国际海事组织法律规则探析及其对我国的启示

刘惠荣，黄旻

（中国海洋大学 青岛市 266100）

国际海事组织法律规则探析及其对我国的启示

刘惠荣，黄旻

（中国海洋大学 青岛市 266100）

通过对国际海事组织规则的制约因素及发展动态的探究，得到启示：我国应及时调整国内海运发展政策、加强海运专业研究及人才的培养、确立和巩固我国在国际海事组织中的地位，迎接国际海运业新的机遇和挑战。

国际海事组织法律规则公约海运业

国际海事组织是目前世界海运业最具影响力的政府间国际组织，它通过制定公约和规则并监督成员国的履行，形成了一整套确定航行安全和保护海洋环境的国际性规范，在国际海运业中具有不可替代的重要地位。近年来，伴随着国际海运业的迅猛发展，国际海事组织也在不断地转换角色、调整定位以适应和推动国际海运的发展。我国作为发展中国家，同时又是国际海事组织 A类理事国，在国际海事组织中扮演着多重重要角色，在由航运大国向航运强国的转变过程中，应如何面对挑战、完善我国的航运体系、充分参与国际海事组织并发挥重要作用，值得深入探讨。

1 国际海事组织法律规则制定程序及制约因素

1.1 IMO 的公约订立程序

IMO 的成立恰逢世界航运业的巨大变革，制定新公约以保证与航运技术同步发展成为 IMO 当时的职责。现今，IMO 负责 50 多个国际公约、协定和议定书，形成了从通过、生效、修改到执行的一套严谨的公约订立程序。

公约的通过。IMO 公约的出台首先由各成员国根据海运业的最新发展向 IMO 专门委员会（包括海上安全委员会、海上环境保护委员会、法律委员会和便利委员会）提交制定新公约或公约修订的建议，委员会经大会或理事会的授权后具体负责草案的起草工作。委员会达成共识的公约草案，提交外交大会审议并修改，最终通过一个可以被所有国家或大多数国家接受的公约。

公约的生效。IMO 公约的生效必须有一定数量的政府正式接受并且每一公约都有条款具体规定生效须达到的条件，一般越重要越复杂的文件，生效的条件越严格。例如，《1974年海上人命安全公约》规定需要有 25 个国家同意并且这些国家拥有商船吨位总和不少于世界商船总吨位的 50%。

公约的修改。IMO 的早期阶段，公约修改需要经过一定比例缔约国接受才能生效，通常是2／3。这也意味着比起最初的接受生效，修改的生效需要更多国家的同意，因此这种要求延缓了修改的生效时间。为了改变这种状况，IMO 引入“默认程序”。“默认程序”规定，公约的修订经过一定时间即生效，除非在此时间内，收到一定数量的反对案。可以说这一程序大大加快了修改案通过的进程。

公约的执行。IMO 公约的执行力取决于缔约国政府，即只要缔约国的商船涉案，并且缔约国有相应的惩罚可以适用，公约便可以执行。除船旗国的管辖，港口国和沿海国的管辖也出现在部分公约中。《1969年公海干预公约》规定：对发生在公海的其他国家商船的事故、损坏如有造成油污污染的危险，缔约国有权采取行动。

1.2 IMO 公约订立过程中的影响因素

通过对IMO 公约订立程序的研究可以发现一项公约从起草、通过、生效到执行过程有诸多的制约因素。1.2.1成员国

1.2.2 国际组织

在IMO 公约起草中，各委员会也接纳与 IMO有关的政府间和非政府间国际组织的意见和观点。许多组织对审议的问题有直接经验，对 IMO工作有实践性指导意义。IMO 的外交大会是真正的全球性会议，除向所有参加联合国会议的国家平等开放外，联合国的机构组织和与 IMO 有官方关系的组织也被邀请参加大会，并提出意见。

国际海事委员会（CMI）是这些组织中的特殊一员。CMI 是国际海事立法的另一个重要国际组织。不同于 IMO，CMI 是非政府间国际组织，其性质决定了在国际海洋私法领域的造诣，与IMO 共同为国际海事立法工作做出重要贡献。

