论我国市场型海洋环境政策工具及其运用

王琪，丛冬雨

（中国海洋大学 青岛市 266100）

论我国市场型海洋环境政策工具及其运用

王琪，丛冬雨

（中国海洋大学 青岛市 266100）

针对目前我国海洋管理中市场型环境政策工具存在的一定问题，提出确立既科学合理又适合国情的市场型海洋环境政策工具，构建政府间协调机制督促海洋环境政策执行；转变企业环保动机，实现政企合作减排；提高公众海洋环保意识，加强监督力度。

海洋环境市场型环境政策工具

近年来，我国海洋经济迅速发展，对促进国民经济发展起到重要作用。而伴随海洋经济快速发展的是严重的海洋环境问题。正如环境库兹涅茨曲线假设所强调的，在我国海洋经济迅猛发展时期，必然对海洋环境造成某种程度的破坏，希望污染为零是不现实的。然而，有污染并不意味着污染一定要大到危及经济发展和人类生存的程度。防止环境库兹涅茨曲线的峰值突破最高点或居高不下的重要力量在于政府环境政策的干预。借助海洋环境政策的干预，采用科学的管理方式来控制海洋污染和保护海洋环境，有可能降低环境库兹涅茨曲线的峰值，从而阻止海洋环境恶化的不可逆性。而海洋环境政策的最终落实取决于有效的政策手段，即海洋环境政策工具。我国的环境政策工具主要有命令控制型和市场型两类。前者以强制性为主要特征，后者强调激励作用。近年来，市场型政策工具越来越受到重视，其重要地位日益凸现。

1 我国市场型海洋环境政策工具

市场型环境政策工具是指鼓励通过市场信号来作出行为决策，而不是制定明确的污染控制水平或方法来规范人们的行动。这种政策工具的核心是发挥市场所具有的激励功能，属于间接的宏观调控方式。以市场为中介，把保护与改善环境的责任由政府转交给污染者，从而既有助于减少排污和促进技术革新的积极性，也有助于降低政策的执行成本。如果这些政策工具得以很好地设计和执行，将促成厂商或个人在实现自身利益的同时，客观上实现污染控制目标，并取得良好的社会效益。目前，我国市场型环境政策工具主要有排污收费制度和排污权交易制度两大类。而在海洋环境管理中，对排污权交易制度运用较少，排污收费制度相对成熟。

排污收费制度与基于庇古税的矫正性税收原理相近，只是排污费由环保部门征收，数额由环保部门根据排放量或污染物浓度确定。其基本原理在于对带有负外部效应的物品或服务征收相当于其外部边际成本大小的税收，一次将征税物品或服务的私人边际成本提高到同社会边际成本一致的水平，实现负的外部效应的内在化。这对于解决海洋环境问题有很大的优越性。作为公共物品，海洋环境具有消费的非竞争性和非排他性，同时，海洋环境资源并没有明确的产权，任何个人或组织都可以根据自己的费用效益原则使用海洋环境资源，并排放废弃物，结果造成环境受损。要解决这一问题，就要实现外部成本的内在化，将外部边际成本加到私人边际成本中，使污染个人或组织承担其污染成本，将其产生污染的外部费“内部消化”。

我国排污收费制度起源于1978年的《环境保护工作汇报要点》，其第一次提出“向排污单位实行排放污染物的收费制度”的设想。随后颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》从法律上确立了这一制度。1982年7月，国务院正式发布并施行《征收排污费暂行办法》，排污收费制度在全国普遍实行。1982年《中华人民共和国海洋环境保护法》首次强调了海洋环境管理中的排污收费制度。1999年《海洋环境保护法》对海洋环境管理中的排污收费制度进行了改革：直接向海洋排放污染物的单位和个人，必须按照国家规定缴纳排污费；向海洋倾倒废弃物，必须按照国家规定缴纳倾倒费。《海洋环境保护法》将排污收费的对象界定为排污者，将排污行为界定为合法行为，采用经济管理手段管理海洋环境。2003年，国务院《排污费征收使用管理条例》颁布，成为排污收费制度的一次理论创新，核心内容体现在 4 个方面：污染物排放总量控制，实行排污即收费；加大执法力度，扩大征收范围；严格实行收支两条线；构建强有力的监督和保障体系。目前，我国海洋环境管理中排污收费制度的运用主要依据《海洋环境保护法》和《排污费征收使用管理条例》。

