加拿大基础教育管理深度变革取得的突破和未来的走势

● 蒋园园

加拿大基础教育管理深度变革取得的突破和未来的走势

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近年来，加拿大基础教育管理的深度变革一直处于不断调整与完善过程中。市场作为一股强大的驱动力，推动教育改革在市场经济道路上现实前行的同时，也给基础教育管理带来了学校组织形态、运行机制上的更新与改造等一系列问题。为保持在世界经济和科技竞争中的领先地位，加拿大政府通过反思并寻找新的出路，基础教育管理变革已经拥有新的涵义。

基础教育管理；变革；突破；方向

加拿大政府素有重视公共基础教育的传统，尤其将重心放在管理基础教育的职能活动范围、保证核心课程教学质量方面。自20世纪90年代以来，为打破沿袭多年的政府垄断基础教育的情况，引进竞争机制以便最终改善基础教育的绩效，加拿大对基础教育理念、基础教育制度、学校运行机制等进行了一系列的深度改革。变革是在20世纪80年代以来世界发达国家的基础教育管理变革的大背景下，由加拿大基础教育管理内部存在的多重问题催化而生的，同时亦是经济上的考虑，特别是劳动力的准备和与其他国家的竞争；力图在政府与市场之间寻求通过教育加强经济产出的有效政策，运用经济因素以提高学校行政效率，并且寻求更为有效地提高基础教育质量及提升教育效益，使教育与社会的政治、经济等方面保持协调发展。整体而观，加拿大基础教育管理的深度变革，减少了政府对基础教育部门的干预，完善了中小学内部的管理机制，扩大了家长和学生的教育选择权利，适应了基础教育客观环境和经济结构的变化。然而市场作为一股强大的驱动力，推动教育改革在市场经济道路上现实前行的同时，也给基础教育管理带来了学校组织形态、运行机制上的更新与改造等一系列问题。为保持在世界经济和科技竞争中的领先地位，加拿大政府通过反思并寻找新的出路，基础教育管理变革已经拥有新的涵义。

一、加拿大基础教育管理深度变革取得的突破

(一)基础教育运营模式从“垄断”到“竞争”

创建于19世纪后半叶的加拿大基础教育运营模式，一直是由政府掌控并向普通民众提供教育服务的。长期以来，加拿大把基础教育视作为一种公共服务，理所当然地认为基础教育服务的提供者和生产者都应该是国家或政府，忽视了服务提供者与服务生产者之间的区别，从而形成政府对基础教育的垄断格局。原有基础教育管理体制中，公立学校的办学直接受政府机构统一掌控，在教育资源的来源和配置方面过于强调教育活动的“特殊性”，单纯依赖政府财政拨款，排斥市场体制，拒绝社会力量和民间资本介入，政府独揽公共教育的投资、经营和管理权。进入80年代，世界政治、经济形势和格局发生了重大变化，加拿大在国际竞争中面临严峻挑战，面对基础教育的日渐普及，高等教育的大众化以及学习型社会的发展，加拿大政府垄断下的基础教育管理体制却演进缓慢。公共垄断削弱了政府服务部门之间能使成本最小化的激励机制。不仅如此，由于缺乏竞争和利益驱动，加上政府本身官僚组织的低效性、信息不完全和政府能力有限等约束条件，政府并不能通过“有形的手”将基础教育资源配置达到帕累托最优，导致了公共基础教育管理的低效率，无法适应时代的挑战。

如何合理、高效地使用和配置现有的教育资源并寻求新的教育资源，竞争、自治、公平、家长自由选择以及提高学术成绩的市场化运作机制，为加拿大基础教育管理变革提供了一个窗口。1993年11月以克雷蒂安为首的自由党政府在上台后，大力推行削减财政赤字和促进经济增长为中心的经济政策；与此同时，对战后以来逐步形成的基础教育管理体系进行了全面的“结构性改革”，在运营模式上了改革了单纯依赖政府财政拨款，政府独揽的基础教育的投资、经营和管理权的经济结构。重新确定了市场和政府在解决基础教育供应、分配过程中所依据的政策和规范。在教育改革中引入优胜劣汰的竞争机制，通过建立基础教育的市场，打破国家对基础教育的垄断，打破公立与私立学校之间的鸿沟。鼓励多种办学形式的并存，为广大的学生家长提供不同的学校教育服务供应者，从而保证学生家长的教育选择权。与此同时，由于引进了竞争，大大刺激了学校办学即生产者的积极性和学校类型的多样化发展，增加了学校制度的灵活性，促进了各个学校教育质量的提高。在管理层面，从政府对教育的垄断转向教育市场竞争，在基础教育领域激活了由公共服务向市场化前行的路径。

(二)教育行政管理体系从“集权”到“分权”

