矿难危机管理研究综述

亓 蒙

(中国矿业大学 文法学院，江苏 徐州 221116)

目前，我国安全生产状况是总体平稳，趋向好转，但形势仍然十分严峻。各类事故死亡人数居高不下，重特大事故不断发生，给国家经济、社会发展造成了严重不良影响。矿难危急管理是煤矿企业安全管理的重要组成部分。加强危机管理的研究，探讨危机管理发展的历史和现状，对我国在危机管理方面的主要研究成果和存在问题、发展方向做一个梳理，概括研究热点和特点，有利于推动矿难危机管理研究的深入。

一、矿难危机管理的基本概念辨析

在危机管理研究的初期，关于危机管理概念辨析的文献十分丰富。这一方面是由于国内研究者对现代危机管理的理解还处于朦胧期，另一方面说明，一个学科想要得到长足、健康发展，基本概念必须十分明确。

中国行政管理学会执行副会长兼秘书长高小平认为：与危机管理相关的概念主要有“突发事件” 与“紧急事件”或者“危机事件”。这三个概念既有联系又有区别。其一致性表现在，三者都是指“突然发生并危及公众生命财产、社会秩序和公共安全，需要政府采取应对措施加以处理的公共事件”。[1]在应急管理、危机管理、风险管理等概念的区分上，有学者认为，应急管理和危机管理主要是针对非常态而言，风险管理则是居于常态管理和非常态管理中间地带，主要解决如何防范和应对各种风险，以避免演化为突发公共事件和危机。[2]关于危机管理领域的基本概念，学术界作了较为深入的研究，对突发公共事件、危机管理以及公共安全管理等概念有了比较明确的界定，为创建学科和进一步研究奠定了基础。

矿难危机管理是指在矿井发生紧急情况时,即火灾、瓦斯爆炸、冒顶、煤与瓦斯突出等重大事故时，为及时营救人员、疏散撤离现场、减缓事故后果和控制灾情而采取的一系列抢救援助行动。事故发生前应设计和建立应急系统，制订应急预案，并进行培训、训练和演习，以保证应急行动的有效性；一旦事故发生时，应及时调动并合理利用应急资源，包括人力资源和物质资源投入行动；在事故现场，针对事故的具体情况选择应急对策和行动方案，从而能及时有效地使灾害和损失降到最低程度和最小范围。煤炭行业危机管理系统应包括以下主要内容：应急救援的组织机构，应急救援预案，应急培训和演习，应急救援行动，现场清除，事故后的恢复和善后处理。

二、矿难危机管理的框架体系

我国政府在加强危机管理中，突出重点，抓住核心，建立制度，打牢基础，围绕应急预案、危机管理体制、机制和法制建设(即“一案三制”)，构建危机管理体系的核心框架，初步形成了中国特色的危机管理体系。学术界的研究主要也是围绕这个框架展开的。

1.危机管理预案逐步完善

预案是危机管理的龙头，是“一案三制” 的起点。对于应急预案，国内外学者多是从危机管理、突发事件管理、灾害管理的角度进行定义的。刘铁民认为，应急预案是针对可能的重大事故或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展救援行动、降低事故损失而预先指定的有关计划。[3]世界卫生组织提出，应急计划是一整套关于如何应对和从应急事件中恢复的协议或安排，它描述了责任、管理机构、战略以及资源。

预案具有应急规划、纲领和指南的作用，是应急理念的载体。在学术领域，应急预案研究取得了丰硕的成果，为各级预案制定提供了丰富的理论参考。有学者认为，从本质上看，制定预案实际是把非常态实践中的隐性的常态因素显性化，也就是对历史经验中带有规律性的做法进行总结、概括和提炼，形成有约束力的制度性条文。启动和执行预案，就是将制度化的内在规定性转为实践中的外化的确定性。[4]有的学者按照不同的责任主体将应急预案设计成国家总体预案、专项应急预案等六个层次，分别进行研究。[5]在实践方面，2003年11月，国务院办公厅成立应急预案工作小组。2006年1月22日国务院颁布了《国家安全生产事故灾难应急预案》，此预案是依据《中华人民共和国安全生产法》、《国家突发公共事件总体应急预案》和《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》等法律法规及有关规定制定的，目的在于规范安全生产事故灾难的危机管理和应急响应程序，及时有效地实施应急救援工作，最大限度地减少人员伤亡、财产损失，维护人民群众的生命安全和社会稳定。很多地方政府也颁布了煤矿安全事件的应急预案，比如贵州省贵阳市安监局2008年6月10日印发《贵阳市煤矿安全生产较大及以上事故应急救援预案》、山东省泰安市人民政府2008年2月29印发《泰安市煤矿安全生产事故应急预案的通知》、新疆维吾尔自治区昌吉州政府2010年4月22日出台《煤矿安全事故应急救援预案》。

