论教育政策过程中公众人的缺失与回归

● 谢镒逊

论教育政策过程中公众人的缺失与回归

● 谢镒逊

教育政策直接关系着整个教育过程，然而在国家中心的话语模式和精英中心的决策模式下，公众人在教育政策活动中缺失，教育政策成为国家统治的工具。政策科学视域中的教育政策带给教育的是冷冰冰的政策，公众人迷失于政策之中。回到教育学视域无疑是教育政策制定中公众人回归的一条探索途径。

教育政策；政策科学；教育学；公众人

一、教育政策过程中公众人的缺失

在政策学视野中，人即利益相关者，它是指“由于影响公共决定也被决定影响而与政策有利害关系的个人或群体”[1]，包括一般公众、工会、政党、政府、以及政策分析者等，这些可统称为“权利人”。毋庸置疑，各种利益相关者站立的角度与阶层立场的差异，会对教育政策中的同一信息产生明显不同的反应。“相对来讲，在如此众多的‘权利人’中，一般公众往往属于缺失的一个。”[2]因此，本文中所涉及到的“人”特指教育政策所关涉的一般公众，即公众人。在教育政策过程中，公众人处于缺失状态。这种状态表现在以下两个方面。

（一）国家中心的话语模式

由于我国长期处于计划经济体制之下，我国的教育政策也是呈现出单向度的政府选择模式。这种传统教育政策活动中话语模式的主要特征是国家中心与行政机关中心。[3]政府及其相关行政机构是唯一合法的公共教育决策中心和主要利益主体。而作为个体存在的公众人在国家中心的话语模式下失去话语权，丧失了利益诉求的权利。

在国家中心的话语模式之下，尽管也出现了公平、效率、自由等教育政策价值目标，但是政府制定教育政策的首要价值目标往往是以效率作为优先。而效率优先的价值目标无论是从理论还是从实践都无法从根本上兼顾到公平。政府制定以效率优先的教育政策首要考虑是国家的整体利益，即一项教育政策怎样才能够以较小的投入获得较大的收益，包括投入的数量和投入的时间，这就是“多快好省”的“绩效化”的概念。对最大利益的追求永远是教育政策的首要目标，一些具有重大影响的教育政策，如我国的高校扩招政策、建设示范性高中的政策等等，都是对最大利益的追求。本应作为受益者存在的公众人却在国家中心的教育政策中成为效率的附庸。公众人实质是个体人与社会人的总和，在成为社会人之前，公众人首先是作为个体人而存在。以个体人存在的公众人就应该有属于自身的利益诉求，而这些个体人的利益诉求淹没在社会利益和效率的海洋之中。在我国的高校扩招政策中，很多来自农村和贫困家庭的学生根本没有经济能力迈入大学的门槛；在建设示范性高中的政策中，众多无权无钱的普通家庭子女只能屈居于师资较弱、办学条件较差的一般学校学习。他们的个体利益呢？他们的个体利益向谁诉求？公众人利益诉求丧失的本质是公众人话语权的缺失。

（二）精英中心的决策模式

按照王绍光的归纳，当前我国重大的公共政策的生成模式有六种：(1)关门模式，是政府独自做出决策，而不考虑民众的意见和利益；(2)动员模式，确定一项议程后，决策者会千方百计引起民众对该议程的兴趣，争取他们对该议程的支持，也就是先有政策议程，后有公众议程；(3)内参模式，议程不是由决策者提出的，而是由接近权力核心的政府智囊们提出的；(4)借力模式，政府智囊们将自己的建议公之于众，希望借助舆论的压力，扫除决策者接受自己建议的障碍；(5)上书模式，给决策者写信，提出政策建议，建言人不是专职的政府智囊，他们往往是具有知识优势、社会地位的人；(6)外压模式，议程的提出者在摆事实、讲道理的同时，诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程、接受新议程。[4]不难看出，除第六种外，上述模式不外“知识专家—决策精英”政策制定模式。这种模式中，少数的精英支配教育政策，一般公众对政策制定少有影响。