加拿大联邦政府没有设立全国统一的教育管理行政机构，基础教育行政框架是由地方自主办学实行集权式管理。各省政府分别设有各自的教育部，负责制定本省区的教育政策，指导、协调和管理本省区所辖的各种类型的公立、私立及教会学校。从19世纪后半期至20世纪 90年代之前，教育话语权通常掌握在以官僚机构为代表的垄断者手中，他们通过权力控制话语权，又以话语权维系着权力关系。由于教育管理体制中权力主体过于单一，体系中的科层制层级高度分化、规则繁琐，形式化严重，抑制了公立学校发展所需的自主性和专业化，造成学校的工作效率低质低效。加上在教育管理中没有对学校管理者的作用、责任范围作出明确的划分，未建立与学校分权的行政体制。各省教育部在分配教育经费、制定课程指南和评估标准、培训教师、审定教师资格，实施全省统一考试等方面，凭借着外在的行政权力和内部的精选规则进行集中控制。管理当局对各级各类学校的管理，采用的是统一的“标准化”模式，一致性和标准化的解决方案，导致了各个学校管理上的“千篇一律”，既无力针对个体的差异性，也无法对社会和家长的多元需求做出及时恰当的回应。

从20世纪90年代开始，加拿大各省教育部相继推行了一系列的改革措施，学校的财政权、人事权、重大决策权和日常事务管理权、课程设置和开发权等由政府下放到社区、学校、教师和家长手中。通过采取特许学校、校本管理和完善评估体系等形式，变革政府垄断基础教育的局面；改善教育管理集权与分权之间的关系。为探索建立适应多元文化特点的，更科学、更完善的教育行政管理体系。加拿大各省积极寻求教育市场化运作的途径，着力恢复和改善学校教育的传统性功能，实现了权力的多中心，即社会、政府、家长、学校共同参与教育管理。在教育管理权力的分配方面，加拿大全国10省3区设立了学区教育局，负责学区内公立学校事务中更为具体的管理工作，学区教育局的领导机构不是地方政府，而是由学区居民选出的学区董事会。学区董事会通常由各学区的居民民主推选组成，负责学区内校长任命、聘用和教师评价、校舍建造和维修、接送学生(校车服务)、支付教师工资等。学校实行校长负责制，除校长外，还有副校长、学科组长等，负责学校行政管理方面的具体事务。

(三)中小学内部的管理从“控制”到“自治”

加拿大中小学校原有的内部管理体制是在一种外控的条件下进行运作的。学校的一切活动都是由教育部的法律、条例、通令来确定，其内部的管理完全依据政府的方针、策略、计划展开，学校活动的效果不取决于管理人员的的文化水平、责权分工、人际关系、通过决议的方式及分析评价学校活动的水平。学校的领导、教务处主任、总务主任组成管理阶层及负责学校各项活动的工作人员，往往机械地执行各级教育行政部门的指示、命令，缺乏工作的积极主动性和责任感。这种外控式的管理体制严重地影响了学校管理的主体性发挥。因为历史和现实的诸多原因，在政府管制和调控下，公立学校在执行管理权限时，权和责不在该校的教师、校长及家长方面，地方政府在微观方面也对学校的内部管理进行干预。外控式管理模式使学校没有自治权，客观上使得学校教育管理事务趋于保守、僵化，缺少灵活性，降低了教育行政管理的效率。在这种背景之下，学校只能是教育行政部门的工具，学校无法根据自己的实际情况和学校外部环境的变化作出自主的行为调节，学校也只是重复着积习已久的管理模式。因此，学校的教育质量和学生的素质一直处在低水平的循环之中。

为了对政府与学校的关系重新调适，从根本上改造学校内部管理的结构，实现教师、学生、家长等广泛参与教育治理的目的。加拿大阿尔伯塔省于1994开始在该省实施学校内部管理自治模式，根据各公立学校实际情况增加校长在财政、人事和课程领域的决策权，实行学区、校方高层行政人员与社区、家长、学生共同决策，极大地提高了公立学校的适应性、责任感和有效性。自20世纪90年代后半期起，加拿大其他各省开始借鉴阿尔伯塔省的校本管理经验，陆续进行学校内部管理模式的改革。新不伦瑞克省，取消了学校董事会，代之以由选举产生的家长理事会，以提高学校的自治能力。曼尼托巴省运用学校内部管理的平衡模式，让学校教职工对家长和社区的需要做出回应。近年来，为提高基础教育质量，给学校更多的自治权力，加拿大各省教育部、各学区教育局就学校的内部管理广泛征求纳税人的意见，已经将管理某一学校的权和责交给了该校的教师、校长及家长，并扩大学校在使用经费方面的自主权。同时，在学校内部的管理中校长、教师、学生之间也建立了合作关系，既严格按照教学大纲要求以提高教学质量，又满足各方面需要。

