从公共权力的视角审视公车改革

○ 崔光胜

从公共权力的视角审视公车改革

○ 崔光胜

公车改革并不是一个新的话题，公车问题也并非是现在才呈现于公众面前的，如果从1994年中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁发《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》算起，我国公车改革已走过了17个年头，但时至今日，公车改革困局始终没有破解。诚然，公车问题的形成有多方面的原因，但笔者认为，公车问题的实质是公共权力的异化，即公共权力演变为私权，导致公车使用泛滥，以及公共权力演变为特权，导致公车大量地被私用，由此滋生行政腐败。因此，公车改革的逻辑起点就是在公车配置和管理的制度安排上对公共权力进行严格地限制和监督，对公车腐败实行“零容忍”。

一、公务用车的合理使用需要公共权力合理运行来保障

公务车辆是国家行政机关和社会团体用公款购买、用于公务活动的车辆，目的是为了提高办事效率，确保党政机关高效运行。公务车辆使用的实质是对公共权力的行使。从政府日常运作的角度来看，政府为了管理和处理好国计民生各项公共事务，需要不断地提高处理公共事务的速度与效率，政府公务用车的配备则是提高处理公共事务的速度与效率的手段之一。公务用车制度产生的目的，是为保障国家机关单位及其公务人员正常公务活动的顺利开展。这一制度不管是在计划经济时期，还是在当前都具有必要性。

从公共权力运行的角度来看，政府公务用车配备是公共权力运行的需要。政府及其公务人员都由民众选举产生，并赋予其管理公共事务的权力。公共权力是一种特殊的权力类型，是政府及其公务人员开展一切工作的基础。统治阶级或政党想要政权巩固、稳定，就必须正确地使用权力，特别是正确地行使公共权力，务必使公共权力朝着公共利益方向运行。否则，权力无法正常运作，合法性受到质疑，政权有可能被颠覆。为了巩固政权，维护权力的合法性，政府及其公务人员必须正确地使用民众赋予其的公共权力，根据不同的需要，采取现代化的通讯、交通手段，认真地、高效地管理和处理公共事务。政府公务用车的配备因为能提高公共权力运行的效率，故此，政府配置公务用车是公共权力运行的需要，是公共品按需分配的表现。

为了保证政府日常运作和公共权力的高效行使，公务人员履行公务使用公车，本属理所当然；财政为此埋单，同样无可厚非。现在的问题是，公车已成为一些干部、职工谋私的工具，成为滋生腐败的温床；国家财政为公车支付的费用中，也形成了一个不合理支出的无底洞。由于公车在采购、维护和运行等方面都存在着比私车高得多的成本，所以同样数量的车辆，政府实际支付了额外的高昂费用，公车的不合理消费已成为各级政府沉重的、不断膨胀的财政负担。

二、公车腐败是公共权力的滥用

公共权力是国家统治和公共管理的前提和手段，公共权力是国家依法赋予的，具有强制性；公共权力在合法行使范围内，具有权威性。我们的各级政府部门和管理公共事务的事业单位，都拥有一定的公共权力。但是公共权力是为保障公共利益设置的，把公共权力用于部门利益或一己私利，公共权力就会异化为权利主体的利益保障，从而导致公共权力失去其应有的公共性，导致了公共权力的腐败。公共权力的异化是指公共权力的运行及结果与其本应有的性质相背离。公共权力的产生反映着公众希望借助公共权力的公共性和服务性来为公众服务，但当公共权力运行脱离法定轨道，出现公共权力的非公共运用时，公共权力就损害了公共利益，这种公共权力就变成了异己的权力。公车滥用问题，正是由于公共权力的归属不是社会成员共同所有，而是被作为私人财产为某些官员所独有所造成的，其实质是公共权力被特权僭越。

一是公共权力僭越，逐渐演化为私权。从权力的终极根源上看，公共权力产生于人民的直接或间接授权，这是任何民主国家都不否认的基本原则。约翰·阿克顿勋爵曾提出腐败铁律：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”其实权力并不必然产生腐败，只有当权力僭越甚或畸变后，“政府管理者”就蜕变成了“政治家”，技术性的、诚实的与公正的理念被政治权术所替代。行政权力作为一种政治资本，具有能够对社会价值进行权威性分配和再分配的功能。不论是在经济市场还是在政治市场，行政权力主体同样适用“经济人”的假设，具有趋利避害的自利性。行政权力主体一旦使用权术为个人或集团谋取私利时，行政权力僭越进而畸变，寻租现象由此产生。

