21世纪美英海洋科学战略比较研究

乔俊果

（1.广东海洋大学海洋经济与管理研究中心 湛江市 524025；2.华南农业大学经管学院 广州市 510642）

21世纪美英海洋科学战略比较研究

乔俊果1,2

（1.广东海洋大学海洋经济与管理研究中心 湛江市 524025；2.华南农业大学经管学院 广州市 510642）

通过比较21世纪以来美、英海洋科学战略的目标、主要内容、海洋科技投入以及海洋科技战略制定和实施机制，为我国制定海洋科学战略提供参考。

美英海洋科学战略比较

1 美、英海洋科学战略概况

1.1 美国海洋科学战略概况

美国是世界上专属经济区最大的国家，也是最重视海洋开发的国家。20世纪50年代以来，陆续发布了《大陆架公告》、《海洋资源和工程开发法令》、《我国的国家与海洋》、《2000海洋法令》、《未来十年的海洋科学》（1995）、《美国海洋学长期规划》、《90年代海洋学：确定科技界与联邦政府新型伙伴关系》、《1995年—2005年海洋战略发展规划》、《21世纪海洋战略》等一系列海洋战略、法规。

为了提高海洋科技创新力和竞争力，美国政府出台了一系列新政策，采取了一系列新行动。例如，2003年皮尤海洋委员会（Pew Ocean Commission）发布了名为《美国活力的海洋》的报告、《规划美国海洋事业的航程》。2004年美国海洋政策委员会（USCOP）公布了《21世纪海洋蓝图》并发布了《美国海洋行动计划》。美国海洋科学和技术联合小组委员会（JSOST）于2007年1月26日发布了《美国未来十年海洋科学优先研究计划和实施战略》。

1.2 英国海洋科学战略概况

2002年5月1日，英国政府提出了“全面保护英国海洋生物计划”。2003年英国政府建立了包括海洋科学、发展状况、发展前景等内容在内的数据网络。2007年发布了《2007年—2012年海洋战略研究规划》。2010年2月英国政府发布了《英国海洋战略2010—2025》，该战略是一个旨在促进通过政府、企业、非政府组织以及其他部门的力量支持英国海洋科学发展、海洋部门相互合作的战略框架。2010年3月15日发布的《海洋能源行动计划2010》意在绘制英国海洋能源领域2030年愿景。该行动计划旨在鼓励那些已经参与到该领域的机构更密切地参与行动，激励那些新参与其中的部门抓住创新型产业发展和增长的机会、积极开展行动，强调私营部门和公共部门共同行动以促进海洋能源技术的开发和实施，并努力实现英国的可再生能源战略和低碳产业战略愿景。该行动计划覆盖了海浪、潮差和潮汐等能源。除国家层面的海洋科学战略报告外，环境、食品与农村事务部发布了《海洋项目计划》、《海洋科学》、《英国海洋监测和评估战略》、《渔业2027》、《提升英国海岸带地区海洋综合管理的战略》。苏格兰海洋组织陆续发布了《苏格兰海洋2009战略》、《新的开始：苏格兰水产业可更新资源战略框架（2009）》、《海岸渔业战略框架》、《海洋渔业战略》、《可更新能源政策框架》、《海洋能源路线图》（2010），这些战略对英国的海洋科技事业都具有长远的影响。

2 海洋科技优先领域比较

2.1 美国海洋科学研究优先领域

美国未来10 年海洋研究优先领域集中在海洋预测、对基于生态系统的管理提供科学支持和海洋观测能力。这 3 个方面贯穿在整个国家海洋优先研究的 20 项内容里，对社会与海洋相互作用的重点区域的重要问题提供导向。优先研究方面有：(1)自然和文化的海洋资源管理。通过准确、及时和综合评估，了解海洋资源富集与分布的状况和趋势；通过了解海洋物种间与栖息环境间的关系，预测海洋资源的稳定性和可持续性；理解人类开发可能影响到海洋资源的稳定性与可持续性模式；应用先进的知识和技术，从海洋、海岸和五大湖的各种自然资源中获益。(2)提高自然灾害的恢复能力。了解自然灾害事件如何发生、发展，提高预测未来灾害事件的能力；了解海岸和海洋系统对自然灾害的响应，评估未来面临自然灾害的缺陷；发展多种灾害评估，支持发展减轻灾害的模型、政策和战略。(3)实施海上作业。理解海上作业与环境之间的相互作用；利用影响海上作业的环境提高海洋运输系统，预测海洋状况。(4)气候系统中海洋的作用。理解海洋—气候系统在不同区域内的相互作用；理解气候变率和变化对海洋以及海洋生态系统生物地球化学的影响；对海洋的理解将有助于未来气候变化及其对海洋影响项目的实施。(5)提高生态系统健康水平。理解和预测自然与人类活动过程对生态系统的影响；通过自然与人类活动、社会经济评估和模拟过程的理解，评价人类各种开发方式对生态系统的影响；通过加强对海洋生态系统的理解，为可持续的使用和有效的管理制定指标和度量。(6)提高人类健康水平。理解影响人类健康的海洋灾害的形成与发展过程；理解与海洋有关的人类健康危险以及海洋资源对人类健康的潜在利益；理解人类如何利用和评估海洋资源，以及人类活动如何改变海洋对人类健康造成的危害；通过对海洋生态系统和生物多样性的理解，开发海洋产品和生物学模型，改善人类福祉。