然而在取得上述管理改革突破的同时，市场作为一股强大的驱动力，也给基础教育管理带来了学校组织形态、运行机制上的更新与改造等一系列问题。由于学校是基础教育管理变革的细胞组织，是教育的实践主体，管理变革的每一步都要在学校的范畴中进行；如何建立一种长期有效的机制，来保证政府对基础教育管理改革的成果在学校的层面不走样，加拿大政府不得不面对教育政策执行过程中出现的突出问题。一是在市场化教育改革模式中，学校往往根据市场需求，分配与使用教育资源，设置课程，安排教材，确定学制、教学时间和教学方式及聘用校长与教师等。尽管政府借助于特许或契约等法律规定，通过目标体系在学校知识标准和成绩评估中发挥着监督和控制作用，进而对学校的财政与行政管理产生影响。由于基础教育管理的改革没有注意到在给予学校以充分的自主权的同时，加强政府对学校的支持、协调和控制，因此，在政府和公民、社会之间，无法明晰教育服务提供中的责任机制，改变了以政府为中心的单向度的基础教育管理格局。二是市场控制型模式无法保证公共教育提供的起点公平，而这点恰恰违背了基础教育公益性的目标。三是政府将提供公共基础教育的责任让位给市场，利用市场控制型模式决定学校、教育的发展方向，而没有把基础教育的平衡发展的成本和责任纳入之中，造成了优质资源大量集聚，学校之间差距悬殊，使人们不能接受无差别的教育，违背了教育改革的本意，引起社会民众的不满。为此重新定位政府的教育责任就显得格外迫切。

二、加拿大基础教育管理面向未来的改革方向

(一)改革取向从提升效率和质量走向更公平

面对基础教育管理体制改革的诸多挑战，加拿大政府拓展未来改革的新空间。鉴于公共教育的平等性与获得途径已成为大众争论的焦点等原因，加拿大政府开始寻求对策，以使在不降低教育效率和质量的情况下使基础教育更公平。正是在这样一种改革取向的引导下，强化政府对教育公平性和公益性的干预能力是新世纪以来指导加拿大基础教育管理体制改革的一条基本思路。为了使提供免费、平等、全民的公立中小学教育的政府责任落到实处，加拿大政府改变了把承载着重要社会功能的基础教育放在一个自由市场上的做法。在改革中努力采取各种措施，提供教育政策和做出合理的制度安排。对所有提供教育公共服务的活动进行监管，保障教育领域的公平竞争；为所有社会成员免费提供中小学公共教育，帮助教育程度较低、经济状况差的家庭获得全面或真实的基础教育市场信息；为满足公共基础教育供给所需资源，保护教育领域的弱势群体。进一步强化政府对基础教育公平性的管理和监控能力，以弥补其地方分权的教育管理体制的不足，在增加基础教育拨款的同时，政府通过教育立法的手段，在法律层面上保障基础教育的公益性与教育领域的社会公平。

随着政府管理体制改革取向的调整，加拿大社会对教育平等和效率的看法开始发生微妙的变化。民众们虽还关注自由选择、竞争和多样化，但更注重社会公正和机会均等。受民主教育和公平教育的理念的影响，人们对强调效率和优质教育概念的认识有所变化，绝大多数加拿大人认为，接受教育是获取平等发展机会的捷径，教育改革首先要考虑的是要有助于实现社会公平(Equity)，其次是要有利于促进种族间的融合(Integration)，最后才是要在办学水平上达到优质(Excellence)。[1]当今更公平的取向是加拿大基础教育管理体制改革的主旋律，也是政府职能转变的主要着力点。在边际效应递减规律的刺激下，公益性成了基础教育管理体制改革的试金石。为保证更公平落到实处，政府在程序上对原有改革的政策和制度中不尽合理的部分作了相应调整，并将公民能享受到平等的公共教育作为新的社会条件下政府最基本的教育责任。以公平性来满足每个求学者个人的利益、需要、兴趣，以公益性来满足作为“民族整体”的加拿大社会的利益、需要、期望及教育战略。这种基础教育管理体制改革价值目标上的共性导向，正好切合加拿大民众个人价值观上的共性导向。