相对于以往的命令控制型环境管理政策工具，排污收费制度具有很大的优越性。首先，能够确保自觉对污染进行控制的企业都是那些能以最低成本来控污的企业。它模仿了最低成本的集中管理方法，但勿须管理机构指定每个污染源应削减的排污量。第二，向企业提供了减少污染控制成本的持续动力。企业要不断地支付其污染物排放费用，如果能够找到办法使得污染削减成本低于排污费，将会持续获得经济利益。第三，要求所有污染源都采取某种行动，必须削减污染以避免支付排污费，要么继续为污染付费。

2 我国市场型海洋环境政策工具及其运用中存在的问题

从政策工具设计上看，市场型环境政策工具能从根本上解决海洋环境问题。但从目前我国海洋环境状况来看，政策绩效并不明显，市场型海洋环境政策工具及其运用过程仍存在一定问题。

2.1 市场型海洋环境政策工具设计不完善

政策工具设计的不完善主要是指我国的排污收费制度存在漏洞以及市场型海洋环境政策工具单一。

2.1.1 排污收费制度存在漏洞

随着排污收费制度的广泛运用，其弊病也日益凸显。首先，排污收费制度并不能实现对污染物排放的总量控制。排污收费制度调整的是污染控制的成本，而非污染控制水平。现行排污收费的核算是以排污者的生产需求以及所排放的污染物种类、数量、浓度为终端，而不是以流域或区域环境容量和环境质量控制要求为终端。在理论上，只要排污者履行排污收费义务，排污总量可以随意拓展，在环境管理上只能考虑排污者是否达标排放，而不能充分发挥排污收费的经济杠杆作用来遏制区域排污总量的增加。其次，收费标准过低。根据庇古税原理，只有当排污费与污染削减的边际收益相当的情况下，才能得到最高效率。我国目前的排污收费标准仅为污染治理设施运转成本的 50%，某些项目甚至不到污染治理成本的 10%，排污费作为对环境损害的补偿只能算作“欠量补偿”。排污者宁愿交少量排污收费也不愿进行减排。最后，排污费征收标准不一致，容易引起污染转移。我国海洋环境保护法第九条规定：“沿海省、自治区、直辖市人民政府对国家海洋环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方海洋环境质量标准。”这一规定从理论上导致部分经济发达地区海洋环境质量标准较高，而经济欠发达地区相对较低。海洋环境质量标准决定着企业环境外部成本的高低，于是一些污染企业从经济发达地区转移到欠发达地区。而在实践中，经济发达地区为进一步提升经济实力，也可能在一定程度上压低海洋环境质量标准，造成地方甚至区域整体海洋环境污染治理无效。

2.1.2 市场型海洋环境政策工具单一

在我国，排污收费制度是唯一一项在海洋环境保护法中提到并在实践中得以运用的市场型环境政策工具，这在一定程度上制约了海洋环境的治理工作。与国际社会相比，我国环境税收制度远远落后，除排污收费体系外，税收体系中没有严格的环境税。环境税收政策内容零散，主要侧重于税收减免和税收优惠，缺乏以环境保护为目的的环境税收政策，没有建立起有效的税收调控机制，措施实施的力度和效果都难以实现。而与国内其他领域相比，我国海洋环境管理中排污权交易制度相对滞后，没有相关的法律规范。事实上，排污权交易制度作为一重要的市场型环境政策工具，其优越性很大程度上体现为其对区域排污总量的约束，这与海洋环境管理的特殊性刚好吻合。由于海水的流动性，海洋环境的治理往往会涉及多个地方政府，相邻政府的海洋环境治理效果是相互影响的，因此，在一个区域内实行总量控制为目的的排污权交易制度对于区域内海洋环境的治理意义重大。而在这方面，我国大气污染和流域水污染治理中已经开始使用，对海洋环境治理有一定的借鉴意义。虽然大气环境治理和流域水环境治理中的排污权交易制度并没有覆盖整个区域，但这两个领域对一种新的市场化治理工具运用的尝试已经取得了一定成绩，对环境治理工作有深远意义，也对具有类似特征的海洋环境管理有重要启示，这也从另一方面体现出我国海洋环境管理对市场型政策工具运用的滞后性。