在应对重大突发的煤矿安全事件的实践中，应急预案还存在不完善的地方。

王红汉、罗育斌等人认为，生产企业安全生产危机管理预案存在如下问题：应急预案体系不完善；预警、响应机制不明确；应急救援职责不清，落实不到位；应急预案修订不及时；缺乏现场处置方案。[6]

针对危机管理预案的一些问题，有学者建议，在预案编制前应做好风险分析、应急资源调查和整合工作，明确权责关系，开展编制预案培训和演练工作以及建立健全预案科学评价体系等，建设一套多层次、多领域、动态管理的应急预案体系，坚持预防与应急相结合、常态和非常态相结合的预案体系。[7]

2.危机管理体制建设有待进一步加强

当前我国正处于构建和谐社会的关键阶段。构建和谐社会是一个长期渐进的过程，政府作为构建和谐社会的主体，承担着主要的责任。在公共安全事件频发的今天，是否具有很强的事故危机管理能力是衡量一个政府能否构建起和谐社会的重要标准。然而，当前我国政府突发事件危机管理体制还存在诸多缺陷，因此，需加强对煤矿安全生产危机管理体制的理论研究，以确保危机管理能力的全面提高，从而为构建和谐社会奠定坚实的基础。

危机管理体制是建立应急响应机制和应急预案体系的依托和载体，体制是指组织模式和主体相互权力关系的正式制度建构。宋英华认为它由三个部门即：应急性机关、应急性权力和应急性机制构成。[5]政府危机管理体制是指政府为完成法定的应对公共危机的任务而建立起来的具有确定功能的危机管理组织结构和行政职能。目前，关于危机管理体制研究，主要围绕危机管理体制包含哪几个部分(是什么)和怎样建设(怎么做)两个部分展开。

我国危机管理体制虽经改革有了很大进步，但仍然存在部门分割、条块分治、整合不够、信息不畅、责任不明、主体单一等问题。张立荣和冷向明提出分两个阶段建立综合化的危机管理体制，第一阶段主要是建立不同类型公共危机的综合协调机构，加大其对危机管理系统的统一集中管理功能，第二阶段主要是实现危机管理系统的全面整合，并在运行机制和法制保障得到加强的同时，提高我国危机管理体系的综合化、信息化、专业化和现代化水平。[8]

3.危机管理机制需更深入研究

政府一直把加快建立健全各种突发事件应急机制作为提高政府应对公共危机的能力的重要途径。构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的危机管理机制思路对于实践具有重大的指导意义。目前国内关于危机管理机制的研究在整体上处于起步阶段。有学者认为，危机管理机制包含预警机制、处置机制和辅助机制三个部分[9]；还有学者分别从指导思想、工作原则、途径和方法以及需要注意的问题等几个方面研究应急机制建设[10]。反观目前学术界对危机管理机制的研究，主要集中在过程机制和保障机制两个角度，取得了一定的研究成果。但更加全面的研究还有待深入，特别是需要明确危机管理机制构成的具体内涵，从实质内涵和外在形式上进行分析，有针对性地提出适合中国国情的危机管理机制。

4.危机管理法制建设仍需完善

法律手段是应对突发公共事件最基本、最主要的手段。危机管理法制建设，就是依法开展应急工作，努力使突发公共事件的应急处置走向规范化、制度化和法制化轨道，使政府和公民在突发公共事件中明确权利和义务，既能使政府得到高度授权，维护国家利益和公共利益，又使公民基本权益得到最大限度的保护。

