教育政策制定过程中的公民参与悖论探析

● 张智灏 孙 猛

教育政策制定过程中的公民参与悖论探析

● 张智灏 孙 猛

在教育政策制定中，公民参与在教育政策过程中获得了越来越多的话语权，发挥着越来越重要的作用。但公民参与政策制定并不能化解所有的问题，它也可能会导致政策的制定背离公共利益和参与者本身所期望的价值，即出现教育政策制定中的公民参与悖论。公民参与悖论的化解需要合理界定公民参与教育政策制定的适宜度，使社会资本存量均质化，改善和增强公民综合素质，培育具有新理念和新技能的公共教育管理者等等。

教育政策；政策制定；公民参与；悖论

公民参与教育政策制定一般被赋予了体现民主，实现教育公平，提升政策的合法性与民意支持度，强化政府的责任等重大意义，但是在一个缺乏利益整合和有效合法的利益表达渠道的社会，由于诸种原因，原本应实现公共利益的公民参与政策制定导致政策产出发生价值偏移，即更广泛的公共利益的缺失；此外，政策输出的效果有可能会违背参与政策制定的公民的利益，不能实现参与的公民的期望。

在这里需要特别指出的是，尽管目前我国公共政策包括教育政策的制定处于政府全面主导之下，公民参与还远远不足，但是全面、深入地从学术方面探讨该悖论问题，理性地思考如何根据我国现阶段公民参与的现实状态，寻求发展和完善我国教育政策制定中公民参与的现实路径，对正在发展中的我国的公民参与与优化教育政策的制定尤具意义。

一、理论基础

虽然关于教育政策的定义已经有许多种，但是参照伊斯顿对公共政策的经典定义[1]，可以对教育政策——作为公共政策的有机组成——做出类似的定义：教育政策是对事关教育领域内的相关价值做出的一种权威性分配。上述界定既体现了教育政策的公共性、权威性的一面，说明教育政策作为国家和政府意志的在教育领域的体现，必须以谋求公共利益为目的，从另一个方面而言，教育政策自身能够带来相关利益格局的变动，其达成的过程也可以看做是多方利益妥协的结果。

教育政策应当体现其合理性，即实现自身的工具价值，能有效率的达成政策目标；同时，教育政策也应当具有更高的合法性，在政策实施时能得到更多的认同，在降低政策实施成本的同时还可以增加对政府的满意度。在民主化的浪潮一波又一波的席卷全球的时候，对合法性的追求在一定程度上超过了对合理性的追求。在这种背景之下，提高教育政策的合法性就需要从政策制定阶段着手，提高公民参与程度就是一条行之有效的途径。[2]而理性的公民本着最大化原则所选择或影响的政策，可能会偏离公共利益这一目标，并最终违背了公民追求最大福利的初衷。一方面寄希望于公民参与公共教育政策制定来更好的实现公共利益以及自身利益以便全面提高政策产品的质量，另一方面公民参与政策制定又会出现政策产品的价值背离参与初衷，反而导致政策的质量低下，这种情况，即被定义为公民政策参与悖论。[3]而教育政策涉及的教育领域作为社会阶层流动的渠道，与绝大多数社会成员的现实或未来利益相关，因而以其他公共政策相比，其受到的关注程度更高，公众参与的意愿更强。随着参与行为的在量上的扩展，在质上的表现则是参差不齐，产生导致教育政策不能实现公共利益的问题，即公民参与悖论出现的情况更严重。

二、教育政策制定中公民参与悖论的成因

（一）政府与公众“经济人”理性的扭曲

穆勒曾经指出“经济人”有两大特征：一是自私，即“人们的行为动机是趋利避害，是利己的”；二是完全理性，即“每个人都能够通过成本—收益或趋利避害原则来对其所面临的一切机会和目标及实现目标的手段进行优化选择”。从某种意义上讲，教育政策的制定过程实质上就是社会利益、社会价值进行权威性分配的过程。随着改革的深入发展，社会利益多元化的发展趋势日益明显。政府及其官员的行政行为往往也带有追求自身利益的倾向。当公共利益与政府政策制定者的个人或团体利益之间产生矛盾时，此时教育政策很难保证偏向于公共利益。同样，公众在参与政策议程与制定的过程中，既要考虑参与结果为其带来的好处，也要考虑参与过程中所付出的成本和代价，并在二者的衡量过程中选择自己的参与行为。出于理性的角度，公众个体参与政策制定过程的目的只是为了以最小的参与成本实现最大化的个人利益。只有当公众个人认为其参与政策制定过程所带来的个人好处超过参与可能耗费的时间和精力时，公众才会以积极的姿态参与到其中。当公民个人的利益高度聚合并且被表达出来时，公民个人利益与公共利益取得基本一致的取向。此时公民参与教育政策制定才有可能达到预期。否则，悖论的出现是在所难免的。

