言，它使用土地的目的就是非赢利性的。但是实际运作中的土地征收行为很难保证完全与经济利益无关，为了更好的规范公共利益，可以分为以下两种情况：第一种，要区分赢利是征收行为的主要目的还是次要目的。如果赢利是次要目的，那么仍然可以划归为公共利益的范畴；相反，例如兴建民办学校、工业园区等这类把赢利作为主要目的的土地征收行为就不能划为公共利益的范畴了。第二种，要区分赢利是投资者的直接目的还是间接目的。像经济适用房、廉租房这类间接获利的征收行为仍然可以认作是以公共利益为前提的。

受益者享有的利益是直接的、有实质性内容的。公共利益是一种公众利益，如果以减损少数人的私人利益却又不给予必要补偿的方式来增进公共利益，就会有违正义和公平。这种补偿应当是一种得失相当的公平补偿和合理补偿，而不能只是象征性的“适当补偿”或者弹性很大的“相应补偿”。

公共利益实现过程中的程序是透明的。公共利益的界定事关广泛的公众利益，立法机关，尤其是地方立法机关和行政机关应当广泛听取、充分尊重公众意见，保证公共利益界定基于广泛的民意之上。在土地征收的过程中，切实采取措施保证被征收人的知情权、听证权、申辩权、参与权等等，保障征收行为的程序公正和参与民主。

满足以上四项标准的才可以称之为公共利益。有鉴于此，个人认为，征收条例中对于公共利益的界定最好还是采用列举式，主要包括以下几个要点：

（1）对“公共利益”做出广义上的简要定义。例如，涉及到国家安全和广大社会公共福祉的利益都可以称为公共利益，等等。

（2）对公共利益的范围做出详细的列举。如国防设施建设的需要；国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利、科技、教育、文物保护等公共事业的需要。在立法时，可以把确定无疑的公共利益一一列举，务求尽可能的多、全、细，列举应以没有疑义为限⑧。

（3）设立一个概括性的兜底条款，以应对立法时无法列举或者难以列举的其他应属于“公共利益”范畴的事项。公共利益的具体列举难免会出现真空地带，所以需要一个兜底的条款来补充。兜底条款的设立要求措辞明确，适用范围尽可能的详细，适用标准科学、规范，避免因范畴的扩大或模糊不清给违规的房屋征收留下可趁之机。

（4）设立一个排除性的条款.界定公共利益范围仅从正面列举还存在一定片面性，为此，可利用排除法将过去存在过的或者将来可能出现的不属于公共利益范围的事业排除在外，以达到对公共利益范围的全面把握⑨。例如以盈利为主要目的修建的民办学校、工业园区；政府为招商引资而建设的高尔夫球场等等，这些都不属于公共利益。《征收与补偿条例》中对于公共利益的界定忽略了这点，没有明确列举出不属于公共利益的具体事项。排除性的条款可以更好地规范公共利益的界定范畴。

注释

① 唐忠民：《新征收与拆迁补偿条例应细化“公共利益”》，《法学》2010年第3期。

②洛厚德（C.E.Leuthold）：《公共利益与行政法的公共诉讼》，1884年。

③罗·庞德：《通过法律的社会控制：法律的任务》，北京：商务印书馆，1984年，第22页。

④孙丽岩：《公共利益服从的博弈分析》，《法学》2004年第10期。

⑤李湘刚：《当前“公共利益”问题研究述要》，《中共云南省委党校学报》2007年第1期。

⑥彭小兵，谭亚：《城市拆迁中的利益冲突与公共利益界定——方法与路径》，《公共管理学报》2009年第2期。

⑦韩芳，柴军，柴梅：《关于＜国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例（草案）＞的新旧释异和实施影响分析》，《南方论刊》2010年第6期。

⑧钟华：《城市拆迁中公共利益界定的思考》，《经济研究导刊》2010年第13期。

⑨刘国臻：《论我国土地征收公共利益目的之边界》，《中国行政管理》2010年第9期。

责任编辑 平乐