基本公共服务均等化的制度障碍及实现路径

曹静晖,华南理工大学公共管理学院,广东广州 510640

基本公共服务均等化的制度障碍及实现路径

曹静晖,华南理工大学公共管理学院,广东广州 510640

当下中国的基本公共服务均等化程度还较低。政府间事权与财权的不对称和转移支付制度的低效并存,歧视性、非均衡的基本公共服务供给制度使人们无法享受均等的基本公共服务,“单中心”政府治理结构挤占了基本公共服务的空间和政府绩效评价体系远离基本公共服务的要求等形成了均等化的制度障碍。基本公共服务均等化的实现路径主要有:加快公共服务型政府建设、深化公共财政体制改革、构建城乡一体化的基本公共服务供给制度、建立以政府为主导的多元化公共服务供给机制。

基本公共服务;均等化;制度障碍;实现路径

在我国当前的社会转型时期,城乡差距、地区差距和贫富差距的广泛存在,提出了实现基本公共服务均等化的现实要求。努力探索实现基本公共服务均等化的途径和方法,是实践工作和理论探索的共同任务。当前的理论研究主要都围绕加大财政转移支付力度、建立和完善公共财政体制等方面的问题来做文章,基本公共服务均等化面临的制度障碍却未得到充分阐释。这不仅制约了对基本公共服务均等化制度保障的充分理解,也抑制了对基本公共服务均等化途径和方法的深入探索。为此,本文在分析基本公共服务均等化本质属性的基础上,试图厘清基本公共服务均等化面临的制度障碍,探索基本公共服务均等化的实现路径。

一、基本公共服务均等化的本质属性

从政治学视角看,公共服务是现代国家基于社会契约的公共性理念的公共活动[1]。狄骥认为:“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动,就是一项公共服务,只要它具有除非通过政府干预,否则便不能得到保障的特征。”[2]446这说明,公共服务是社会的一项公共需求,其供给、规范、控制和保障的责任主体是政府。

从经济学视角看,公共服务常与公共产品联系在一起。国内学者将公共服务理解为:“一定时空条件和经济社会发展阶段下,政府使用公共权力和公共资源满足全社会公众或某一类社会群体共同的、基本的、直接的需求的社会生产过程,具有公众性、公益性和公用性。”[3]36这个概念主要表明了公共服务的主体、客体和性质。公共服务一般指由政府提供的涉及义务教育、基础设施、基本医疗、就业服务、公共安全、社会保障等方面的服务项目或服务事业。它是政府履行公共职能用以解决公共问题,满足公共需求,维护公共秩序的主要手段。

基本公共服务是指在独立的市场主体供给失效的情况下,由政府提供的、由公共财政全额支付、惠及全体国民的公共服务。如教育、医疗、就业、保健、环保,等等。基本公共服务是政府为满足公民的基本需求和维护公民的基本权利而必须承担的基本责任。它是公共服务当中范围最广、数量最多、最基础和核心的部分。

通过分析基本公共服务的范围与性质,我们认为,基本公共服务均等化的本质属性应包括如下四个方面:一是低层次性。公民获得的基本公共服务的层次是较低的,是为了普遍平等地满足辖区内每一个公民在生产和生活方面的最基本需求,恰如马斯洛需要层次论中较低层次的生理需要和安全需要。二是基本权益性。基本公共服务的范畴是公民的基本权利,主要包括生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权[4]42-43。这对任何一位公民来说都是必需获得保障的基本人权。三是政府责任性。作为公共权力机关,为全体社会成员提供基本的、大致均等的公共服务保障,是任何一个政府不可推卸的基本责任。“新公共服务的核心原则之一就是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位。”[5]62

四是均衡化或均等化。这是基本公共服务均等化最重要的属性。中国 (海南)改革发展研究院将基本公共服务“均等化”理解为:一是“均等化”并不是从实物量、构成或价值量上的完全等同,而是一种大体上相等和可比较;二是“均等化”是在承认客观差异和城乡差异前提下的均等化;三是“均等化”更加关注弱势群体;四是均等化是一个动态和变化的过程[6]13。我们认为,基本公共服务均等化或均衡化是基于公平正义原则和经济社会发展水平,政府将城乡之间、区域之间和群体之间的非均衡控制在社会能够容忍的范围内,以保障全体国民不论民族、种族、性别、身份、贫富、职业等都能均衡地享有公共资源和发展成果,最大限度地满足公民的基本需求。所以,均等化或均衡化至少可以从三个方面理解。

