大庆市生态环境法制建设的路径选择——基于生态瓶颈问题视角

林 红

(黑龙江八一农垦大学 人文学院， 黑龙江 大庆 163319)

一、引言

二十世纪五六十年代，我国随着现代工业的迅猛发展，各种环境问题已变得十分严重，迫切需要加强生态环境保护，国家和社会对生态环境的保护力度大大加强。社会发展的客观需要，要求国家加强对环境资源保护活动的法律调整，因此，国家把因保护和改善生态环境而产生的各种社会关系作为一类社会关系，单独加以专门的法律调整。一系列生态保护法律法规应运而生，为生态文明的建设提供了强有力的法制保障。健全的生态法律制度不仅是生态文明的标志，也是生态保护的最后屏障。

大庆市自然生态系统基础比较薄弱，大庆市的森林覆盖率仅为8.7%。由于油田的开发建设、农田开垦、埋设各种管线、修建引水渠和排水渠、城镇建设等把草原破坏得支离破碎，其不仅造成了大面积的裸地，而且使排水不畅，形成了新的坑塘和闭流区，产生小片芦苇，杂草丛生。草地生态系统结构的改变，使优良牧草数量减少，草地植被覆盖率下降，草原退化，导致土壤沙化现象日益严重。特别是靠近杜蒙县的风沙区，每年在强劲西北风的吹动下，沙化土壤不断向大庆中部延伸和扩大，并出现了大面积的次生化土地。另外，过度放牧，盲目开荒，乱掘滥挖，石油开采等，致使覆盖在沙土上的植被被破坏，黄沙裸露，成为风蚀的突破口，导致严重的恶性循环。面对人与自然关系恶化的严峻形势，仅靠经济手段、政治手段和教育手段是不能解决问题的，必须运用规范的强制手段来扼制这种日益严重的形势，即通过立法来制止破坏生态的行为。我国生态环境问题严重的原因之一是生态环境法制不健全，“无法可依”和“执法不严”同时存在。我们需要用法律手段确认已经获得的生态文明成果，以促进生态文明发展，加强对现有资源的保护，使生态环境得到治理。因此，生态文明的建设需要生态法制的保障，生态法制的建立与完善应以生态文明建设为宗旨。

二、大庆市生态环境法制建设存在的主要问题

针对大庆生态环境恶化的趋势,相关部门采取了一系列措施,加大对人为活动的干预,诸如加强宣传教育、加大对区域内生态环境的监测力度、加强科学研究等,取得了一定的成效。大庆市的生态环境法制建设在经历了多年的风雨之路后,面对今天社会生活出现的众多新问题显示出了众多缺陷与不足，迫切需要创新和完善,以实现大庆市经济和环境的顺利协调发展。就大庆生态环境保护的法律措施方面,从目前的现状看,所依据的法律法规主要包括:《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国自然保护区条例》等。地方性的法规主要有: 《黑龙江省环境保护条例》、《黑龙江省环境监理办法》、《黑龙江省草原条例》、《黑龙江省石油天然气勘探开发环境保护条例》、《黑龙江省湿地保护条例》等。对大庆生态环境的保护发挥了积极的作用,尤其是大庆市《农村可再生能源开发利用条例》、《大庆市生态监察实施意见》等的实施,对加强大庆市生态环境保护的针对性,遏制生态环境进一步恶化的趋势,作用尤为显著。但是,由于相关的法律法规本身存在的不足,导致对大庆区域内生态环境的保护也必然存在缺陷,也很难从根本上解决人为原因造成的对生态环境的破坏。主要表现为:

(一) 在环境基本法中缺失自然资源及其生态环境的保护

我国现行的《环境保护法》囿于当时的历史背景,从基本原则、制度到法律责任等皆偏重于污染防治,缺乏自然资源保护方面的原则和有关制度的支撑,对破坏自然资源的违法行为缺乏规定。而在现有的立法中,自然资源大多是以单行法为主且多采取部门立法形式,林业、农业、矿产、草原、渔业等资源部门负责对资源保护实施监督管理,但这些部门大多是资源的开发利用部门,面对开发利用与保护双重责任。而资源的开发利用显然有着明显的经济利益驱动,资源管理部门往往容易陷入“重开发利用,轻资源保护；重经济效益,轻环境效益；重部门、局部利益,轻整体、全局利益”的误区,进而导致资源的无偿占用、掠夺性开发和浪费严重的现象加剧。这与基本立法相关制度的缺失有着必然的联系，导致对大庆区域内特定生态环境的立法上缺乏上位法应有的规范和指导。

(二)生态保护和自然资源利用相关立法界定模糊

在自然资源立法相对缺乏的背景下,有关生态环境保护的规范还没有引起立法者们的足够重视,即使在一些法规中流露一些生态环境保护的用意,也往往是从自然资源保护的角度来谈,将生态环境等同于自然资源,保护方法也无二至。例如,我国现行的《森林法》经过修正后对森林生态保护的认识在不断提高,但是还没有具体的、可适用的森林生态保护条款,实践中的生态保护措施一直在为森林开发利用让路。这样生态环境保护实际上也就变成了单纯的自然资源的保护。

