十七大以来我国行政管理体制改革研究综述

董 娟

(中共广东省委党校 行政学教研部，广东 广州 510053)

党的十七大提出了“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”的重要论断，指明了行政管理体制改革的重要性和必要性，同时明确要求“抓紧制定行政管理体制改革总体方案”，加快了我国行政管理体制改革步伐。特别是党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，使得行政管理体制改革的研究成为学界焦点。学者们就我国行政管理体制改革的发展历程、主要目标、存在的问题、基本经验、路径选择等方面展开深入研究，取得了丰硕成果。

一、关于行政管理体制改革的发展历程

关于建国60多年来我国行政管理体制改革的发展历程，学界主要从两个阶段来划分，主要分为改革开放前和改革开放后，即从1949—1978年是与计划经济体制相配套的社会主义行政管理体制创立和发展阶段，1978—2009年是探索中国特色社会主义行政管理体制的变革创新阶段。[1]而改革开放前主要是社会主义行政管理体制的形成发展阶段，改革开放后则主要是改革完善社会主义行政管理体制，学界主要集中在对1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年等6次较大行政管理体制改革来展开研究。

改革开放以来我国行政管理体制改革主要体现在政府职能转变和机构精简上。有学者认为，改革开放三十多年来，由中央政府筹划和组织实施，以机构改革为主题，进行过6次比较集中的行政管理体制改革。从改革原则方面看，每一次行政体制改革方案都有十分丰富的内容，特别是都要强调政府职能转变的内容。但从实际操作方面看，这6次改革的基本思路，说到底就是以机构和机构体系为对象的“政府精简”，即精简机构、精简人员、精简经费、精简总量规模。这种政府精简是改革走过的实际轨迹，也是30多年来行政管理体制改革的实际模式。[2]虽然在行政管理体制改革不断推进的背景下，在我国政府职能得到转变的情况下，政府机构改革并未取得突破，还未能走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的黄宗羲定律。

然而，也有学者认为，十六大以来行政管理体制改革的理论体系呈现一系列新的发展变化。即从注重“适应经济体制改革的需要”到更加注重贯彻科学发展观，从注重“转变职能”到更加注重“全面履行职能”，从注重“明确职能”到更加注重“权责一致”，从注重“政府自身改革”到更加注重“改革对社会各方面需求的回应”。行政管理体制改革的这些发展变化，是以往改革的进一步深化，同时也预示着今后行政管理体制改革的基本走向。[3]

回顾行政管理体制改革的发展历程，最主要的目的就是总结行政管理体制改革的基本经验。有学者认为，我国行政管理体制改革的发展历程给我们积累了许多成功的经验，主要就是行政管理体制改革必须从国情出发；必须适应经济社会的发展要求；行政管理体制改革是一项系统工程；行政管理体制改革需要科学化、法治化。[4]有学者认为，中国行政改革最值得总结的基本经验有三个，即坚持执政党的领导，坚持科学发展观，坚持积极稳妥、循序渐进的基本原则。[5]中央机构编制委员会办公室通过对改革开放30多年来行政管理体制改革进程的回顾，认为行政管理体制改革积累了一些重要经验和启示。即始终坚持党的领导，服从和服务于经济社会发展全局；始终坚持以转变政府职能为核心；始终坚持积极稳妥、循序渐进；始终坚持发挥中央和地方两个积极性，分类指导，因地制宜；始终坚持从中国国情出发，同时注重学习和借鉴国外有益经验；始终坚持与时俱进，大胆创新。认真总结这些经验和启示，有助于我们加深对改革基本规律的认识，牢牢把握正确的改革方向。[6]

二、关于行政管理体制改革的主要目标

一直以来，学界就我国行政管理体制改革目标的研究众说纷纭，莫衷一是。“法治的政府”、“有限的政府”、“服务的政府”、“高效的政府”、“廉洁的政府”、“责任的政府”等似乎都成了行政管理体制改革的目标。有关行政管理体制改革的目标，学者们关注最多的就是行政管理体制改革重点目标和主要任务是什么。有学者认为，为了适应我国经济、政治、文化、社会发展的新形势、新任务和新要求，深化行政管理体制改革的核心和重点应是加强政府管理体制和管理机制创新，构建社会主义公共行政体制。[7]大部分学者认为，改革开放以来我国行政管理体制改革一直围绕着转变政府职能这一核心问题而展开，因而，转变政府职能应成为行政管理体制改革的重点目标。也有学者认为，行政管理体制改革的重点任务是进一步转变政府职能，优化行政职能结构；进一步探索大部门制，推进行政机构改革；进一步理顺行政层级关系，调整行政层级结构；进一步推进政府管理创新，优化行政体制机制；进一步规范行政行为，加强法治政府建设和公务员队伍建设。[1]