其一,一致性的底线需求。基本公共服务的层次和范畴决定了政府应当一视同仁地为全体国民提供底线需求的均等服务,“一个国家的公民无论居住在哪个地区,都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利”[7]。

其二,相对的均衡化。均衡化是有条件的相对的均衡化,而不是无条件的绝对的均衡化,更不是平均化。平均化是对公共资源进行纯粹的同等份额的权威性分配,既不利于公平的实现和效率的改进,更有碍于公民共享水平和质量不断提高的基本公共服务。一个国家由于自然地理、经济发展、体制环境、风俗习惯等因素造成区域差距、城乡差距和群体差距,进而不可避免地造成区域基本公共服务非均衡化、城乡基本公共服务非均衡化和群体基本公共服务非均衡化。对此,可以在全国实现基本公共服务一致性的底线需求基础上,允许各地基本公共服务均衡化存在基准、范围和程度上的差异。

其三,渐进的均衡化。虽然基本公共服务均衡化可以在一定时期和条件下存在一定程度的客观差异,但出于维护经济稳定和社会正义的需要,缩小区域基本公共服务非均衡化、城乡基本公共服务非均衡化和群体基本公共服务非均衡化应当是一个渐进的过程,切忌一蹴而就,急于求成,待这些基本公共服务均衡化的差异渐进消除之后,再逐步实现较高程度的均衡化。

二、基本公共服务均等化面临的制度障碍

改革开放 30年来,中国政府提供基本公共服务的数量明显增加,能力显著增强。但当前政府公共服务呈现出“总体水平偏低、发展不平衡、效率低、水平趋同”[8]的基本特征,基本公共服务均等化程度还较低。基本公共服务均等化程度较低有许多原因,有历史的、现实的原因,有主观的、客观的原因,在笔者看来,最重要的原因在于基本公共服务均等化面临着一系列制度障碍。美国政治学家亨廷顿曾经指出:“制度化程度低下的政府不仅仅是个弱的政府,而且是一个坏的政府”[9]26-27。它无法承担起维护社会稳定、提供公共服务的责任,更不能维护社会的公平与正义、为全体社会成员提供大致均等的基本公共服务。具体说,基本公共服务均等化面临的制度障碍主要有四方面。

1.政府间事权与财权的不对称和转移支付制度的低效并存是基本公共服务均等化面临制度障碍的首要表现。事权是政府承担的职责范围和工作任务;财权是政府获得财政收入和财政支出的权力。事权划分是财权配置的基础,财权配置是事权履行的支撑,合理有效的事权划分必须有相应合理有效的财权作为保障。分税制后,中央与地方政府间事权层层下放,财权层层上收,中央财政越来越雄厚,而承担公共服务的事权重任却越来越多地由基层财政承担,像义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等支出大都由基层财政负担。据调查,我国义务教育经费 78%由乡镇负担,9%左右由县财政负担,省负担 11%,中央财政负担不足 2%;又如,预算内公共卫生支出,中央政府仅占卫生预算支出的 2%,其他均为地方政府支出,其中,县乡共支出了预算的 55% —60%。另外,从财力来看,目前拥有占全国人口 70%以上的县乡财政收入仅占全国财政收入的 20%左右,县乡两级财政困难状况严重制约了其公共服务的支出能力[10]。在现有的县乡财政状况下,仅通过其自身来调整财政支出结构以满足基本公共服务均等化的需要是不切实际的。