2.2 政策实施环境有待改善

我国市场型海洋环境政策工具的实施环境主要体现为市场环境和政府环境两个方面。

2.2.1 市场发育不成熟，激励作用难见成效

基于市场的海洋环境政策工具在应用过程中应发挥市场所具有的激励和约束功能。然而，我国市场体系不完善，使得市场政策工具作用大打折扣。一方面，由于地方经济发展不平衡，统一的市场尚未建立，导致各地排污收费标准不一致，不利于整体海洋环境的改善。另一方面，市场交易信息不透明。我国各类企业数量多、规模不等、分布零散，直接决定了排污权交易市场的基础信息寻求费用过高，环境保护部门监测与执行费用也会过高，导致整个排污交易市场信息不充分。这种状况也成为我国海洋环境管理中一直缺乏排污权交易实践的重要因素。此外，企业战略也成为影响市场的重要因素。在目标的设定上，很多企业往往把环境、健康和安全等问题作为规避的对象和风险加以管理，而不是尽可能利用市场导向寻求新的机遇。同时，政府的干预，尤其是地方保护主义的存在，使得市场很难自主发挥调控作用。

2.2.2 政府间关系不协调，海洋环境政策执行难

作为政策的主要执行者，海洋环境管理各部门承担重要职责。然而，在实际操作过程中困难重重，海洋环境政策执行受阻情况时有发生，这主要因为海洋环境管理的政府主体间相互关系难以调和。一方面，海洋环境管理成本大，收益低甚至负效益，地方政府不愿涉猎。而海洋经济开发活动效益好，投资回报率高，即便会造成海洋环境的破坏，各地方政府还是更愿意选择后者。另一方面，海洋环境作为一种跨区域的公共物品，无法回避“搭便车”及外部性原因引起的供给与维护等问题。因此，作为理性经济人，各地方政府在权衡利弊后，往往重经济、轻环保，选择海洋环境管理的不作为，对违规企业姑息迁就，即便政策工具设计再完善，也自然无效。同时，我国海洋环境管理涉海部门众多，仅在中央就有海洋、环保、渔政、海事及军队五大部门，相互之间由于管理目标、管理手段、指标设定以及技术水平等各方面均存在差异，矛盾不可避免，尤其是海洋行业部门和海洋环保部门，前者以经济为重，后者强调环保，而经济发展会影响海洋环境，在各部门间协调机构或制度不健全的情况下，只能通过协商妥协、部门寻租或一方被迫退出。