（二）公民政策参与中的信息不对称

合理公开与公民切身利益相关的政府行政信息，是公民参与行政决策的前提，公民只有在充分认清形式，掌握总体时局的基础之上，才能审时度势提出明智有效的决策参与意见。否则，公民在一味地以政府为出发点的舆论导向引导之下，只能是做表面工作、走民主形式，不能深入地体现公民自身的意愿。信息公开的核心理念就在于保障公众的知情权。就“知情”而言，行政信息中存在的不对称现象会严重影响公民的合理政策参与行为，妨碍公民对政府的政策行为做出正确的认识和判断。公民与政府之间的信息不对称是客观存在的，政府在获取信息上具有天然的优势。公民参与政策制定要求公民掌握充分信息，实现信息的对称是提升公民参与政策制定效果的关键。公民在参与政策制定的过程中，如果能够掌握足够多的信息，那么在参与的过程中能综合利用尽量多的信息来理性的思考，达到有效参与的目的。

（三）公共舆论的影响

美国著名政治学家凯伊在其代表性的著作《公共舆论和美国民主》一书中认为在政策影响、媒体影响、民意测验与公意的不稳定性等方面都体现出“公共政策塑造公共舆论比公共舆论塑造公共政策的情形更多一些”。由此，公共舆论在被政府或利益集团控制的情况下可能并不能代表公民的真实意愿，公民的声音可能无法通过公共舆论来完全表达。此时的参与带有被公共舆论导向的性质。当媒体出于各种原因，无法秉持公共舆论媒体的基本道德，就会出现误导公众的情况，既无法实现参与公众的真正的自身利益，同时也会由于过多的政府自身利益掺杂其中而无法实现公共利益，从而悖论产生。

三、我国教育政策制定中制约公民参与效能的主要因素

尽管目前中国的实际情况是参与渠道匮乏，整体参与水平较低，但在这程度有限的参与公共教育政策制定中，公民参与悖论的情况时有发生。论及以往，有“文化大革命”中全民狂飙急进式的运动对教育界产生了巨大的冲击。尽管是由领导人最初发起的全民动员式运动，但其最终的结果却是和最初的决策本意与公众积极参与的初衷背道而驰的。随着近几年公民参与公共政策制定的情况逐渐增多，参与悖论也伴随而生。如在教育行政部门、出版商集团以及教师群体都参与其中的新课改政策中，其政策输出的结果与原有的政策制定本意还是有出入的。而诸如此类的政策悖论的产生，主要是由中国社会存在的一些现实原因导致的。

（一）传统政治文化中消极因素的制约

在中国几千年的历史上，几乎没有规模化的公民参与，参与行为只是作为一种个体化的偶发现象而存在着。[4]中国传统政治文化的消极层面，造成了公民文化的缺失及公民主体意识的淡薄。

从政府角度来看，官僚主义的思想影响颇深，强调“官”的权威，不尊重公民应有的政治权利，把公民当作公共政策的客体，认为公民理所当然应绝对接受和服从公共政策，使公民参与流于形式；如果让公民参与公共事务的管理，则是某些领导的恩惠或权宜之计。

从公民角度来看，公众参与的主体意识还不强。与世无争作为一种政治文化现象，它要求人们安分守己，“和为贵，忍为高”，相信“死生有命，富贵在天。”“宁作太平犬，不为乱世人”，这种政治哲学渗透到民众心里，必然造成人们的政治冷漠感。同时，人们在多年的计划体制下、在意识形态领域单确立社会本位，认为个人要完全服从集体和社会，个人的力量在国家的政治领域不占主导地位，是从属于社会的政治领域的国家权威，特别是具有绝对性的行政权威。在这种观念下公民的主体地位大打折扣，普通公民的参与也就成为了没有多少实际内容的政治形式，即使有了参与的机会，也表现得沉默被动，对政策少有独立的见解，最终沦为“表决机器”，从而导致在社会正常状态下公众参与公共事务的“主人翁”意识和责任感的欠缺。这种情况下的“参与”，徒有形式，其实质性的结果必然为公共利益的缺失和参与者个人利益的无法实现。