二是特权作用下的特殊制度安排。当前的公务用车制度能保证公务时的用车需求，但它自身存在严重缺陷。首先，制度内部规定不统一。在公务用车制度中，中央对公务用车的规定不详细，而把具体规则的制定权交给了地方，各地根据本地实情制定配车、用车等方面的规定。正因为如此，各地公务用车的规定不统一，甚至跟中央的规定相背离。其次，制度内容不尽合理。公务人员既是公车消费规章制度的制定者、执行者，又是公车消费的直接受益者和监督者，因此其制定的制度本身有很大的不合理。从供给模式看，我国公车一直沿用计划经济下的供给制模式，由财政包揽费用，消费不计成本。从公车使用看，使用是无偿的，费用一律由公共财政来承担，个人使用一般无需付费。再次，制度本身不完善。从惩处看，目前很少有惩处公车消费违法违纪的明确规定，即便有，也没有人去执行。从一些规则看，其过于原则，缺乏配套措施，难以付诸实施。

三是过大的行政权力导致行政伦理扭曲。在我国传统政治文化和政治实践中，私有制观念和官本位思想根深蒂固，且诱导、强化、激励着人们骄奢淫逸、自私贪婪的腐败欲望，并为之追求。官僚阶层通过对政治资本、经济资本的垄断和控制，形成了凭借官职控制和支配社会资源的价值导向，从而导致行政伦理扭曲变态。受传统官本位思想的腐蚀，公务用车在某种程度上被视为领导干部身份、地位的象征和标志。一方面，一些党政机关领导盲目追求专车待遇，导致专车数量越来越多；另一方面，过分追求公务用车的档次，车越坐越高级，越买越豪华，超标配车现象屡禁不止。

四是公车资源配置权无法监督。在现行体制下，我国的权力配置是政府主导，行政权力在政治经济社会生活的各方面占有绝对支配地位，没有其他力量可以有效制约。领导者拥有行政权，就可以占用更多的资源。比如购置公车，需要财政资金的大量投入，但是我国经费预算缺乏刚性及重投入轻监管的运作机制，使预算监督对公车消费的制约作用显得乏力。我国目前对公车配备和使用权力的约束大多停留在党内纪律、行政制度层面，监督主体和权力主体合二为一，导致外部监督存在天然缺陷，要么力度不够，要么流于形式。

三、公权制衡是公车改革的必由之路

公车改革的实质，是对公共权力的制衡。除公众的参与外，离不开刚性制度的推动。由此，走法制化之路，让权力制约贯穿改革始终，是公车改革的治本之策。通过改良权力监督、制约机制，规范官员手中的权力，使权力对公共资源的处置始终受到财政预算案、财务管理制度、权力行使程序与舆论监督的层层限制。如此，公车改革措施才可能不折不扣地得以贯彻执行。

首先，依靠法治来严格规范公共权力。坚持依法治国的方略，就是既要充分重视和维护行政权力的权威，避免无政府状态的危害，又要切实有效地规范行政权力的行使，避免对公民的正当权利构成威胁。因此，依法进行公车改革成为当前的重要任务。要通过人大建立健全有关法律法规，严格预算管理制度和政府采购制度，从根本上建立和完善一套长效机制，以明确界定公车私用行为的违法性，以法律为武器来捍卫公共权力的神圣。对待公车私用等行为，严格依法惩处。要通过教育、培训来提高广大领导干部和全体公务员的法制观念，使其认识到公车的本质，不敢随便跨越雷池，并在全社会形成依法行政光荣、违法行政可耻的新风尚，把一切行政行为都纳入法治的轨道。

其次，规范决策程序。公车改革制度的设计应该采用科学民主程序，可以考虑通过请专家论证、召开听证会、接受人大专门委员会审查、在网上公布决策依据等方式完善现有试点单位的公车改革模式。

再次，科学管理、严格监督。政府机关公务用车改革作为一项复杂的系统工程，应根据改革的目的，完善公务用车的管理、监督制度，对行政权力的制约必须贯穿始终，同时还要真正打破官本位、权本位的意识。要治理公车私用和公车使用效率低下，就必须制定科学合理的公务用车管理制度，有效限制公车私用，防止与阻止公共权力对公务用车的随意性支配。公车改革中预算必须是公开的、透明的，必须接受立法机构与公众的监督作为预算执行结果的决算也必须接受审计，并向全社会报告审计结果；人大、政协、审计等部门要充分发挥审查、监督作用，加强对政府部门的公务用车经费使用、公车消费进行监督；开设举报专线，扩大监督群体；纪检、监察部门要加强督查职能，加大对违规使用公车的处置力度。为了使公车改革不变形走样，必须制定合理标准、规范操作程序和明确改革的目的，要让权力在阳光下运行，这样公车腐败才能得到有效治理。

（作者单位 湖北省行政学院）

（责任编辑 楚 朴）