我国劳务派遣业的现状与走向——以日本为参照

石军红

(河南师范大学图书馆，河南 新乡 453002)

2008年9月通过的《中华人民共和国劳动合同法实施条例》以特别规定的条款形式明确了劳务派遣业的法律规制，标志着它作为一种较新的劳务模式的法律地位的确立。事实证明，劳务派遣业对促进就业、保持社会稳定起到了一定作用，但在实际运行中却也饱受诟病，媒体、学者及社会舆论中不断有批判的声音出现。劳务派遣业兴起于市场经济发达国家，作为世界主要经济体，日本的劳务派遣业经历了发展、完善的过程而趋于成熟。因此，结合我国社会现状，分析日本劳务派遣业的特点，并作为借鉴以完善我国的劳务派遣业。

一、中日劳务派遣业发展略述

劳务派遣最早起源于20世纪50年代市场经济较为发达的欧美国家，至今已是一种相当成熟的用工形式。劳务派遣又称劳务租赁，以劳务派遣机构、劳动者、用人单位三方相互关系构成劳动力有偿转移，核心是派遣机构“招人不用人”，用人单位“用人不招人”。

我国最早出现的劳务派遣，是为了弥补外国法人驻华机构不得在我国境内直接招工的政策限制而出现的。1979年11月成立的北京外企人力资源服务有限公司，专为外国企业常驻北京代表机构提供中方雇员派遣服务，是中国大陆的第一家人力资源服务商，它开启了我国劳务派遣行业的先河。从1984年8月上海对外服务有限公司成立到20世纪90年代末期，随着失业率上升，劳务派遣业开始在大陆沿海城市上海、深圳、广州等地逐渐形成，并日益成熟和完善。随着市场经济的日益成熟以及用工制度改革的深度推进，我国劳动力市场主体的自主地位日益确立，特别是受大学生就业困难和农民工大量流动就业的推动，劳务派遣业经过短短十几年时间的发展，便扩张成占我国重要地位的就业形式。2009年，全国有派遣公司2万多个，仅北京劳动局颁发资质证书的劳务派遣企业就达400家以上。据有关专家粗略统计，目前我国约有2700万人受到劳务派遣，占二三产业就业人数15%以上，且数额不断扩大。

日本的劳务派遣业出现在20世纪60年代经济快速增长时期。随着1986年7月1日正式实施《劳动者派遣法》，改变了根据《就业保障法》第44条规定的禁止派遣工人业务的历史。此后于1990年、1996年、1999年和2003年先后对此法修订四次，逐渐开放了对派遣的限制。2007年，日本劳务派遣的渗透率 (全日制工作员工中派遣员工所占的比例)为2.1%，仅次于英国、荷兰、法国、南非、比利时。但随着2008年金融危机的发生，日本的派遣业有所萎缩。2010年10月6日，日本厚生劳动省公布的2009年度派遣劳动者数量调查结果显示，2009年较2008年减少了24.3%，约为302万人，是2005年后的首次减少，派遣劳动者的降幅达到历年的最高值。据厚生劳动省分析，导致减少的原因是从2008年秋季爆发经济危机后，以制造业为主的派遣工作相继中断。据统计，在被派遣劳动者中，因为临时项目而与公司签约的被派遣者数量为206万人，与2008年相比减少75万人。而作为公司常用型工作人员被派遣者为96万人，与2008年相比减少22万人［1］。

二、日本劳务派遣业的特点

(1)遵守法律规范。在日本，无论是那一类派遣机构，其设立都以日本《公司法》的规定为依据，以自然人或者法人设立，以法人形式存在，并遵循日本《公司法》对于法人的要求。《劳动者派遣法》是一部针对劳务派遣业的专项法律文件，该法对派遣机构的资质、市场准入、从业范围、期限有明确而严格的要求和监督措施，以充分保证派遣机构、派遣人员、用人单位三方的利益与职责平等。该法对平衡劳务派遣业与人才市场运行诸机制的关系，保护劳动者权益切实有效。

(2)管理严格。日本对劳务派遣业管理十分严格，实行严格的审查许可制度。在日本，劳务派遣分为一般型劳务派遣与特定型劳务派遣两种形式。一般型劳务派遣，也称登记型派遣就业，即劳动者在派遣公司登记，但雇佣关系与劳动报酬只在劳动者被派遣期间 (雇佣期限不超过1年)才成立并产生;登记型劳务派遣实行严格的审查许可制度，必须取得厚生劳动省的批准。特定型劳务派遣，也称为雇佣型派遣就业，劳动者与派遣机构之间签订长期劳动合同 (实际雇佣期限超过1年)，只需向厚生劳动省提出备案即可［2］。