有学者从国际视野来看我国行政管理体制改革未来目标，认为“十二五”期间我国行政管理体制改革必须与国际大环境相适应，继续选择中国特色的“政府调控、市场调节、公众参与、社会监督”的“政府主导”型模式，并在强化国际职能和完善国内职能两个方面进行制度创新设计，以进一步提高我国行政管理体制防抗危机的能力，增强国家宏观调控的有效性，为校正市场的缺陷、减少经济的大幅度波动，为促进中国和世界经济社会的可持续发展、和谐世界的建设作出新的贡献。[8]

学界一直把“小政府、大社会”作为我国行政管理体制改革的重要目标，但在现实贯彻中则成了盲目追求“小政府”，所追求的就是如何精简政府，减少政府机构和政府组成人员了，并未真正理解“小政府、大社会”的确切内涵。对此，有学者认为，对于中国来说，合理选择不在于政府的大小，而在于能够充分履行社会赋予的责任和职能，并引导中国走向现代化高效能的有效政府，中国行政改革的关键是构建一个适合中国国情的能促进经济和社会发展的有效政府，而不是小政府。[9]

党的十七大报告中明确提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的目标之后，“建设服务型政府”成了未来我国行政管理体制改革的方向。因而就有学者指出，服务型政府是行使公共权力、代表公共利益、管理公共事务、提供公共服务、维护公共秩序、承担公共责任的政府，建设服务型政府的内在要求是法治、责任、廉洁、高效。[10]通过服务型政府的目标统揽了学界关于行政管理体制改革的具体目标。有学者认为，将服务型政府确立为行政管理体制改革的目标，是我们党和政府对深化行政管理体制改革认识的升华，标志着政府职能转变和行政管理体制改革进入了新阶段。[11]

随后，党的十七届二中全会又做出了加快行政管理体制改革的战略部署，明确提出了“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”的总体目标，为推进行政管理体制改革指明了方向。学界开始把构建中国特色社会主义行政管理体制作为未来我国行政管理体制改革的方向。有学者认为，建立和完善中国特色社会主义行政管理体制的根本目的，就是为了建设一个以人为本、施政为民的服务政府，权责明晰、监督到位的责任政府，法律完备、行为规范的法治政府，清正透明、精干有力的廉洁高效政府，归根结底是建设一个人民满意的政府。[12]也有学者认为，2020年以前，我国行政管理体制改革的总体目标应该达到“三个应当”：一是行政管理体制应当适应建设社会主义市场经济体制、民主政治体制与和谐社会的需要；二是行政管理体制应当符合职能转变到位、政府规模适度、组织结构优化、人员素质优良的要求；三是行政管理体制应当实现权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的目标。[13]

三、关于行政管理体制改革中存在的问题

改革开放以来，我国行政管理体制改革取得了十分显著的成就，但在改革的过程中也存在着诸多问题亟待解决。有学者认为，我国行政管理体制改革过程中面临着一些深层次问题，主要表现：缺乏总体改革方案和总体改革规划；政府职能转变仍然滞后；部门职责权限交叉、界定模糊；运行机制不畅；法律手段不完备。[14]也有学者通过大量实证调研发现，目前在我国行政管理体制中，五级政府普遍存在的主要问题是：职能不清、机构交叉；结构不合理、权责脱节；协调不力、运行不畅；效率低下、成本偏高；法治疲软、公平偏移；原则失落、监督乏力。[15]这确实是行政管理体制改革所面临的实际问题。

当然，针对我国行政管理体制改革中存在的问题，学者们都提出了自己的疑问。如有学者认为，目前行政管理实践中存在着三个层面的问题。一是政府运行还存在深层次问题。政府职能转变滞后，政府自身改革滞后；行政审批事项过多，为权力寻租提供了基础；社会管理和公共服务职能薄弱。二是政府结构不合理。横向组织结构不合理，部门职能梳理不清、设置不当、交叉重叠，导致政出多门、多头管理；纵向结构的层级过多、成本较高。三是政府低效行为长期得不到有效控制，包括长期持续的形式主义、政绩工程、形象工程问题，行政执法不规范问题突出，政府诚信受到很大挑战。[16]主要从政府运动、政府结构和政府行为这三个方面来分析行政管理体制改革中所存在的问题。也有学者指出，我国行政管理体制改革面临的主要问题有六个方面：一是政府自身改革和政府职能转变滞后；二是政府各个部门之间有严重的部门利益的倾向，政府公共政策制定过程实际上是部门主导的，导致部门利益凌驾到公共利益之上；三有些关系群众切身利益的问题还没有得到根本解决；四是一些部门之间，有些政府工作人员依法行政观念不强；五是形式主义、官僚主义、弄虚作假、奢侈浪费的问题比较突出；六是腐败现象在一些地方、部门、单位比较严重。[17]