CMI 早期工作包括起草公约草案并直接向IMO外交大会呈递。20世纪60年代后期，IMO 法律委员会的成立接替了 CMI 公约起草工作，CMI 的地位发生了改变，CMI 提出和生成的草案只能向IMO 机构提出审议。长期以来，CMI 的工作被高度评价，虽然失去了对海洋法私法领域的直接控制和影响力，但作为观察员在 IMO 的地位不容小觑。纵然 CMI 的草案向 IMO 提交后，要经过 IMO专门机关的重新审议，在外交大会上，CMI 也没有投票权，但 CMI 派出的专家代表需要在大会召开时向各国代表解释草案中条款的含义，因此不能低估专家代表对一项公约的影响力。

1.2.3 海运业界

一项公约应在生效的基础上更广泛地适用于海洋国家，否则不仅不能规范海运实践，反而会引起混乱。因此，重要的技术性公约被海运界接受和应用也非常关键。政府接受公约后往往要制定或变更国内法以配合公约的执行；提供专门的设施、任命监察人员以执行公约规定的职能；给船东、造船方或其他利益方足够的通知，因此在未来的行动和计划中可以考虑到公约的规定。

1.2.4个人

在IMO 中是以国家为个体进行活动的，因此个人因素往往被忽视。但是一项公约却是由个人所起草的，公约的内容是直接反映起草人的意志的。另外，在外交大会审议议案时，有很高声望的代表在讨论期间的发言对其他代表有很强的说服力，也可以间接影响公约的趋向。

2 国际海事组织的国际法地位及其工作动态

IMO 已制定 50 多个公约、协定或议定书，约束着从船东到船员、从国家到船舶公司，涉及海运界几乎所有的利益群体，规范着海运业的每一个环节，引领着国际海事海商业的发展。IMO 作为正式的政府间国际组织，具有独立的法律人格。完备的常设机构、制度化的议事程序，有包括法律委员会、海上安全委员会、海上环境保护委员会在内的专职委员会，有利于从专业角度制定规则指南，考量海运发展。

目前，IMO 在国际海运界占据着重要地位：

首先，IMO 对国际海运业具有广泛影响力。IMO 成员国占世界商船总吨位的 97.22%，最著名的三大公约：《1974年海上人命安全公约》有159 个缔约国，占商船总吨位的 99.04%；1978年议定书共 114 个缔约国，占世界商船总吨位的96.16%；1988年议定书有 94 个缔约国，占世界商船总吨位的 93.96%。《73/78防止船舶污染公约》（MARPOL 73/78）和《78/95海员培训、发证和值班标准国际公约》（STCW78/95）的缔约国也都在 150 个以上，占商船总吨位的 99%以上。其他重要公约基本在世界商船总吨位的比例都在90% 以上。

其次，IMO 作为海运业的代表机构，也是对外联系与合作的桥梁。IMO 作为联合国的专门机构之一，需要根据联合国经社理事会签订特别协定，与联合国建立工作关系。例如反恐问题，国际海事组织遵照联合国反恐决议开展活动。国际海事组织与联合国粮农组织、国际劳工组织、国际原子能机构订有合作协议，有密切合作。

最后，IMO 对世界海运业作出诸多重要贡献。IMO 公约涉猎范围包括海上安全、防止海洋污染、海上旅客运输、海难救助等领域。一系列公约的通过有效地预防和控制了重大海难事故的发生，防止、减少了海洋船舶的污染，成为各国海运业在船舶设计、建造、检验、海上安全、航运管理等方面所必须遵循的国际法律规范。IMO还通过建立世界海事大学、设立技术合作机构等形式推进海运业发展。

近年来，IMO 工作动态呈现以下特点：

(1)与以往较关注“船的因素”相比，IMO更加关注人的因素对海运业的影响。国际社会对人的因素的关注始于20世纪80年代几次重大海难事故，IMO 各成员国政府认识到船舶操作和船舶管理中的人的因素是海上交通安全水平提高的主要原因。为此，海事安全委员会和海上环境保护委员会就人的因素成立了联合工作小组，其工作主要集中在 5 个方面：海上安全管理、疲劳、规范安全评价，船员适任标准以及海上事故调查。其后，IMO 又在外交大会第 A.900(21)号决议中明确指出各委员会的工作重点：将重点工作转移到人（即船员）；保证现有的 IMO 标准和规则统一有效地执行，特别强调执行修改的《1995年海员培训、发证和值班标准国际公约》（STCW95）和《国际安全管理规则》（ISM）；其中，修改后的STCW95重要转变即是将人的因素作为 IMO 行动底线原则；而 ISM 从管理方面和技术方面制定强有力的措施控制和减少人为失误，被认为是IMO 公约中最有代表性的人的因素的规则。