(3)规模适度。日本劳务派遣业是一个渐进式的发展过程，1986年劳务派遣法开始实施时，只允许13种工作使用派遣工，后经多次修改扩大，劳务派遣原则上可以在几乎所有的行业内使用。近期数据表明，日本有特殊派遣企业9134家，注册的派遣劳工数为138887人;普通派遣企业有7670家，劳工数为1986974人。日本劳务派遣者关于用工单位的工作期限，除了1996年扩大后的26种专业性行业，其他行业的劳务派遣期限不得超过3年;否则，用工单位有义务与有意愿的派遣员工签订劳动合同，从而适度限制劳务派遣业的规模。整体而言，派遣劳工的总数仅占日本劳动力总量的3%。

(4)权利明确。日本《劳动者派遣法》第26条对派遣合同的内容作了规定。第30条、32条、34条、36条、37条明确规定派遣机构的责任，要求派遣机构采取必要的措施，保障就业、教育和培训机会，并确定专人处理派遣工人提出的申诉，与用人单位联络并协调相关事务，以及为劳动省准备有关派遣工作管理情况的报告。第39条、40条、41条、42条则明确了用人单位的责任:用人单位必须采取措施遵守工人派遣合同;本着不隐瞒、不拖延的原则，与派遣机构密切配合，准确、迅速地处理好派遣工人的申诉，且必须确立责任人，代表本单位处理派遣工人申诉，并加强与派遣机构的联络和协调，为厚生省准备有关派遣工作的管理情况报告等。劳务派遣关系中，三方的权利和义务十分明确。此外，日本有专门的劳务派遣协会进行有关调研，提出政策建议，并负责政府和三方之间的协调，为被派遣人员提供培训和维权。

(5)注重培训。重视培训是日本劳务派遣发展的一条重要经验。日本一些经营状况较好的劳务派遣机构往往将其经营资金的1/3以上用于对职员的培训。如2007年度，劳务派遣行业的教育培训种类超过8万种，受益者超过585万人。另外，工作外培训占绝大多数，不需要派遣员工支付费用的占整体的90%以上。总之，经过培训，增强了员工的团队意识和竞争意识，提高了员工的劳动技能、经验及知识水平。

三、我国劳务派遣业的不足

我国劳务派遣业近年发展迅猛，对就业压力起到了极大的缓解作用，但同时暴露出来的不足及其所引发的诸多劳务纠纷也引起了社会的广泛关注。主要体现在以下几个方面:

(1)法规滞后。我国长期以来没有针对劳务派遣业的专门法律。最早涉及的是1980年10月30日以国发 (1980)272号文件为名义的《关于管理外国企业常驻代表机构的暂行规定》，其中的第十一条指出，“常驻代表机构聘请工作人员，应当委托当地外事服务单位或者中国政府指定的其他单位办理”。此外，就只有北京的地方法规了，如1996年5月31日以北京市劳动局名义发布的《关于进一步做好对派往外国常驻代表机构中国雇员劳动管理工作的通知》。首次提到“劳务派遣”说法的是1999年6月28日北京市劳动和社会保障局发布的《劳务派遣组织管理暂行办法》。2006年初出台的《劳动合同法 (草案)》，则成为国内首部对劳务派遣规制的法律文件，而此后出台的《中华人民共和国劳动合同法实施条例》才在真正意义上对劳务派遣业作出专门规定。

(2)发展无序。我国从事劳务派遣业的机构主要有三大类:一是国有企业事业单位，如人事、劳动部门下属的人才交流中心等;二是外资人力资源服务商;三是民营劳务派遣企业。其中，第一类公办劳务派遣机构占绝大多数，有关数据显示，“中国劳务派遣公司有26158家，其中由劳动保障部门经办或审批的为18010家，接近70%”［3］。在派遣机构设立的法律依据上，《劳动合同法》第五十七条规定:“劳务派遣单位应当依照公司法的有关规定设立，注册资本不得少于五十万元。”但没有规定劳动行政部门审批的程序。2006年5月1日，日本出于鼓励就业等方面的考虑，实行新的《公司法》，取消最低资本金额和有限公司的形式。对公司设立时的最低资本由公司章程作出规定，法律不作具体要求。事实上，我国的劳务派遣机构多是以劳务中介为名称，兼营劳务派遣，或是由职业介绍机构转型而成的，市场准入的条件相当模糊，因而造成了无序发展，良莠不齐。

(3)规模膨胀。我国劳务派遣许可的行业范围，从法律的层面上看没有明确的规定。但是目前来看，建筑、矿业、家政保安、医疗教育等行业，包括外资企业、国有企业、事业单位甚至政府机关等各个行业都存在劳务派遣这种用工方式，人员流动性很强且从业人员的数量非常庞大，如建筑行业的被派遣劳动者有1000万人之多［5］。劳务派遣在西方国家当作补充用工的形式处于非主流地位，被派遣劳动者占全体就业人员的比例最高的英国为5%，但目前却成为中国企业用工的主要方式。据全国工会的数据统计，中国近几年的劳务派遣每年以36%的速度递增，一线岗位的被派遣占总数的70%～80%，绝大部分被派遣工的工作时间超过一年［5］。