政府间事权与财权不对称,虽可能导致公共服务供给不足,但如有高效的转移支付制度仍可避免基层财力不支的困境,而我国恰好表现出政府间事权与财权的不对称和转移支付制度的低效并存的双重困境。转移支付制度是调节收入再分配、均衡府际间财政能力、促进基本公共服务均等化的重要手段。目前,我国财政转移支付方式有财力性转移支付、专项转移支付、税收返还和体制补助,其中,税收返还、体制补助在制度设计上体现了对既得利益的维护和延续,专项转移支付制度自身不规范加之有被挪作他用的现象,它们缩小区域间财政差距的作用不够明显。一般性转移支付,主要根据各地标准财政收支差额和转移支付系数来计算,支大于收的差额越大,获得补助越多。这种转移支付在均衡府际间财政能力上确实起到了均等化的作用,但因其所占比重太小,均等化功效还非常有限。可见,现行转移支付制度在均衡地区间财力差距上,成效并不显著,反而在实际中拉大了地区间的财力差距[11]。低效的转移支付制度和政府间事权与财权的不对称共同拉大了区域间财政供给能力的不平衡,进一步加剧了基本公共服务区域间的非均等化。

2.歧视性、非均衡的基本公共服务供给制度使人们无法享受均等的基本公共服务是基本公共服务均等化面临制度障碍的另一表现。建国后,我国长期实行以工业为主导的非均衡发展战略,因而形成城乡二元分治的经济社会体制。相应地,在基本公共服务的供给上,政府也长期实行城市偏向型的非均衡制度安排,农村备受歧视。在这种歧视性的、非均衡的供给制度下,城乡居民除国防、外交等基本公共服务可以均享外,其他诸如义务教育、医疗卫生、社会保障和公共基础设施等众多的基本公共服务则不能均享。城市居民享受的基本公共服务较多,农村居民享受的少甚或享受不到基本公共服务[12]。这种歧视性的、非均衡的供给制度在给我国经济社会发展带来众多消极影响的同时,也进一步加剧了城乡二元分治的经济社会体制,使城乡经济社会发展更加失衡。因此,基本公共服务供给的歧视性失衡,已成为当前基本公共服务非均等化的突出问题。

3.“单中心”的政府治理结构挤占基本公共服务的空间是基本公共服务均等化面临制度障碍的又一表现。当前我国仍处于经济体制转轨时期,各种非政府组织的发育不够健全,参与社会治理的程度较低。企业和非政府组织参与公共服务供给的程度十分有限,使政府几乎成为公共服务供给的唯一主体,由此形成了政府公共服务供给的“单中心”治理结构。在政府“单中心”治理结构下,政府在公共服务的供给中处于绝对主导地位,难以实现与非政府组织、社区及企业的有效合作,更难以推行公共服务的市场化和社会化。加之政府常以公共利益为名行本位利益之实,挤占了公共服务的大量空间,进而又强化了这种“单中心”的治理结构。事实证明,“单中心”的治理结构,由政府垄断公共服务,不仅质量和效率低下,而且还在一定程度上造成政府公共服务职能的缺失,“传统的计划经济体制下承担公共服务、提供相应职能的政府与企业、民众间的保障契约被逐步打破,而市场经济体制下的由公共财政制度保障的新公共服务供给机制没能及时有效地建立,从而造成了社会公共服务提供机制的过渡性真空”[13],进而出现了生态危机、群体性事件和安全事故等众多社会问题。

4.政府绩效评价体系远离基本公共服务的要求是基本公共服务均等化面临制度障碍的又一个棘手问题。绩效评价指标体系的通用框架难以容纳基本公共服务的要求。政府绩效评价指标体系既是客观评价政府绩效的标准和尺度,也是校正和指引政府绩效的“罗盘”。这里的问题是,现行的政府绩效评价指标体系无法完全符合我国区域非均衡化、城乡非均衡化和社会群体非均衡化的基本国情,公共服务的均等程度、社会公平的程度等没能通过恰当的指标及其权重分配体现在绩效评价当中。虽然有些地方政府设计过涉及年度经济指标完成、履行职责、廉政建设、工作效率等方面的绩效考核指标体系,但是,这些直接反映经济增长的绩效指标随着政府职能的转变和行政审批制度改革的深入,如果再作为评判政府绩效的主要标准已经不合时宜。况且,政府绩效评价指标体系当中没有分配恰当的指标权重,导致指标在运用中出现了扭曲和变形,进而影响到政府绩效的客观评价和“罗盘式”调整与改进。

上述因素表明我国基本公共服务均等化面临各种根深蒂固的体制性压力和困难。要解决错综复杂、盘根错节的政治、经济和社会问题,必须正视现实,理性考虑,不断进行制度创新,努力探寻基本公共服务均等化的实现路径。