海洋科学和技术联合小组委员会制定了4 项近期优先研究内容：(1)预测海岸生态系统如何响应飓风与其他极端气候事件。通过对自然、人工景观和生态系统对极端天气事件与自然灾害的响应以及海洋状况的理解和预测、减缓灾害，做出相应计划，确保航海安全，帮助和促进地区的资源管理者和公共卫生官员减轻灾害，实现生态系统与公共健康的可持续性。(2)通过对海洋生态系统的研究掌握如何更好地发展渔业生产。通过不同尺度下动力学模型及其在生态系统管理中的比较应用的发展，改进海洋生态系统的管理。这将对生态系统过程的理解和评估局地与区域基于生态系统管理的工作效率奠定基础。(3)研制新型海洋生物传感器，有效预测有害藻华暴发和其他对海洋和人类造成危害的事件。充分认识在原海洋观测网络和卫星海洋观测中，提高新传感器探测能力的重要性。这些能力将扩大海洋研究范围，提供准确的海洋环境信息，更好地实施海洋管理，理解影响生态系统生产力的过程，为预测与海洋相关影响人类健康与安全的灾害，清楚认识气候变率以及海洋、海洋生物与人类变化的影响奠定基础。(4)对能够加速气候变化的大西洋主要环流进行研究。大洋经向翻转环流是全球尺度海洋环流之一，影响长期气候变化，被认为与加速气候变化或产生气候突变（几年到几十年的变化）有很大关系。提高对主要海洋环流的理解和海洋监测、探测、变化分析的能力，将改善社会对重大气候变化的响应。

2.2 英国海洋科学优先研究领域

英国海洋科学战略中高级别的科学优先领域有：(1)理解海洋生态系统运作机制。包括生物多样性在保持特定的生态系统功能中的角色；由于油气开采而受到破坏的海底恢复；利用自然科学、社会和经济科学为可靠的“良好环境状态”指标建立基础。(2)对气候变化及其与海洋环境的相互作用做出响应。包括气候变化导致的海洋学条件的变化如何影响整个社会；由全球CO2含量增加带来的海洋酸化如何影响浮游生物生产力和其他海洋生态系统；应对气候变化对海洋环境的影响保护人类生存；自然环境变化规律；从人为活动导致的变化中区分自然环境的变化。(3)维持和增加生态系统带来的利益。包括海洋环境如何影响人类与海洋环境相关的行为和选择；新的可再生能源对环境的影响；建立海洋保护区与采取其他保护措施之间的选择；有效保护生物多样性、提高渔业产量；评估人类活动的积累效应及其对生态系统的影响并转化成管理行动；预测政策选择的生态影响及管理行动带来的生态后果。

3 海洋科学战略的制定组织比较

3.1 美国海洋科学战略的制定组织

美国海洋科技联合委员会是当前负责制定海洋科学战略的机构，依托国家科学技术委员会下属的自然资源与环境委员会的海洋科技分会。该委员会利用跨学科研究方法、精密的计算工具及其他共享资源（如人员、研究平台）进行分析，确定了美国海洋科技跨部门优先研究领域，用于政府制定年度预算和指导海洋研究工作的开展。

从政策层面来看，美国海洋科技政策包括联邦和地方政府两个层面。联邦层面的海洋政策制定者有来自 25 个联邦机构的利益或活动中的代表。在如全球政策协调委员会（DEPCC）和海洋研究和资源咨询小组（ORRAP）等其他委员会的支持下，美国海洋科技联合委员会和海洋资源综合管理委员会（SIMOR）是协调联邦机构活动的领导机构。地区层面的海洋政策制定模式与联邦层面类似。地区与联邦的合作机制以论坛形式为主。论坛是促进联邦机构代表、国家官员、资源管理者关于地区、国家、地方利益相关者等方面议题的交流组织，如联邦国家科学与管理一体化工作组。由美国海洋科技联合委员会和海洋资源综合管理委员会、海洋科学与资源管理委员会（ICOSRMI）努力确保有效合作。

图1 美国联邦层面的海洋政策委员会组织体系

奥巴马政府2010年7月19日宣布，将成立国家海洋委员会（National Ocean Council）负责海洋、沿海和五大湖泊的管理，对沿海和海洋空间进行规划，制定海洋、海岸和大湖区的可持续利用框架，协调整个联邦政府实施的国家政策。同时还建立治理协调委员会，协调州、部落、地方当局事务。

3.2 英国海洋科学战略的制定组织

《英国海洋科学战略2010—2025》是政府及其下属机构通过海洋科学合作委员会（MSCC）联合制定的，制定过程中也有海洋科学团体和其他利益相关机构的参与。委员会由政府部门、相关管理组织以及主要海洋科学机构组成，直接向政府海洋科学组织（MMSG）提供报告并受其监督。