(2)IMO 工作重心由制定法律规则转向促进公约生效和监督公约执行上。目前，IMO 制定的公约都已生效或即将生效。可以说，IMO 立法工作基本实现了现今海运界的法律规范体系，而 IMO本身又不具有公约的执行职能。因此，IMO 的工作职责由过去的制定公约和规则转向促进和监督公约的生效和执行，提高履约质量上。例如，公约修改程序中“默认程序”的提出促进了公约最简单快捷的修改，大大缩减了公约修改的生效时间；《1995年海员培训、发证和值班标准国际公约》（STCW95）中规定，由 IMO 审核缔约国培训、考核和认证程序。缔约政府向 IMO 海上安全委员会提供相关资料，委员会将判断该国家的行为是否符合公约的要求。

(3)IMO 法律文件的制定紧跟航运业发展的脚步。IMO 从成立时就以制定和修改公约为主要工作，其制定的一系列公约记录和见证了国际航运技术的进步和发展。1960年的 SOLAS 是国际海事组织成立后制定的第一个《海上人命安全公约》，距1948年的 SOLAS 公约虽然只有 12 年，但科技的发展和进步，促成了其重大改变。SOLAS（1974）是最后一个版本，由于航运实践和航海技术的发展，这一版本的公约修订也特别频繁，甚至出现该公约的议定书和修正案在一年中发生多次修订的情形。IMO 也会根据航运界出现的新情况，在每次大会制定的工作计划中提出制定新的公约草案或审议一项公约制定的可能性。

(4)IMO 与海商法公法化趋势密切相关。随着国际社会对人权和社会公共利益的关注，海事规则的制定从传统的私法领域向公法领域过度，呈现出公法化大趋势。IMO 正是趋势的主导者。IMO的性质正如其前身政府间海事协商组织，作为政府间的国际组织，其公约必然体现更多的公法性质。IMO法性质的公约涉及船员资格、海上人命安全、防止油污污染和保护海洋环境等方面，诸如 SOLAS公约、MARPOL 公约、STCW 公约的议定书中都体现IMO 公法领域的引领作用和重要影响力。由于 IMO缺乏公约的执行力，其制定的公约也都是通过国内法转化的方式，依靠国家强制力保障实施的，这也是 IMO 引导公法化趋势的另一个侧面。

3 国际海事组织法律规则的制约因素及工作动态对中国的影响和启示

我国于1973年正式加入 IMO。IMO 的法律文件的制定是为顺应国际海运业新形势的出现而不断发展和更新的，站在海运业发展的最前端，高瞻远瞩地推进海运事业的进步。中国作为 IMO 长期的 A 类理事国，在从航运大国向航运强国的转向中，应该有自己的明确定位和政策。

3.1 加强船员素质的培养，建立保障船员利益的机制

人的因素已成为近年来国际海事组织的重要工作，也必将成为关系未来海运业健康发展的重要因素，因此结合这一趋势，我国政府首先应履行 IMO 关于人的因素的相关公约，例如《1995年海员培训、发证和值班标准国际公约》和《国际安全管理规则》，根据公约和规则的规定，采取积极措施，提高船员素质，推行防止船员疲劳和海事事故的调查措施，建立保障船员利益的机制，并全面参与规范化安全评价的工作。

3.2 注重对海事领域的专业性研究，加强对相关重要公约的深入探索，积极参与公约的修改和制定

IMO 建立伊始即确定以制订海上安全、防止海洋污染以及与之有关的公约、规则为主要工作，这决定了其与海洋相关工作的专业性更强，对实践经验的要求更高，对海事领域的专业研究必不可少。IMO 成立之时，国际海运由传统的航运大国独占天下，因此已形成的成熟的公约体系大多反映发达国家的利益。目前，我国已经加入IMO 的大多数公约，为了保障本国利益，必须对公约进行深入研究。同时，随着海运业利益格局的改变，发展中国家的地位逐渐提升，相关公约也应反映发展中国家的利益。我国作为 A 类理事国中的发展中国家代表，更应密切关注国际海运业发展新动向，积极向 IMO 呈交具有专业性、建设性的提案，在公约的修改和制定过程中发挥大国作用，有助于提升在 IMO 中的地位和影响力。