三、基本公共服务均等化的实现路径

1.加快公共服务型政府建设

促进基本公共服务均等化是政府义不容辞的首要责任。理性分析我国政府在基本公共服务均等化上的改革实践,不难发现,基本公共服务领域之所以出现问题,主要根源在于政府的公共服务职能还存在某种程度的“越位”、“错位”和“缺位”,还没有从经济建设型政府转为公共服务型政府。因此,明确政府公共服务职能,强化政府在基本公共服务供给中的主体地位和主导作用,加快公共服务型政府建设是实现基本公共服务均等化的关键所在。为此,一要明确政府公共服务职能的任务范围和行为边界,尤其是基本公共服务要得到保障,大力加强义务教育、公共卫生、基本医疗、社会保障和环境保护等方面的建设,努力使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”;二要加强中央和地方政府在基本公共服务上的分工与协作。这是合理划分中央和地方政府之间的事权与财权,形成权责一致体制的基础。具体地说,中央政府承担基本公共服务的战略规划、统一部署以及全国范围内的软件建设,而地方政府承担基本公共服务的基础设施建设和辖区内的软件建设,同时赋予地方政府足够的财权,确保地方政府不断提高基本公共服务的供给能力,进而实现中央与地方的优势互补、协同发展[14];三要完善基本公共服务的绩效评价体系和问责机制。在现行的绩效评价指标体系中增加基本公共服务项目的数量和质量,并且通过增加其权重来突出反映基本公共服务均等化的意向和要求。同时,建立严格的基本公共服务问责制,将基本公共服务绩效评价结果作为政府官员选拔、任用和内部激励的依据之一,对于不能很好履行基本公共服务职责的地方官员,要追究其相应的责任,以纠正地方政府单纯追求 GDP的功利倾向。

2.深化公共财政体制改革

公共财政是促进基本公共服务均等化的重要手段和途径,因此必须深化公共财政体制改革。一是加快公共财政支出体系改革,调整公共财政支出结构,把更多财政资金投向基本公共服务领域,适当向公共事业发展的薄弱环节倾斜,向困难地区和困难群众倾斜,逐步缩小人均享受基本公共服务的区域差距、城乡差距和社会群体差距,以提高全体居民的基本权益保障和福利水平。二是完善省级以下财政管理体制,增强基层政府公共服务的财政供给能力。省级政府是调节本辖区内公共财政分配的一个重要节点,通过省级调整可以使本辖区内纵向和横向财力分配格局趋于合理。同时还应理顺省以下的两级财政管理体制,即省直管县财政和县直管乡财政,减少财政管理的层级,提高均等化转移支付的使用效率[15]。三是健全财政转移支付制度。中央政府要加大对老、少、边、穷等地区的转移支付力度,避免地区发展的进一步失衡;取消不利于实现均等化的税收返还制度;提高有利于促进均等化的一般性转移支付的规模和比例;规范专项转移支付的审批制度,注重发挥其对基本公共服务均等化的作用。

3.构建一体化基本公共服务供给制度

如前所述,城乡基本公共服务歧视性的不均衡供给体制已成为统筹城乡社会发展的瓶颈之一。因此,要推进城乡基本公共服务均等化,建立城乡一体化的基本公共服务供给制度势在必行。首先,建立城乡一体化的义务教育体制,促进城乡义务教育均衡发展。应将公共财政的保障范围扩大到农村义务教育领域,确保城乡适龄孩子均享义务教育资源。其次,统筹发展城乡公共医疗卫生事业。加大公共财政对农村公共医疗卫生事业的投入,扩大新型合作医疗的覆盖面,完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度,从制度上保障农民的卫生保健和基本医疗服务,逐步形成城乡统一的公共医疗卫生体制。再次,统筹城乡社会保障体系。公共财政应适时加大对农村社会保障体系的转移支付力度,妥善解决失地农民和城市农民工的社会保障问题,建立健全农村最低生活保障和养老保险制度,促进城乡社会保障体系的衔接。另外,构建城乡统一的劳动力市场,引导农村富余劳动力合理流动。最后,统筹城乡公共基础设施建设。加快公共基础设施建设向农村的延伸,形成城乡一体化的公共基础设施网络。通过上述努力,最终建立城乡一体化的基本公共服务供给制度。

