如何对地理标志实施国家干预？

文 / 李国庆

一、我国对地理标志实施国家干预的现状——三法并立

所谓地理标志，是指标示某商品来源于某地区，该商品的特定质量、信誉或者其它特征，主要由该地区的自然因素或者人文因素所决定的标志。地理标志和特定的地理范围有关，地理标志产品可以视为大自然赐予的自然资源，它所体现出来的国家利益和代际利益属性决定了国家干预的必要性。另外，当今世界的全球知识产权竞争和我国仍是农业大国的现状，也决定了我国应当对地理标志实施国家干预。目前，我国地理标志国家干预制度主要体现于《商标法》、《地理标志产品保护规定》和《农产品地理标志管理办法》，其内容为国家对地理标志注册、使用和保护的干预。

（一）国家对地理标志注册的干预

在《商标法》中，地理标志是以集体商标和证明商标的形式进行保护的，它似乎是一种私权。但它和一般的集体商标证明商标有一定差别，这些特殊性规定表现了国家对地理标志的干预。在地理标志的注册方面，2003年国家工商局为实施《商标法》而颁布的《集体商标、证明商标注册和管理办法》第6条规定：“申请以地理标志作为集体商标、证明商标注册的，还应当附送管辖该地理标志所标示地区的人民政府或者行业主管部门的批准文件”。

《地理标志产品保护规定》于2005年5月16日经国家质量监督检验检疫总局局务会议审议通过,自2005年7月15日起施行。依《地理标志产品保护规定》第8条、第11条至第13条的规定，地理标志产品注册由多个行政部门管理。如关于申请人，地理标志产品保护申请必须当地县级以上人民政府指定的地理标志产品保护申请机构或人民政府认定的协会和企业（以下简称申请人）提出，并征求相关部门意见。又如关于申请过程，地理标志产品的保护申请分情况先向本辖区内出入境检验检疫部门或向当地（县级或县级以上）质量技术监督部门提出，再由省级质量技术监督局和直属出入境检验检疫局按分工对保护申请提出初审意见，并将相关文件、资料上报国家质检总局，最终由国家质检总局决定是否批准申请。

《农产品地理标志管理办法》于2007年12月6日经农业部第15次常务会议审议通过，自2008年2月1日起施行。在农产品地理标志的注册方面，《农产品地理标志管理办法》第8条和第9条规定，农产品地理标志登记申请人为县级以上地方人民政府择优确定的农民专业合作经济组织、行业协会等组织，申请人向省级人民政府农业行政主管部门提出登记申请。

（二）国家对地理标志使用的干预

《商标法实施条例》第6条规定，地理标志权利人应当允许其他商品符合使用该地理标志条件的市场主体使用其地理标志。该条规定表明：地理商标的注册人对地理标志没有绝对的、排他的权利，在他人产品满足一定条件下，注册人必须允许他人使用该地理标志。按一般证明商标制度的原则，证明商标权人有权决定是否允许他人使用其商标，即使他人的产品达到了证明商标所标示的水平，证明商标权人也有权利不允许他人使用其证明商标，而地理标志制度排除了这一证明商标的原则性规定；按集体商标制度的原则，只有集体成员才能使用集体商标，地理标志制度也排除了这一集体商标的原则性规定，对商标权人的意思自治实施了一定程度的限制。

《地理标志产品保护规定》第20条规定：地理标志产品产地范围内的生产者使用地理标志产品专用标志，应向当地质量技术监督局或出入境检验检疫局提出申请。上述申请须先经省级质量技术监督局或直属出入境检验检疫局审核，并经国家质检总局审查合格注册登记。

《农产品地理标志管理办法》第15条规定：使用农产品地理标志，应当按照生产经营年度与登记证书持有人签订农产品地理标志使用协议，农产品地理标志登记证书持有人不得向农产品地理标志使用人收取使用费。

（三）国家对地理标志保护的干预

《商标法》对地理标志保护无特别规定。

《地理标志产品保护规定》第21条和第22条规定，各地质检机构依法对地理标志保护产品实施保护。各地质检机构对地理标志产品的产地范围，产品名称，原材料，生产技术工艺，质量特色，质量等级、数量、包装、标识，产品专用标志的印刷、发放、数量、使用情况，产品生产环境、生产设备，产品的标准符合性等方面进行日常监督管理。