诚然，知识专家和精英们有着常人难以拥有的优势和智慧，但是，在“知识专家—决策精英”政策制定模式下，也存在着无数的问题。这种模式严重忽视了公众人的意愿。政府施政应以民意为先，根据公众人的需要制定政策，这样的政策才能够切合实际，获得公众人的支持。与此同时，这种决策模式还严重轻视了公众人的能力与参与意识。公众人的智慧是伟大的，对于教育问题，公众人也不会冷漠消极。并且在社会转型的当下，随着教育程度的提高和大众传媒的发达，公众人的参与意识逐渐增强。[5]这些都使得缺少公众人的精英中心决策模式饱受质疑，受人唾弃。

不难发现，在教育政策过程中，特别是在教育政策制定过程中，公众人在国家中心的话语模式中丧失话语权，无法进行利益诉求，其利益消失于国家的利益和社会效率之中；在精英模式的决策模式中，公众人难以进入决策层甚至是参与层，其无法表达自身对教育政策的意见。总之，在教育政策过程中公众人处于边缘地位，公众人的缺失也质疑着教育政策的合理性和可行性。

二、教育政策：从政策科学走向教育学

教育政策学是伴随着政策科学的出现而诞生的。在教育政策活动中，政策科学的价值基础和方法论也一直指导着教育政策。因此，教育政策的制定也基本上延续了政策科学制定的道路。

(一)政策科学视域中的教育政策

当下，教育政策的制定主要运用的是政策科学的方法论，教育政策总体上处于政策科学的视域中。在政策科学视域中的教育政策主要是对理性和技术的依赖以及追求利益的最大化。

从十九世纪以来，理性主义坚决的认为，理性完全有能力给人类社会带来进步和福祉。政策科学视域中的教育政策活动也难逃对理性的依赖。决策者往往认为，只要决策的每一步都是出于理性的考虑，那最后的决策肯定是合理的。在理性主义看来，理性支配着人的行动，只有符合绝对的理性，人的一切活动才会是正确的。因此，在公共政策的制定中，理性和技术成为政策制定的方法论。对理性和技术的依赖使得政策科学走向程序化的道路，公共政策在程序化中呈现出模式化的特点。

在政策科学的视域中，教育政策的制定是以统治阶级的最大利益为追求。虽然最大利益从形式上是全体社会成员的最大利益，然而，公共政策制定有其非一般的现实困境。作为公共政策的教育政策是无法在绝对意义上满足所有社会成员的最大利益，因此，教育政策的制定会显现出一种针对性。这种针对性即是以满足统治阶级或国家的最大利益为制定目标，而在更深层次上，公共政策的制定体现的是制定者的最大利益。除了公共政策的绝对受益对象之外，公共政策对最大效益的追求更是其自身存在的“使命”，任何一项政策总是以追求绝对利益的最大化为己任。在新中国成立以来的教育政策在目标上基本坚持追求最大利益，不管是“效益最大化”还是“效率优先，兼顾公平”的教育政策都是如此。从办示范性高中的精英教育到高校扩招的大众教育，我国教育的主要目标无一不是体现利益最大化。

(二)教育学视域中的教育政策

尽管教育政策是政策科学视域中的公共政策，但是教育政策更是一门关于教育的政策科学。因此，有必要在教育学视域中讨论教育政策。教育学视域中的教育政策突出的表现为两个特点，即教育的对象是“人”以及教育自身的公共性。

教育的对象是“人”。“人”具有普遍的规律性，但是更拥有各自的独特性。教育的使命是使“人”发展成为个体和社会的真正“人”。“人”的完整发展不仅仅是生物性的发展，更是精神性的发展。精神性能够使人超越生物欲望，走向精神存在；精神性使生命变得充盈、灵动和富有活力。“人”是教育的原点，“人”的精神回归要求教育政策须摆脱其冷冰冰的态度，而走向活生生的“人”。

教育自身具有公共性。教育作为一种公共事务，是超越任何利益集团的，由公共价值为导向，同时又以扩大公共利益为目的的实践。教育的事务是在公共领域中存在和发展的，是为了公益的，向所有人开放。虽然教育包含个人发展，但是教育并不是纯粹为了个人利益，而是为了公共利益的。所以，教育不是私人领域的事务，不是市场利益博弈的结果，而是公共领域中的政治共同体。[6]教育本身即是从“普遍的共同体的而公共价值和目的”出发的，是出自公共性的。教育是公共生活的重要选择，不但涉及公共福祉的扩大，而且涉及教育事务的正当性等，所以教育制度的任何安排和政策选择，必须经过公共领域中的公民的理性讨论。[7]