(4)责权不清。首先，《劳动合同法》第六十六条规定:劳务派遣一般在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施。而该条规定并非强制性规定，据此认定劳动合同无效没有法律依据，而法院或者仲裁机构也不会对合同的效力进行评价。其次，虽然在立法时已经明确用人、用工单位承担连带赔偿责任，但“三性”岗位的界定没有依据，使得立法上的连带赔偿责任对用人、用工单位的扼制作用有限，有时反而成为用人、用工单位相互推卸责任的依据，导致发生争议时无法解决，劳动者的合法权益根本得不到保障。

(5)职业培训严重不足。由于我国的劳务派遣业，其性质多属于单一的“薪酬外包”，即简单地通过第三方即劳务派遣单位发放劳动者薪酬，代行管理员工职责并收取管理费，极少主动去培训员工。派遣行业的根本属性，与《劳动合同法》中的“三性”要求即临时性、替代性、辅助性是一致的，但不少“薪酬外包”的岗位，实际上却是长期、稳定的岗位。由于派遣机构缺乏法规性的强制培训要求，用工单位又不愿对派遣工人进行培训，所以我国的派遣劳动者大多数根本不能通过正常的培训提升就业能力。

四、结 语

中日之间虽然社会制度不同，但作为劳动力市场的重要组成部分的劳务派遣业，其运行规律是基本相同的。近年来我国政府、学界已对劳务派遣业存在的不足有了清楚的认识，在健全立法、加强监管、提高培训、责权明晰等方面都提出了改进的措施。笔者坚信，随着社会的发展，我国的劳务派遣业必将进一步完善规范。

我国劳务派遣业上述种种不足，主要是利益使然。劳务派遣机构本质上是一种私营就业机构［7］，有三大优势促使用人单位热衷于此:一是可降低用工成本，二是规避用工风险，三是便于管理。但《劳动合同法》及《劳动合同法实施条例》的施行，对劳务派遣进行了多方面的规制，其中同工同酬、连带责任是最有力的条款，它不仅抹杀了降低用工成本这一优势，也使得用人单位规避用工风险、侵害劳动者权益的作为不得不有所收敛。当劳务派遣的优势不复存在时，这种用工方式必然会大幅减少。按照常规，劳务派遣一般不应超过用工总数的5%。从日本和欧盟国家的情况看，在全部非农就业中，正规就业的比重平均为72%，劳务派遣的就业比重平均为1.4%，劳务派遣占非正规就业的平均比重为5.1%［6］。但目前我国近3000万的劳务派遣人员中，占二三产业就业人数15%以上。相比日本，劳务派遣的规模显然已超出了正常的比例，其临时性、辅助性或者替代性的岗位性质也决定了劳务派遣不应该成为就业的主要形式。因此，消除劳务派遣的时间长期化、行业广泛化、岗位主营化，使之真正回归正常用工制度之外的补充用工形式已十分必要。对此，全国人大法工委副主任张世诚认为，关于劳务派遣，总的原则是“限制”［6］。

但限制解决不了企业发展的需要，这又是一个难题。我国的劳务派遣主要有两种类型:一种是劳动力密集型企业，利用派遣用工形式输入劳动力增加利润;另一种是服务性、垄断性行业，在用工指标和工资总额受限的情况下，为了满足用工需要而招收派遣工。因此，在这种情况下，如何既使劳务派遣业规范、适度发展，又能充分解决企业、事业单位的用工问题?笔者认为，第一，劳务派遣机构要通过转变经营方式，更新用人理念，由简单的提供派遣员工转为提供“打包专项服务”。这两者有本质的区别，劳务派遣是提供人，而后者是提供服务。在法律法规对劳务派遣加以限制的情况下，劳动力单位成本必然提高，用工风险增大，因此，把本地事业单位的业务或部门精简，用提供“专项服务”的形式外包，不失为一条途径。第二、由于社会分工的精细化程度越来越高，劳务派遣业这一劳动力市场模式不会完全消亡，因此，要保证稳定和谐的劳动关系，必须加强对劳动者权益的保护。我们看到，即便是劳务派遣业很成熟的日本，也存在劳务派遣就业不稳定的情况，因此，加强法律规制，完善管理制度，努力打造形成“派遣就业+技能培训+社会保障+依法维权”四位一体的劳务派遣形态，应是今后我国劳务派遣的发展方向。

［1］ 日本经济衰退影响员工派遣，制造业外派降幅最大［EB/OL］.(2010－10－7)［2010－12－13］.http://www.chuguo.cn.

［2］ 李天国.对日本劳务派遣法制定过程的考察［J］.环球劳动，2002(10):71－72.

［3］ 黄昆，王全兴.西方国家对劳动派遣放松规制的背景及其启示——兼评中华人民共和国劳动合同法(草案)相关条款［J］.上海财经大学学报:哲社版，2007，(9)4:44－45.

［4］ 张凌竹.中日韩劳务派遣机构市场准入法律规制比较——一种本体论的初步考察［J］.求索，2010(2):54－55.

［5］ 王磊磊.可口可乐用工悬疑［J］.法人，2009(7):78.

［6］ 劳务派遣不应是就业的“主角”［N］.中国劳动保障报，2010－05－19(06).