4.建立政府主导、多元并存的公共服务供给

基本公共服务供给主体的多元化、供给渠道和实现形式的多样化,可以提高基本公共服务的质量和效率,是基本公共服务供给的国际趋势。我国随着基本公共服务需求的日益增强,单纯依靠政府很难改变基本公共服务供给总体不足和非均衡化的现状。因此,必须从我国国情出发,在强调政府主导作用的前提下,充分发挥市场和社会的力量,形成基本公共服务供给主体多元化的格局。通过取消垄断地位、引入竞争机制实现基本公共服务供给的市场化、社会化,降低基本公共服务的供给成本,提高政府基本公共服务的效能。政府要让渡更多的发展空间,动员更多的社会力量,特别是非营利组织和私营部门参与基本公共服务的生产和供给,发挥非营利组织和私营部门在基本公共服务领域的特殊作用和资金、技术和服务等优势,按照谁投资谁受益的原则,允许和鼓励私营部门生产和经营基本公共服务,强化基本公共服务生产和供给的竞争性,提高基本公共服务的运作效率和专业化水平[16]。

[1]臧乃康:《基本公共服务均等化的政府绩效评估障碍与消解》,载《江苏社会科学》2009年第 5期。

[2](法)莱昂·狄骥:《公法的变迁:法律与国家》,沈阳:辽海出版社、春风文艺出版社 1999年版。

[3]卢映川、万鹏飞:《创新公共服务的组织与管理》,北京:人民出版社 2007年版。

[4]唐钧:《公共服务均等化保障 6种基本权利》,载《时事报告》2006年第 6期。

[5](美)珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特:《新公共服务,而不是掌舵》,北京:中国人民大学出版社2004年版。

[6]中国 (海南)改革发展研究院:《基本公共服务与中国人类发展》,北京:经济出版社 2008年版。

[7]刘明中:《推进公共服务均等化的手段 (上》,载《中国财经报》2006年 2月 7日。

[8]施芳:《学术界首次全面评估我国公共服务绩效我国基本公共服务严重不足》,载《人民日报》2007年 4月17日第 10版。

[9](美)塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,北京:三联书店 1995年版。

[10]安体富、任强:《完善公共财政制度逐步实现基本公共服务均等化》,载《东北师大学报 (哲学社会科学版)》2007年第 3期。

[11]尹恒、康琳琳,王丽娟:《政府间转移支付的财力均等化效应——基于中国县级数据的研究》,载《管理世界》2007年第 1期。

[12]张文礼、王达梅:《公共服务型政府建设与缩小贫富差距》,载《甘肃社会科学》2007年第 6期。

[13]王伟同:《基本公共服务均等化的一般分析框架研究》,载《东北财经大学学报》2008年第 5期。

[14]麻宝斌、季英伟:《中国基本公共服务均等化改革分析》,载《社会科学战线 》2009年第 12期。

[15]赵怡虹、李峰:《基本公共服务地区间均等化:基于政府主导的多元政策协调》,载《经济学家》,2009年第 5期。

[16]陈亚璞:《公共服务均等化探讨》,载《市场周刊 (理论研究)》2008年第 3期。

责任编辑 蔡虹

Institutional Obstacles and Realization Paths of the Equalization of Basic Public Service

CAO Jing-hui

(School of Public Management of South China University of Teconology, Guangdong,Guangzhou 510640,China)

At present,the basic public services of the Chinese governments are at low level.The facts, that the asymmetry of the intergovernmental decision-m king and financial power and inefficient transfer payment system coexist;discriminatory,non-balanced supply system of basic public services makes it impossible for people to enjoy equal basic public services;single-centered governance structure occupies the space of basic public services,and government performance evaluation system fails to meet the requirements of basic public service,are the institutional obstacles preventing the process of equalization of the basic public services.In order to realize the equalization process,efforts should be made in the following directions:accelerating to build up the system of the service-oriented government,deepening the fiscal reform,constructing integrated service supply system between urban and rural,and establishing government-oriented multiple supply mechanisms.

basic public services;equalization;institutional obstacles;realization path

曹静晖(1972-),女,满族,吉林长春人,法学博士,华南理工大学公共管理学院讲师,研究方向为公共治理。

2010-09-14

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1671-7023(2011)01-0048-05