(三)缺乏对自然资源保护的整体生态价值的衡量

由于生态保护与自然资源的保护不能明确加以区分,导致大庆市是以生态环境保护为主还是以资源开发为主成为一个非常突出的问题。虽然自然资源是生态环境的基本要素,但生态的保护和自然资源的保护所反映出的立法态度是有差异的。通常人们在界定自然资源法时都认为,它是指调整人们在自然资源的开发、利用、保护和管理过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称，而生态保护法则是指以防止人为原因造成生态系统破坏,以保存生物的多样性为目的而制定的法律规范的总称。两者的主要区别表现为,前者的目的是强调如何合理开发、利用自然资源,追求自然资源可为人类永续利用的经济利益和价值；后者是将自然资源作为环境要素加以保护,追求包括自然资源在内的整体环境要素的生态价值。但从大庆生态环境保护的相关规定中,我们所能体会到的立法意图是,如何在大庆市自然资源开发利用过程中完成生态环境的保护。可见,其所追求的生态价值,只能通过对自然资源的保护所产生的反射利益间接达到，进而导致大庆市生态环境恶化的问题依然存在。即使在自然资源保护的相关法律规范中包含有生态保护的内容,但由于其立法目的追求经济价值的实现,使得对自然资源保护缺乏整体生态价值的衡量,进而影响生态环境的有效保护。

(四)管理体制缺乏科学性

由于业务分隔而管理职能重复交叉,很多部门经常从部门利益出发,对本部门有利可图的,往往相互争夺审批、发证、收费、处罚、解释等权限,而无利可图的则往往无人愿意负责,互相扯皮、推诿,人为造成许多工作漏洞, 出现问题很难找到真正解决问题的部门，这使大庆市生态环境保护难以产生预期的效果。

(五)责任追究机制不健全

对于生态环境的保护是全社会的责任,不仅要规范环境利用行为人的行为,追究其对生态环境造成破坏后的法律责任,同时也是政府各职能部门的职责,当相关的管理部门没有尽到相应的责任时,也应该追究其相应的法律责任。但遗憾的是,从国家环境基本法到有关自然资源的相关法律规范再到具体的地方性法规,都缺乏对行政管理者不履行其职责应承担的法律责任的规定。法律责任主要是针对被监督者,其结果造成许多法律法规形同虚设。相关部门为了部门利益而没有贯彻条例中规定的生态保护的措施时,不必承担什么法律后果。只知行其权,而不用负其责,在执法经费紧张,而违法成本为零的情况下,大庆市生态环境的保护的有效开展将会大打折扣，破坏生态环境的行为无法得以真正有效的遏制。

三、大庆市进一步加强生态环境法制建设的路径选择

(一)完备环境基本法律制度的建设

作为环境基本法的《环境保护法》,是国家处理环境事务的基本理念和行动方式,也是地方相关立法的依据。因此,《环境保护法》的修改应体现“实现可持续发展”、“建设环境友好型社会”、“以人为本,促进人的全面发展”的理念,加强和充实生态保护的法律规定,从基本原则、制度安排和法律责任等方面对生态保护做出必要的规定。强调把环境承载力作为区域经济活动的底线,明确针对生态保护中的各项有关活动(如资源开发、分配、保护、修复等),应由环境保护行政主管部门进行统一监督管理,克服分散、交叉、扯皮等低效率现象。增加生态保护中的救济和补偿制度,明确完善生态补偿政策,尽快建立生态补偿机制和遗传资源共享机制。同时,强化和改善政府的环境保护职能和责任。

(二)加快地方环境立法进程，奠定环境法制工作基础

在现行法律法规实施的过程中,结合大庆市的实际,对法规没有涉及的问题加以详细的规定。例如,在大庆市地方立法中,强调以生态环境为主的保护管理模式，这样就为大庆市生态环境的统一管理和保护,提供了相应的法律依据。如此,不仅有利于大庆市生态环境的建设和管理,也可以为国家制定专门法律提供相应的可供参考的资料。

(三)建立生态优先的立法理念

改变以开发利用自然资源为价值追求的立法理念,建立在生态中心主义和可持续发展伦理观的基础上,体现“生态优先”、“环境优先”价值理念的生态保护的法律制度。人类是自然环境的一部分,自然生态系统应在整体上受到保护，我们不能为了满足现代人的需求,而去损害后代人得以生存发展的基础。为此,在呼吁国家完善相应的生态立法的同时,建议大庆市对生态环境立法的目的进一步加以明确和完善。

(四)创新管理体制

建立完善的管理体制,提高大庆市生态环境保护的实效性。为了使大庆市的生态环境保护工作有效地开展,应当将与生态环境保护相关的环境要素的管理,统一到一个专门的部门进行管理,即由环境保护行政管理部门对大庆区域内生态环境的保护、资源的开发、分配、修复等工作负责。虽然这其中还存在着一定的立法技术上的协调,甚至是一些管理权力如何集中的问题,需要去进一步的论证。但是,提高行政机关的工作效率,建立科学的管理体制,已经成为政府运行和社会发展的趋势。因此,大胆探索生态保护的新的管理体制,对大庆市的生态保护工作有着重要的现实意义。

(五)建立法律责任追究机制

完善的法律责任追究机制,是增强大庆区域内生态环境保护的法律保障。强化生态环境保护行政执法管理，规范执法主体，明确领导岗位、内设机构和各执法岗位的责任及权限，执法程序及执法人员的行为。对于怠于行使、不适当行使环境保护职责的行政管理部门给予相应的处罚,并对其负责人追究相应的不作为、违法作为的法律责任,对直接责任人按相关法律规定进行处罚。我们还要加强生态环境法制监督，一是人大的检查监督；二是监察部门和环保部门的联合检查监督；三是环保系统内部的检查监督。改变以罚代管,以罚代治的局面,从有利于大庆市生态环境保护的角度出发,将罚款与赔偿、税收、治理及相应的生态补偿等责任的承担方式和手段相结合,真正实现生态环境保护有法可依,处罚有据,进而实现既能维持和维护大庆现代人的生存发展,又能为后代人的生存发展积蓄能量的伟大目标。

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