行政管理体制改革中存在的最大问题就是无论行政管理体制改革如何推进总是滞后于经济社会的发展，难免会出现与当前经济社会发展不相适应的地方。有学者认为，在政府的行政管理中，仍然存在着一些与新形势新要求不相适应的地方和一些旧体制遗留下来的老问题，主要表现在：由“无限政府”向“有限政府”的转变还没有完成，与建立“小政府、大社会”的改革目标仍有较大差距；行政权力与行政责任脱节，主要体现在各种权力主体在对公共事务管理中形成的权力和责任关系的失衡上；机构重叠、职能交叉、层级过多的现象依然严重；在一些领域行政管理的规则不够公开、运行程序不够透明，致使权力运行的不确定性和风险增加，政府的公信力面临严峻挑战；由于分部门、分地区、分岗位绩效考评的标准尚不明确、不具体，导致政府的行政行为缺乏刚性的约束和量化的激励，从而使不作为和乱作为的现象并存。[18]我们所要做的就是针对这些问题寻找解决方案，同时，还要在不断变化的新的实践中寻求解决新问题的途径。

四、关于行政管理体制改革的路径选择

行政管理体制改革的路径选择是学界关于我国行政管理体制改革研究的落脚点。针对我国行政管理体制改革中存在的诸多问题，学者们从不同方面提出自己的解决方案。有学者指出，加快行政管理体制改革，必须创新三个理念：一是政府是创造环境的主体，企业和老百姓是创造财富的主体；二是“非禁即可”的理念，凡是法律不禁止的就是大家都可以干的，这个理念非常重要；三是依法行政的理念，就是政府只能做法律规定的事情，法律不规定的事情政府就不能做。[19]主张从理念创新来推进行政管理体制改革。有学者从优化行政组织结构入手来深化行政管理体制改革，指出调整组织架构，完善行政组织管理体系；按职能模块设置大系统综合管理机构，建立公共行政体制；建构区域行政协调管理机制，实现经济区域化；把建设服务型政府作为战略目标，健全、完善公共服务机制；深化财政体制改革，尽快建立起公共财政体系；改革绩效评估监督体系，促进行政管理组织结构优化发展。[20]也有学者从科学发展和构建和谐社会的角度出发，认为深化行政管理体制改革，必须把推动科学发展和促进社会和谐结合起来，把政府机构改革、事业单位改革、议事协调机构改革结合起来，把深化改革、维护发展、促进稳定结合起来，把长期目标与近期重点结合起来，把质的突破与量的积累结合起来，把自下而上广泛参与和自上而下集中推进结合起来，这样才能取得实质性成效。[21]

许多学者一致认为，当前我国行政管理体制改革的关键环节和重点方向主要在于转变政府职能，以此来推动整个行政管理体制改革的发展进程。有学者指出，当前深化行政管理体制改革的关键，仍然是转变政府职能。为此要处理好五个关系，即处理好经济发展与社会事业发展的关系；处理好“管理”和“服务”的关系；处理好改革体制与创新机制的关系；处理好政府职能与其他社会主体职能之间的关系；处理好职能改革与依法行政的关系。[22]有学者认为，深化行政管理体制改革的基本途径是正确定位政府职能，优化政府组织结构，实现决策的科学化、民主化、法制化，建立健全决策、执行、监督相互制约协调的运行机制，健全改革的法律保障机制。[14]有学者就当前行政管理体制依然存在着行政职能不彻底、行政管理费用增长过快和依法行政水平不高等三个方面问题提出，推进我国行政管理体制改革必须从全面改革的视角来审视和规划，由中央主导、从地方试点开始进行，以转变政府职能为核心，配套改革机构和运行机制，同时要重点利用好公务员队伍建设和政府绩效评估两项主要工具。[23]也有学者指出，全面推进地方政府职能转变是改革所面临的严峻挑战，有效规范政府官员的行为方式是深化改革必须突破的难点；充分调动政府官员的积极性是推进改革的着力点，科学评价、因势利导、提升素质是形成改革合力的必要条件。[24]因而，无论如何改革，政府职能转变则成了我国行政管理体制改革路径选择中绝不能回避的问题。通过政府职能转变和定位，全面带动和整体推进我国行政管理体制改革继续向前发展似乎成了学界达成的共识。因此，清晰合理定位政府职能，实现政府职能的转变是今后我国行政体制改革要重点突破的问题，也是实现我国行政体制改革，推动改革纵深发展的路径选择。

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