（二）我国社会资本存量不足且分布不均

“由于各种原因，在一个拥有大量社会资本存量的共同体中，生活是比较顺心的。首先，公民参与的网络孕育了一般性交流的牢固准则，促进了社会信任的产生。这种网络有利于协调和交流，扩大声誉，因而也有利于解决集体行动的困境。当政治和经济谈判是在社会互动的密集网络中进行的时候，机会主义的动机减少了。最后，由于把我发展成我们，提高参与者对集体利益的‘兴趣’。”[5]但是转型时期，我国社会资本分布表现出明显的不均衡特征，制约了公民社会现代公民参与的普遍发展，对我国的公民参与产生了极大的影响：一方面，在某些地区和社会层次，存在着对公民参与教育政策制定的强烈诉求，另一方面，从整个社会层面看，又还尚缺乏公民普遍参与教育政策制定的可能性。[6]

（三）政府运行方式方面的制约

“治理与统治的最基本的，甚至可以说是本质性的区别就是，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府”。[7]我国公共教育管理体制从总体上来说，呈现出一种统治型的体制，即政府居于我国公共管理体制的核心，其结构设置表现为自上而下的单向层级制。此外，整个教育管理组织，不论其在法律和性质上的归属有何不同，都仿照政府的层级官僚制结构设置。教育管理的统治型结构的泛化虽然有利于政令的传达和执行，保证管理的效率，但实际上使公民参与教育政策制定的效率不可能充分实现，甚至造成低效率和无效率。如此，公民参与教育政策制定很大程度上就流于一种“装饰性”目的，很难达到公民参与的初始目的了。

（四）公民参与素质的限制

“参与式民主至少需具备这样的市民阶层，他们不仅广识博闻，消息灵通，而且意见不一，相互作用。”[8]当前，随着科技的发展，教育政策制定越来越需要公众广泛参与，但另一方面在公众参与教育政策制定的高涨热情背后，自身的能力不足限制了其有效地参与。社会发展带来了许多崭新的综合性议题，如高校去行政化该如何在结构—功能方面实行；教育发展规划中的种种美好设想如何化为具体的可实施政策工具；在代际差异产生越来越快的今天，作为上一代人成长培养起来的教育管理者和教师该如何在管理和教学方面面对新时代的成长起来的新一代学生等。这要求教育政策的制定参与者必须具备一定的知识，才能有效地参与公共教育政策制定。如果盲目参与扩大化而不加选择的扩大参与面，那参与政策制定的主体很难保证政策的质量。此外，有限的理性使得大众实际上是更倾向于眼前利益而非长远利益，正是这种初始的参与行为导致长远公共利益的缺失。由于“理性的无知”和“集体行动的逻辑”，使公众更易受公共媒体的影响，更倾向于把参与权力进行委托，这样为利益团体获得委托权来实现自身利益提供了可能。

四、政策制定中公民参与悖论的化解

对于每个理性的经济人来说，追求更少成本、更大收益是自然而然的事情。在参与过程中，每个人的理性可以导致有效率的政策选择，也可能导致“政策悖论”的形成。某种无效的公共教育政策有时并不是由个人或少数人制定的，它们往往是大众选择和影响的结果。那么，如何避免“政策悖论”的形成，使得教育政策实现最大化的公共利益？可以有以下几种途径：

（一）合理界定公民政策参与的范围和适宜度

要减少该悖论发生，要做得工作不是单方面的。不仅仅是公民方面，如果政府方面依然问题重重，那么悖论依然会发生。鉴于目前我国还是一种政府全面主导型的教育政策制定模式，因此在路径选择方面政府所要做的工作更多，具体到教育政策制定方面来说，确定公民参与的适宜度是政府一项重要的工作。公民参与的适宜度主要取决于最终决策中质量要求（quality）和政策可接受性要求（acceptability）之间的相互限制。”[9]一些公共问题需要维持决策的专业化标准、立法命令、预算限制等要求，而其他一些教育政策问题则对公众的可接受性有较大需求，即更看重公众对政策的可接受性和遵循程度。于是，对政策质量期望越高的教育问题，对公民参与的需求程度就越小。另一方面，对政策接受性期望越高的教育问题，对吸纳公民参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。如果两种需要都很重要时，就会出现要求增强公民参与或要求限制公民参与等不同观点间的争议和平衡。

（二）提高公民政策参与素质

公民要突破自身的限制因素，减少参与政策制定悖论的发生，那么提高自身的参与意识和参与能力，更积极、有效的参与到公共政策过程之中来则是必需的新公民可以从三个方面来概括，即：个性、理性和自我定位[10]。个性是指具备公民参与的能力和智慧；理性是指具有成熟的思想和公民意识，而自我定位即知道作为公民应担负的责任与义务。也就是说参与教育政策的新公民是具有成熟的思想与公民意识，具有参与的能力与智慧，知道如何自我定位的公民。提升公民的参与能力，加强公民自身素质，提高对信息的掌握程度、理解程度及对政策过程其他过程的影响，实现实质性的公民参与，也能增加公民对政府的信任和合法性认同，从而避免悖论的出现。[11]