(三)教育政策：从政策科学走向教育学

在政策科学视域中，教育政策更多强调其科学性、效益以及程序化；在教育学视域中，教育政策则朝着人文性、公共性迈进。两种不同的视域绝非是不可融合，恰恰相反，教育政策自身的独特性便是其从产生到结束都必须要保证科学性、人文性和公共性。传统的教育政策不可避免的偏向了政策科学视域，并以此为自豪。当下，面临着社会转型对“人”的回归的要求，教育政策有必要从政策科学视域走向教育学视域。

政策科学视域中的教育政策在理性和技术的指导下，的确能够为政策的制定、执行和评价带来捷径。然而，不可忽视的问题是，在理性和技术之下的教育政策仅仅是在市场利益博弈中的冷冰冰的政策。在这种冷冰冰的政策背后，公众人无法寻求到自己的位置。公众人的缺失是政策科学视域中教育政策的最大的问题。

教育学视域更多要求教育政策对“人”的关注，而不仅仅是对政策收益的关注。拥有特殊对象的“人”的教育决定了教育政策的特殊性。教育政策不仅仅要追求利益最大化，更要增加对“人”的培养。教育政策过程就是把“人”发展成为完整人的过程。“教育就是使公共生活的福祉得以扩展，公共性是教育的首要特性。”[8]而当下，教育却仅仅是作为公共消费品而存在，在这背后是各种利益集团的博弈。经济利益是每一项公共政策永恒的追求目标，教育政策当然也不例外，这就不难解释在教育政策的讨论中为何会出现经济学者远远多于教育学者的事情。

不难看出，教育政策首先是教育学的教育政策，然后才是政策科学的教育政策。政策科学为教育政策活动提供一种科学的研究方法，而教育学为教育政策活动提供的是研究对象。因此，教育政策必须回到教育学视域中，回到公众人之中。

三、教育政策过程中公众人回归之探索

由社会转型而引起的教育转型对“人”尤其是公众人回归教育政策的要求日益明显。从政策科学的视域走向教育学的视域不失为一条可行的道路。

(一)从权利的教育政策走向善的教育政策

在传统的政策科学视域中，教育政策的作用实质上是对有限的教育资源进行分配。在整个分配的过程中，支配分配的是权利。当下教育政策对教育资源的分配却将权利狭义化为金钱与地位。教育本身变为公共消费品，拥有更多的金钱和地位就可以多消费教育资源或者消费更好的教育资源。而对于众多没有消费能力的弱势群体却只能够在国家“优惠”的补偿政策中获得一些本该属于自己利益的很少一部分。当下受公众所诟病的择校现象就是权力和金钱渗透进了作为公共领域的教育。这些貌似自然的现象背后实质上呈现出教育政策的价值取向是权利优先于善。

教育政策像经济政策一样分配公共教育资源，更重要的是，教育负有引导社会过一种善的生活的重要责任。[9]社群主义者反对自由主义理论关于权利优先于善的价值取向，而坚持善优先于权利的价值取向。权利必须要建立在善之上，没有独立于善的自在权利。正如桑德尔所说，“对权力的证明必须依赖于他们所服务的那些目的的道德重要性”[10]。独立于善的自在权利是不正义的，是缺乏根基的。例如，在我国西北的一些少数民族牧区，普及九年义务教育是行不通的。因为当地牧民认为孩子作为劳动力获取的收入是相当可观的，家长不想放弃这部分“被放弃的收入”；更为重要的是，孩子以后在游牧和生活中所需要的知识，家长通过平时的传授式完全可以解决的。在这种情况下，国家还要继续对当地实行补偿性的普及义务教育即使是符合权利的，也在某种程度上是非正义的、伪善的。

在社群主义者看来，教育是一种公共实践，因此教育的最终目标是在公众中形成一种公共善。公共善是一种正义之善，是优先于权利的实践善。从权利走向善的教育政策是教育作为公共事务的必然要求。