我国从1954年首次规定戒严制度至今，已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律、法规，各地根据这些法律、法规又颁布了适用于本行政区域的地方立法，从而初步构建了一个从中央到地方的突发事件应急处理法律规范体系。其中，我国关于煤矿安全事故防治的立法范围非常广泛，立法形式涉及法律、行政法规、地方性法规和规章，包括生产安全事故法律。从总体上来说，我国在构建应急法律体系方面已经具有一定基础，这主要表现在现行宪法、法律、法规中已有一些关于应急法律规范，这为应对生产安全事件带来的社会危机，依法实施有效的危机管理提供了一定法律保障。但是相对分散、不够统一的应急法制还存在很多问题和不足。宋英华认为：这些法律本身的部门管理色彩太浓，缺乏政府各部门之间、政府和社会之间的协调与合作，缺乏对突发事件共同规律的总结，不具有普遍的指导性。他还提出了我国未来突发事件危机管理立法的模式：一是“一事一法”模式与“一阶段一法”模式相结合，二是宪法保留模式与法律保留模式相结合。[5]

5.应急救援要不断加强和改善

矿难的应急救援是危机管理的重要部分。宋英华认为：应急救援和搜索营救都应该是救援体系的组成部分。他认为，应急救援是指国家或某一地区在发生自然灾害、人为灾害、技术灾害以及敌对方使用大规模杀伤性武器造成社会破坏后，政府组织动员全社会救援力量开展的救援行动。[5]矿山企业建立长久有效的应急救援体系，才能进行及时科学的应急响应，减小事故的影响和损失。

李春民、王立根等人认为，应急救援管理体系建设原则有：以人为本，安全第一；统一领导、协同配合；科学规划、合理整合；功能健全、技术可行。[11]企业应急体系建设主要包括：成立应急建设小组、企业风险与应急资源等调查分析、应急体系建设计划与内容、体系建设实施、维护改进等。

我国应急救援工作还存在一些问题，与救灾过程中产生的实际需要还有很大差距。宋英华认为这些问题具体体现在以下几个方面：缺乏一个强有力的综合应急救援领导机构；应急救援资源的利用率低下；各专业救援队伍的装备整体水平比较落后。[5]他还提出了我国应急救援能力建设的目标设想，以及实现目标的组织保障和支撑条件，并通过这几个途径强化我国应急救援能力的建设。

三、矿难危机管理研究的发展展望

随着危机管理实践的深入，社会各界已经认识到，由于煤矿安全事件的复杂性，其预防、处置、后处理等工作都需要不同学科领域、不同组织的通力合作才能完成。所以危机管理应当回答如何将煤矿安全事件消灭在萌芽中，如何应对突发公共事件，使人们的生命财产损失降到最低，如何将已有的分散在各领域的应急力量综合到统一的危机管理体系中来，危机管理的研究内容，就是为做好以上各项工作提供科学的方法。另外，目前我国正在致力于建立一个完善的危机管理体系，但是现有的研究仍然停留在不断提出原则和指导思想的层面，还没有一个真正能够指导危机管理体系建设的思路和方法。因此，危机管理体系建设的思路与方法将成为将来危机管理研究的重点之一。

综上所述，这几年的危机管理研究，取得了丰硕的成果，有力地推动了我国的危机管理体系建设，对煤矿安全生产危机管理也有了很多研究成果。理论研究的素材和动力来源于实践，同时又推动实践。随着我国改革开放的深入和社会的不断发展，危机管理研究和实践必将有更大的发展空间。

[参考文献]

[1]高小平，刘一弘．我国危机管理研究述评[J]．中国行政管理，2009(8)．

[2]薛澜．从更基础的层面推动危机管理——将危机管理融入和谐的公共治理框架[J]．中国危机管理，2007(1)．

[3]刘铁民.建立国家生产安全应急体系势在必行[J].现代职业安全 ，2004(1).

[4]高小平．中国特色应急管理体系建设的成就和发展[J]．中国行政管理，2008(11)．

[5]宋英华．突发事件危机管理导论[M]．北京：中国经济出版社，2009．

[6]王红汉，罗育斌.生产企业安全生产应急管理存在的问题与对策[J].工业安全与环保，2009(9).

[7]钟开斌，张佳．论应急预案的编制与管理[J]．甘肃社会科学，2006(3)．

[8]张立荣，冷向明.协同学语境下的公共危机管理模式创新探讨[J].中国行政管理，2007(10).

[9]王郅强,麻宝斌.突发公共事件的应急管理探讨[J].长白学刊,2004(2).

[10]中国行政管理学会课题组.政府应急管理机制研究[J].中国行政管理,2005(1).

[11]李春民，王立根.矿山企业构建应急管理体系有关问题研究[J]．中国矿业，2007(11).