(二)改革形式从寻求分权走向教育治理模式

如何强化政府对教育发展的推进和对教育改革的导向作用，使民众的意愿和要求能够得以充分体现，是加拿大教育管理改革努力的方向。近年来，加拿大政府为了兼顾全局，集中力量应对基础教育管理体制改革中问题与危机，针对绝对分权模式下的混乱无序和教育管理集权与分权之间的不平衡，增加了对省教育部、学区教育局、学校适当的统一调控。许多加拿大公立学校的改革形式已经在积极尝试教育治理模式，自上而下与自下而上相互制衡、支持和影响。纽芬兰省和新斯科舍省通过不同形式的网络化协调，让教师、学生、家长等广泛参与教育治理，安大略省和曼尼托巴省通过衡量政府、市场、自组织网络等不同的协调形式的优缺点，对政府、市场与社会三种力量在公共教育治理中的作用进行重新分配；不列颠哥伦比亚省通过计划、目标、权利等形成治理的可操作性工具，对政府与学校的关系重新调适；爱德华王子岛省通过“降低噪声”和“负面协调”形成共同行动的纲领，从根本上改造基础教育治理结构；育空地区通过教育治理成员间的谈判和协商，确定具有明确任务的教育治理分权的尺度。全新的政府、市场和社会共同生产与治理教育的制度体系，使基础教育管理事务的处理达到了最佳状态。

教育治理已经主宰了加拿大基础教育管理体制改革的进程，并涉及加拿大政府与学校之间的权力配置和公共教育权力的行使。教育治理直接指向合作，把所有的教育观念、教育政策和教育方案都集中到促进人的全面发展上来，纠正了由于过度竞争造成的偏差，促进了基础教育的发展。通过政府的责任加强，影响增大，形成了政府、市场与公民社会三者之间的有效互动。从宏观方面来看，建立协商机制，使政府和学校的管理方向与教育过程和目标相契合；统一的课程和测评标准，为学校的目标管理和质量管理提供明确的参照体系，并通过这一途径来强化对公立学校的调控。从微观来看，治理主要是减少学区委员会和学监们对学校日常事务的直接干预，使学校的直接管理者真正负起管理的责任，并能相对自主地按照教育教学的测评标准或要求来管理学校日常事务。事实证明，教育治理更为有效的制度安排和创新性组织，一方面维护了加拿大公共教育市场的竞争性因素，在一定程度上克服了盲目性和无效竞争，并在一定程度上抑制了市场的外部负效应；另一方面又补充了政府的不足，满足了某些社会需求，从而在一定程度上避免了政府因分权可能产生的教育管理能力减化。

(三)改革任务从市场介入走向完善运行机制

加拿大基础教育深度变革以来，政府致力于教育行政体制、办学体制、学校领导体制与管理体制等方面的改革，在基础教育与市场的关系问题上形成了“灰色的理论和生动的实践”两相对照的局面。但体制改革不到位和机制、制度供给缺失也造成了许多难点。为破除基础教育管理体制市场化改革中的“瓶颈”问题，近年来加拿大政府一直在教育领域，按照政治国家、市场与公民社会对教育有着不同的价值判断与诉求，竭力设计专业人员、学生家长和社区成员之间的平衡控制型模式，[2]寻求三者的相互妥协和力量平衡，从而以最优化的方式推进基础教育管理体制改革的进程。就改革任务而言，政府从完善学校运行机制入手，使之更为规范化和民主化。突出的措施是在学校董事会或管理委员会成员组织中规定了校长、教师、家长和社会人士组成比例，特别是扩大了家长和当地社区代表的比例，以使学校在办学的各个方面能够反映社会的要求。这种变化的集中体现之一就是，校长、教师、学生家长和其他学校管理者对学校都具有一定的控制权，高质量将成为学校运作情况的主要标准，那些不能达到高水平的教师和校长们将被那些有能力的人所取代。

虽然同过去一样，当代加拿大政府依然崇尚基础教育是维护社会公平、创造公共利益、提供民族竞争力的手段，强调事事着眼于未来以及个人对国家的财政支持，然而共同的价值观和期望值在很多方面都已经发生了变化。为了满足社会发展和民众需求，在改革的任务上，加拿大公立学校继续调整教育目标、改进教学方法、推行课程改革，以满足更多的需求、实现更多的目标。加拿大各省政府立足于汲取市场化改革经验教训基础之上，联系本省实际情况，通过资金支持、立法等手段使教育机构、科研活动、课程设置等更多地置于政府的监督之下。学校运作机制从政府维持与市场引导的相互分离，走向交叉合作，有效地解决了与市场化改革“断裂”或“决裂”的问题。许多省份开始积极推行以社区为基础的合作教育，努力构建现代教育管理制度和教育教学管理，在准入标准、课程设置、教师资格和考试系统等方面，使教育政策实施的程序与完善学校运作的因素有机协调，创造了一系列不同的市场化运作模式，不同程度地将学校运行机制与市场结合了起来，并在主动适应环境的基础上加大了教育管理新制度建设的意识和力度。

[1]Feintuck，Mike.The Public Interest in Regulation.N.Y：Oxford University Press,2004：248.

[2]Hertz， N.The Silent Tackover； Global Capitalism and the Death of Demoracy.London：ArrowBooks,2002：102.

（责任编辑：刘丙元）

蒋园园/国家教育行政学院国际教育教研部讲师，管理学博士