表1英国海洋科学组织成员机构一览表

海洋科学合作委员会的一个重要角色是推动整个战略特别是优先行动的实施。优先行动包括科学行动统一战线，长期连续监管，信息交流，开展合作。英国十分重视高级战略制定者与科学家之间的密切合作，以确保战略中的承诺得以实现及海洋科学机构之间更有效的合作。同时非执行机构成员可以发挥外围职能。

图2 英国海洋科技合作委员会与其他组织的联系图

4 海洋科技投入比较

4.1 美国海洋科技投入

1996年至2000年，美国投入海洋科技研究与开发的经费达 110 亿美元，2000年至2005年增至390 亿美元，实施了一大批海洋科技研究与开发项目。美国海洋科技经费来源广泛，除以国家投入为主外，还有部门、企业和社会捐赠的投入[1]。然而《21世纪海洋蓝图》政策报告明确建议：应将美国海洋研究经费从目前占联邦科研经费总预算的不足 3.5%，提高到 7%，海洋基础研究经费投入至少提高 1 倍，达到每年 15 亿美元，并视国家经济实力逐年增加。政府应以负责的姿态进行海洋开发利用，以资金重点投入为杠杆，引导海洋科技研究优先解决美国当前面临的海洋危机。

政府海洋科技投入机制。按照海洋科学研究的优先次序进行预算。在与海洋资源综合管理委员会及其合作伙伴协商的基础上，经海洋科学与资源管理委员批准，由海洋科技联合委员会出示备忘录，阐明本财年海洋科技机构间的优先事项以通知联邦预算。该备忘录参考具体的跨组织方案以处理这些优先事项，说明每一优先事项计划的本质以及合作伙伴参与努力解决的优先次序。备忘录应于财政年度开始前 22 个月提交给联邦部门和机构，纳入联邦财政预算，由政府投入。

4.2 英国海洋科技投入

英国海洋科技政府投入尚无确切数据，海洋科学合作委员会负责海洋科技政府投入的分配，并接受政府海洋科学组织的监督，提交有关计划实施情况以及财政支出状况报告。2008年—2009年资助成员组织 1.616 亿英镑。资源环境委员会与商务、创新与技能部获得的资助最多，为 0.646亿英镑，占总资助额的 40%。其次是环境、食品与农业事务部，获得资助0.349 亿英镑，占总资助额的 21%。第三位是渔业研究服务组织（苏格兰海洋组织），为 0.185 亿英镑。

5 结论与启示

美英两国均明确表示：海洋科学战略是海洋产业可持续发展的支撑要素，应重视海洋科学研究，在海洋科学战略制定中，国家层面的海洋科学委员会起着重要作用。两国制定战略的委员会成员覆盖面都较宽， 20 多个部门的代表通过广泛调研和征求利益相关者的意见来制定战略。两国海洋科技的优先领域都关注生态环境、资源保护、健康食品问题，制定的相关计划充分考虑多学科及综合性特点。由于海洋科技重大成果的产生须由不同学科领域的多个研究单位共同完成，两国都非常重视海洋科技政策实施过程中各部门的合作与资源共享，建立了弹性的海洋科技协调组织，明确协调海洋科技事务的机构。两国海洋科技重大项目都以政府投入为主，纳入财政预算，同时鼓励民间机构参与海洋事业。海洋科技投入对象主要是政府的海洋科学重点试验室。

两国的战略侧重点有所不同：美国的海洋科学战略与其全球战略紧密联系，如海洋观测、洋底测绘等优先发展的技术内容，显然不仅是为预测海洋灾害服务，更有其军事战略意图。从海军战略角度来看，海流情况的掌握、天气变化的预测、海底地形的了解、海中声波传递与捕捉认识等，都深深影响整个海军舰队调度与运用[2]。仅2001年—2003年就实施了 13 个关于大洋测绘、全球海洋观测的项目[3]。英国的战略则更侧重于服务于海洋产业的发展，最终目的是确保实现“清洁、健康、安全、富饶、生物多样化的海洋”的愿景。战略侧重点不同也反映了两国海洋利益、所处的国际地位不同。

图3 海洋科学合作委员会资助的成员组织图（2008-2009）

[1]倪国江，文艳.美国海洋科技发展的推进因素及对我国的启示[J]. 海洋开发与管理，2009，26(6)：29-33.

[2]陈志荣，高家俊.国家海权、海洋事务与海洋科技发展[J]. 海洋及水下科技季刊，17(3).

[3]石莉. 美国海洋科技与管理发展[J]. 海洋信息，2006(2)：16-18.

[4]Charting the Course for Ocean Science in the United States for the next decade ：An Ocean Research Pri- -orities Plan and Implementation Strategy[ED/ OL]. http://www.whitehouse.gov/administration/eop/ostp/ nstc/oceans.

2011年1月29日

广东省科技厅“广东省海洋科技政策的嵌入性及其绩效影响研究”课题（2009B070300130）；中国海洋发展研究中心“中国海洋科技政策体系的嵌入性研究”课题（AOCQN200906）