3 完善我国市场型海洋环境政策工具及其运行环境

3.1 市场型海洋环境政策工具的完善

受社会保障体系不完善、公民环保意识和能力不足、个人信用及纳税意识淡薄等因素限制，建立完善的环境税收体系存在很大难度，但可以对排污收费和排污权交易两种制度扬长避短，完善适合我国国情的市场型海洋环境政策工具。第一，在吸收排污权交易制度精髓的基础上进一步规范排污收费制度。我国目前排污收费制度相对于排污权交易制度最大的特点在于重政府而轻市场，即对市场化程度要求较低。所以，综合两者优势，实行排放污染物总量申请制度，即排污单位通过排放污染物总量申请，缴纳相应费用，取得环境容量或资源的使用权，也就是根据本地区环境容量、污染控制目标核定本地区或区域污染物排放总量，向社会、排污单位发布公告。排污单位根据自己的需求，在规定时间内，向当地环保行政部门提出申请。环保部门根据各排污单位申请的污染物排放总量进行审查、核定、分配、批准、发证，同时收取核定许可排放总量的开户费和排污费，不足部分及增减变更可以通过市场运作进行排放总量交易。这样，排污收费由事后变为事前，由调整污染控制成本转变为控制污染总量，而且，完善后的排污收费制度虽有排污权交易的原理，但其核心并不在于市场交易，突破总量可以通过行政措施加以惩罚，因此有很强的适用性。第二，建立动态的附加费体制。鉴于市场主体追求利润最大化的本性以及政策执行过程中的动态复杂性，建议在实施禁止和处罚措施的同时实行基本收费、附加收费双轨制。附加收费，一是针对新建项目，以最大限度减少或避免因地区总量控制要求不同而收费标准一样导致的排污单位向经济相对落后地区转移以及地方政府为求发展不惜牺牲环境“饥不择食”引进项目的现象；二是针对超标排放和超总量排污行为；三是针对《污水综合排放标准》中的一类污染；四是针对新增或超总量申请；五是针对重点保护区域、流域；六是对未完成这些总量削减任务或控制地区。第三，实行收费管理制度化。严格进行排污费管理“收支两条线”制度，设立专门帐户，专款专用，提高环保资金使用效率。

3.2 运行环境的改善

市场型海洋环境政策工具执行主体是政府，客体是海洋环境的排污个人或组织，载体是市场，监管主体有政府、企业也有公民。因此，运行环境的改善自然包括市场的完善和政府、企业及公民行为的改善。市场的完善是市场型海洋环境政策工具有效发挥作用的重要基础，而良好的市场环境有赖于政府、企业和公民行为的改善，且依托于我国市场经济的发展，是长期而艰巨的任务，并非一朝一夕可以改变，所以主要探讨政府、企业和公民行为的改善。

3.2.1 构建政府间协调机制，督促海洋环境政策执行

政府对于市场型海洋环境政策执行不力根本上是因多个地方政府或部门间利益的争夺。地方政府为求自身发展，不惜牺牲海洋环境，并寄希望于周边政府采取治污行动；涉海部门为求本行业产值增长，对于海洋环境污染行为无暇顾及。政府的行动或态度一定程度上纵容了本地方甚至整个区域的海洋环境污染，影响海洋经济的持续发展。正如美国经济学家曼库尔·奥尔森在《集体行动的逻辑》中指出：“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同或集体利益”。所以，要改善地方政府及涉海部门的行为，必须设立强制性的制度规范，以区域整体利益为目标，构建政府间协调机制，约束各政府主体行为。首先，设置权威性协调机构。在区域内，成立由中央政府直接设立或授权成立的跨行政区综合性权威机构——区域海洋环境管理委员会。通过国家立法形式成立，由法律明确其地位和职责，成员以政府机构代表为主，包括区域海洋分局、水利部、农业部、交通部、海事局等与海洋管理部门决策有利害关系的部门在区域内派驻机构的负责人及省（直辖市）长，以国务委员或副总理为委员会主席，主要职责在于通过委员会内各利益相关主体的协商，共同制定海洋环境区域管理计划，并监督其在各行政区域的管理实施；明确界定区域内各部门之间的职责，便于相互监督；解决各行政区域之间或各部门之间在海洋环境管理过程中的矛盾冲突，实现区域海洋环境共治。在行政区内，成立由省长（市长）、各涉海部门以及海洋专家、涉海企业、社会团体及公民组成的海洋环境管理办公室。以区域海洋环境管理委员会的区域规划为指导，制定本行政区内海洋环境保护的总体规划，负责海洋污染防治和生态维护，协调部门之间的冲突。其次，在区域整体利益的考量基础上，保证地方或部门的利益，确保各政府主体的意愿得以充分表达，并尽力予以实现或补偿，通过信息沟通、协商、利益分享与补偿等运行机制的建立，为海洋环境政策工具的有效执行提供充足的内生动力。要从根本上改善政府在海洋环境管理中的行为，还需要改革地方政府政绩考核机制。因此，科学合理的考核机制的建立及有效运行至关重要。