(二)从价值中立走向价值涉入

在政策科学的发展历程中，“价值中立”的观点产生了很大的影响。特别是在政策科学伊始阶段，受到行为主义和实证主义的影响，“价值中立”更是成为政策科学的主要方法。由于教育政策学的产生是受政策科学的影响，因此在教育政策过程中，“价值中立”也成为坚持的方法论原则。政策科学奠基人拉斯维尔就坚持认为政策科学的哲学基础应该是理性实证主义。马克斯·韦伯的“价值无涉”和“价值中立”社会科学方法论更是为教育政策走向“价值中立”提供了强有力的方法论基础。[11]

然而，在教育政策过程中，纯粹的“价值中立”是不切实际的，而人的理性又具有有限性，因此，教育政策的制定和实施是不可能按照理性主义者所说的绝对的正确。其次，公众人是教育政策制定和实施的对象。公众人是主体的活动者，主体性的公众人要求教育政策过程必须要坚持“价值涉入”的原则。只有在公众人身上找到明确的价值标准，教育政策的制定和实施才能获得预期的效果。“价值标准直接影响甚至决定公共政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正的程度。因此，价值标准的选择和确认是公共政策的决定性因素之一。”[12]“价值涉入”实质上是对传统教育政策过程中工具理性和技术理性的超越，用价值理性统率工具理性是教育政策的必要选择。例如，国家在制定关于经济欠发达地区和农村地区的教育政策时候就不得不考虑当地的经济发展和人民生活水平，并以此而制定带有“优惠性”或“补偿性”的教育政策。这种“价值涉入”的教育政策虽然是不平均的，却是教育公正的体现。

(三)从精英决策走向公众协商

传统教育政策的“知识专家——决策精英”的制定模式是有违民主的。在一个民主的社会中，人与人之间是平等的，任何人都有权影响教育政策过程。同时，在政府、专家、精英与公众的互动中，公众被排挤，几近边缘化，在某种程度上也影响教育政策的合理性。在此情况下，教育政策从精英决策走向公众协商不失为一条合理路径。

教育政策的问题源于公众，教育政策往往是根据公众人的利益诉求而制定的。教育政策的价值目标是为了公众，教育政策的目标要符合公众的意愿，保证每个公民都获取公共政策带来的利益。教育政策的制定和实施还要依靠公众，让公众参与，接受公众的监督是教育政策成功的保证。[13]

在二十世纪九十年代公众协商的概念开始流行。公众协商是公众“通过自由而平等的对话、讨论、审议等多种方式，参与公共决策和政治生活”[14]。公众协商体现了教育作为一种公共性的事务，而不是公共消费品。公众协商能够在一个层面上增强公众对教育政策的理解和分析能力，同时提高他们在教育政策上的影响力。教育政策决策者绝对不能够以公众人暂时没有足够的政策能力而否定公众参与政策的权利，只要给予充分的信息和背景材料，普通公众也能够对教育政策提出富有建设性的意见。只有在吸取公众人的意见和建议基础上的教育政策才是真正源于公众、为了公众和依靠公众的切实可行的教育政策。

[1][美]威廉·N·邓恩.谢明等译.公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社2002：79.

[2][13]李贤，余若峡.试论人本化教育政策的内涵与特征[J].现代中小学教育，2001，(8).

[3]刘复兴.论我国教育政策范式的转变[J].北京师范大学学报(社会科学版)，2004，(3).

[4]王绍光.中国公共政策议程设置的模式[J].中国社会科学，2006，(5).

[5]袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，2001：150.

[6][8]金生鈜.保卫教育的公共性[J].教育研究与实验，2007，(3).

[7]哈贝马斯，公共领域[J].载汪晖主编.文化与公共性[C].北京：三联书店，1998：126.

[9]魏峰.正义的教育政策：社群主义的视角[J].比较教育研究，2008，(3).

[10][美]桑德尔.万俊人等，译.自由主义与正义的局限[M].南京：译林出版社，2001：4.

[11][德]M·韦伯.杨富斌，译.社会科学方法论[M].北京：华夏出版社.1998.

[12]张国庆.现代公共政策导论[M].北京：北京大学出版社1997：49.

[14][美]詹姆斯·博曼.黄相怀等，译.公共协商：多元主义、复杂性与民主[M].北京：中央编译出版社，2006：291.

（责任编辑：陈培瑞）

谢镒逊/南京师范大学教育科学学院研究生 研究方向：教育基本理论