3.3 积极履行作为 IMO 成员国及缔结公约中的义务

作为IMO 成员国，充分履行作为成员国和公约缔约国的义务，积极推行加入的公约在本国的执行，才能得到其他成员国家和各机构组织的尊重，在 IMO 大会中获得更多的话语权。无疑，美国就是一个典型的例子。海洋类的公约在美国很难得到参议院的批准，从而导致公约在美国无法适用，这是美国参与 IMO 的活动中所长期存在的问题。实践中 IMO 各成员国都能清楚地认识到这一点，由此在公约的起草、审议过程中，自然地忽略掉美国代表的意见，从而导致美国作为一个超级大国对 IMO 公约起草的影响力是非常薄弱的。这一现象在美国参议院否决了1984年《国际油污损害民事责任公约》（CLC）和《设立国际油污损害赔偿基金国际公约》（FUND）修订案后得以凸显。因此，相比1984年，当1996年《国际海上运输有毒有害物质损害责任和赔偿公约》(HNS)的修订案讨论时，各代表对美国的关切开始明显地减少。

3.4 加强海事领域专业人才的培养，注重人才的实践经验

培养海事领域的专业人才不仅是提升我国海运实力的需要，也是充分参与 IMO 的重要因素。IMO 的工作人员中，除秘书和后勤人员外，大多有船长、验船师、教授和工程师等背景。参加IMO 会议的各国代表也都是各国主管海事的负责人、船级社的代表以及与会议有关的各界专业人士。正是这些人员在 IMO 立法过程中发挥着作用。因此，我国如果想在 IMO 工作中、外交大会及其他各种会议中有更多参与机会，得到更多的尊重，获得更多表达意见的权利就必须派出高素质的专业代表。对专业人才的培养、选拔优秀的国家代表是一项重要的工作。

3.5 建立以政府部门为中心的国内海运体系

结合IMO 立法的公法夸大化趋势，政府部门应更全面地掌管海运活动，加强对海运管理的力度。目前，我国交通运输部主管海运活动，这一部门应有专门的机构主管海运活动，包括对 IMO的参与、国内海运业的管理等一连串与海运相关的事务，政府的指导工作才更具有专业性。而且应定期传达海运业动态、发展趋势，灌输最新的专业性信息和技术，加入公约的法律导向，促成海运业各环节的良性循环。

综上所述，国际海事组织的立法工作对海运界的影响力毋庸置疑。我国在参与多年的国际海事组织工作中，也取得了丰硕成绩。未来，国家海事组织的影响力将继续持续，我国将由航运大国向航运强国转变，在众多航运强国中突出重围，担当重要角色，任重道远。

[1]浦宝康. 航海教育与国际海事组织[J].航海教育研究，1999(3)：22.

[2]国际海事组织官方网站：http://www.imo.org/.

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[4]Nicholas Gaskell. Decision Making and the Legal Committee of the International Maritime Organi--zation[J]. The International Journal of Matine and Coastal Law ，Vol18，No2.

[5]刘正江，吴兆麟.减少人为失误的对策－综述国际海事组织在人的因素方面的工作[J]. 航海技术，2004(4)：76-78.

[6]刘文科. 论国际海事组织与我国海洋环境制度建设.中国海洋大学硕士学位论文.

2010年5月24日

中国海洋大学发展研究中心重点项目《国际海事组织现状与我国参与对策研究》（AOCZD200808）阶段性成果

公约草案在大会召开前分发给成员国征求意见，意见将与草案一起由大会审查和修改，最终通过一个可以被全部国家或大部分国家接受的公约。但这并不意味着 168 个成员的地位是完全平等的，对一项特定公约的审议还是会考虑到某些国家的利益，这主要取决于这一国家对公约相关主题的参与度。以日本为例，日本作为油污损害赔偿的最大支付者和石油的主要进口国（美国有法律不可能加入这个世界公约体系）在《国际油污损害民事责任公约》和《设立国际油污损害赔偿基金国际公约》的公约草案讨论中起着关键作用和地位，因为公约必须满足日本的要求。而在其他公约中，例如《1999年国际扣船公约》中，日本便不会有如此的影响力。