（三）培养具有新管理技能的教育管理者

公民参与持续、健康的发展依赖于更为广泛的政策制定方式的变革。包括公民参与在内的一系列外在压力使得政策制定的环境发生了重大变化，从而使得教育管理者本身的工作性质和承担工作所需的管理技能出现了变革。为了实现公共利益，实现政策制定机构的目标，政策制定者必须具备新的管理技能。新的管理技能包括：具有倾听能力，公共管理者首先必须要具备倾听的能力与技巧，倾听是与公民交流最基本的技巧，其目的是在于促进双向的沟通与互动；[12]注重技术理性与价值理性的统一，每一次组织互动或实际公共事务问题的解决，除了会产生一些具体的工具性成果外，还应该增强或减弱某些特殊的政治与社会关系，寻求公正、正义等价值意义；注重合作，合作的组织能够创造真诚信任的工作环境，具有减少负功能的规范，利于成熟自主的人格发展。政策制定者要走出政策专家的心态，以谦虚、信任的态度接受以公民为中心的转变，并注重与公民相互间的合作。[13]

（四）提升社会资本存量

合法性是避免悖论出现的必要因素。取得和增大合法性的主要途径，是尽可能增加公民的共识和政治认同感。在公民参与的政策制定实践中，建立参与和互动型的教育决策体制，是合法性目标的体现。参与互动型的决策体制也促进了“普遍的互惠规范”这种社会资本的形成，“假设其他条件相同，参与者之间的交往越多，他们之间的互信也越大，合作也就更容易。”[14]普遍的互惠规范是一种具有高度生产性的社会资本。遵循了这种规范的共同体，可以更有效地约束投机，解决集体行动问题。“人人都在一个互惠的体系里行事，这通常被描述为所谓的短期利他与长期利己的结合。我现在帮你摆脱困境，是想你将来会帮我的忙。互惠规范是由一系列行为构成，其中的每一个行为都具有短期的利他性，使它们集合一般会令所有参与者受益。”[15]

五、结语

公民参与教育政策的有效性取决于许多要素。一个有效的公民参与系统，必须处理好其内外相互关联因素，否则出于有效决策的目的而鼓励公民参与有可能会取得相反的效果。我国公民参与教育政策制定的现状和与发达国家存在很大的差距。差距来源于政府和公民社会两个方面。每个方面都有许多制约因素。鉴于外国公民参与教育政策出现了诸多悖论的情况，本文旨在为促进刚起步的中国公民对教育政策过程的参与提出一些初步的构想和对策，为进行教育政策分析提供一个独特的工具性视角。由于研究条件以及自身能力的限制，对于操作层面上的建议和方法还会有许多不足，这是今后的研究需要进一步努力的方向。

[1]即“公共政策是对一个社会进行的权威性价值分配”

[2]这里参照《布莱克维尔政治学百科全书》对公民参与的定义，即从参与的主体来说，既包括公民个人的参与，也包括利益团体的政策制定参与；从参与的方式来讲，既包括直接的政策参与，也包括间接的政策参与；既包括公众的主动参与，也包括政府的动员参与；从参与的效果来讲，既包括有效的政策参与，也包括无效的政策参与。

[3]德博拉·斯通．政策悖论：政治决策中的艺术[M].北京：中国人民大学出版社，2006.24.

[4]这里的“公民参与”并不包括诸如农民起义等制度外的参与行为。

[5]罗伯特·普特南．独自打保龄球：美国下降的社会资本[M].北京：社会科学文献出版社，2000.167.

[6]梁莹．治理、善治与法治[M].求实.2003,(2).

[7]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.5.

[8]爱德华·纽曼.变动中的民主[M].吉林：吉林人民出版社，1999，55.

[9]约翰·克莱顿·托马斯，公共决策中的公民参与[M].北京：中国人民大学出版社，2005.32.

[10]Atlee·Tom,Principles of Public Participation,www.bioteq.ca.

[11]向玉琼.公民参与与政策悖论及其解决途径[J]．理论探讨.2006(6):137-140.

[12]卢爱国．公民社会的培育和公众监督[J]．广西社会科学.2003,(3)：21-23.

[13]郭渐强．有限集权模式与政策执行[J].学术交流.1999(5)：75-77.

[14][15]罗伯特·普特南．使民主运转起来[M].江西人民出版社，2001，199.202.

张智灏/南京师范大学教育科学学院硕士研究生，主要从事教育政策、学校管理研究 孙 猛/南京师范大学教育科学学院研究生，研究方向为教育政策、农村教育

（责任编辑：陈培瑞）