3.2.2 转变企业环保动机，实现政企合作减排作为污染物的排放者，海洋环境政策工具的实施对象——排污企业的自身环保意识至关重要。而作为市场主体，企业是利润最大化的追求者，显然不能把海洋环境保护作为最终目标，因此强求企业舍弃经济利益，片面追求环境保护并不合理，但排污企业应转变环保动机，不能把环境保护仅看作是企业的负担。一方面，海洋环境保护是企业的责任，是守法实践的落实，企业在追求自身利润的同时应该而且必须严格遵守国家关于海洋环境保护的相关法律制度。另一方面，海洋环保政策的遵循也意味着更多的利润和市场份额。在环境管理中，政府与企业之间已不应是基于不信任状态下的强制管理与被管理的关系，在政府越来越多地运用市场型经济手段的背景下，企业也应摆脱治污的抵触情绪，转变被动减排的地位，充分利用政府的市场型海洋环境政策工具，节省成本，为自身谋取更多利益。同时，在公众环保意识日益提高的今天，企业也应将环保作为一项扩大市场份额的重要战略，从自身产品和原材料上关注环境，用“绿色”打造品牌，占领市场，在赚取利润的同时保护海洋环境。另外，要实现企业行为的改善，还需要政府的支持及其与企业间的协商合作。政府环境管理部门与企业之间可在自愿参与、协商合作的基础上共同制定企业在规定时限内要达到的环境目标协议，通过引入政企之间的技术与信息共享、谈判协商机制、激励机制等方式，使制度的制定和实施过程充分反映政府和企业双方的要求，进而实现以污染预防为重点、把企业作为环境保护和发展主体的目标。可见，改善企业为追逐自身利润而肆意污染海洋环境的行为，离不开企业自身海洋环保意识和观念的树立，也需要政府的支持及政企间的合作。

3.2.3 提高公众海洋环保意识，加强监督力度

在我国海洋环境治理中，作为切身利益相关者的公众并没有发挥其应有的作用，这在很大程度上纵容了海洋环境污染行为和部分政府及相关部门在海洋环境管理中的不作为。因此，推动公众积极参与海洋环境管理，对于提高环境政策工具执行效果，营造良好的运行环境有重要意义。首先，通过政府引导、媒体宣传、教育等各种途径，提高公众海洋环保意识和海洋环境管理的参与意识，使公众关注海洋政策的制定、执行与评估，自觉对涉海政府部门的管理行为和企业的海洋资源开发利用行为予以监督。其次，加强制度化建设，为公众参与海洋环境管理提供良好的渠道。制定相关法律法规，明确公众参与海洋环境管理的权利和义务以及参与的方式、内容和程度等，减少自发性和随意性，保证参与的规范性和有效性，从制度上营造并完善公众参与的条件，鼓励多样化、广泛化和具有实效的公众参与治理模式，切实解决影响公众参与的主要矛盾和问题。再次，实施信息披露，推动公众参与。具有充分信息的生产者和消费者能使市场功能得到更好的发挥，因此信息披露能够提高市场型环境政策工具的效率。一方面实行生态标志计划，如北欧国家对工业产品使用生态标志（白天鹅）、澳大利亚采用了标明能源效率的星级生态标志等；另一方面是在重大项目的环境评价中要求进行公众听证。公众参与要通过政府、非政府组织、企业、贸易协会、社会团体之间建立新的伙伴关系，以顺利表达公众的意愿，还需要提高以社区为基础对环境与资源进行管理的能力建设。同时，切实做到信息公开，还需要政府部门及时发布海洋政策相关信息，加强政府与公众的互动，强化公众的监督意识。

总之，市场型环境政策工具对于更好地治理我国海洋环境问题，促进海洋经济的持续、健康发展有重要意义。但由于目前我国海洋环境政策工具自身及运行环境的限制，并没有充分实现其应有的价值，导致海洋环境问题依然严峻。因此，要进一步完善我国的市场型海洋环境政策工具，同时，发挥政府、企业和公民在海洋环境管理中的作用，为市场型海洋环境政策工具作用的有效发挥创造良好的运行环境。

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2010年12月20日