《农产品地理标志管理办法》第18条规定，县级以上人民政府农业行政主管部门定期对登记的地理标志农产品的地域范围、标志使用等进行监督检查。

综上所述，《商标法》、《地理标志产品保护规定》和《农产品地理标志管理办法》均对地理标志实施干预，但干预程度不同。《地理标志产品保护规定》对地理标志的干预程度最高。地理标志管理主体是以国家质量监督检验检疫总局为首的各行政部门，它们对地理标志的申请、使用和保护监督进行全程管理干预。不仅地理标志权申请人由政府指定的机构或者由政府认定的协会、企业担任，其申请程序由下级质检部门向上级部门层层申请，而且，在地理标志权被批准后，申请人不享有任何权利。《农产品地理标志管理办法》对地理标志干预程度居中，它虽然对地理标志注册、使用实施干预，并定期对登记的地理标志农产品的地域范围、标志使用等进行监督检查。但提倡相关当事人对地理标志使用进行协商。《商标法》对地理标志干预程度最小，仅对地理标志注册和使用实施干预。

二、我国地理标志干预制度存在的问题

笔者认识，虽然我国地理标志受多部法保护，但我国地理标志保护制度并不科学，不仅各法内部存有一定问题，而且各法之间也存有一定的矛盾，具体表现如下：

（一）就微观层面看，上文三部法各自存在一些不足

首先，《商标法》的地理标志制度存在一些弊病。这具体表现在以下二方面：第一，地理标志权利人常常难以对地理标志实施有效管理监督。商标法将地理标志的权利主体授予“团体、协会或者其他组织”。在实践中，地理标志权利人常常是协会，这些协会作为半官方组织，缺乏有效管理监督地理标志的资金和权力。如河南信阳有两家单位管理河南地理标志信阳毛尖：信阳市茶叶生产开发办公室(以下简称茶办)和信阳市茶叶协会。茶办是代表政府职能的部门，主要管理原产地标记；而茶叶协会则是民间机构，是“信阳毛尖”地理商标的申请者和拥有者。协会是民间团体，没有执法权，对质量难以约束。而且，要鉴定茶叶的质量是否符合标准，需要大量的资金投入，而茶会没有资金【1】；第二，地理标志不适合用集体商标形式进行保护。集体商标只是标明了集体组织中成员的资格, 并无区分产品和产品质量的作用。而国家干预对地理标志进行干预的主要目的是提高产品质量，以提高我国农产品质量和在国际上的竞争力。《商标法实施条例》第6条规定：取得集体商标的组织不得禁止特定地域范围内符合条件的非集体组织成员的地理标志产品的生产经营者使用该集体商标，这既违背了商标的专属性特征, 又扭曲了集体商标的本质属性。

其次，《地理标志产品保护规定》对地理标志进行全方位干预，其可操作性值得商榷。《地理标志产品保护规定》仅仅授予地方相关主体申请的权利，地理标志注册、使用和保护和监督的权力完全授予以国家质量监督检验检疫总局为首的各行政部门，各级质检部门接受地理标志的使用申请，并对地理标志产品的产地范围，产品名称，原材料，生产技术工艺，质量特色，质量等级、数量、包装、标识，产品专用标志的印刷、发放、数量、使用情况，产品生产环境、生产设备，产品的标准符合性等方面进行日常监督管理。笔者认为，质检部门不可能有足够的行政资源完成如此庞大的任务。以河南省地理标志为例，据河南省质量技术监督局统计，载至2009年9月，国家质量监督检验检疫总局认可河南省50种产品享有地理标志权【2】。依《地理标志产品保护规定》，郑州质检部门应当对中牟大白蒜、河阴石榴、新郑红枣实施地理标志管理监督，单就新郑市大枣而论，其种植面积已经发展到1.4万公顷，品种达30多个，年产量突破3500万公斤【3】，郑州质检部门仅针对新郑大枣一项地理标志进行全面管理也面临着行政资源缺乏的困难。

再次，《农产品地理标志管理办法》也存在一些弊病，具体体现为农产品地理标志登记申请人和登记证书持有人关系不明。《农产品地理标志管理办法》第8条规定，农产品地理标志登记申请人为县级以上地方人民政府根据一定条件择优确定的农民专业合作经济组织、行业协会等组织。《农产品地理标志管理办法》第15条则规定：符合一定条件的单位和个人，可以向登记证书持有人申请使用农产品地理标志。《农产品地理标志管理办法》还规定，使用农产品地理标志，应当按照生产经营年度与登记证书持有人签订农产品地理标志使用协议，农产品地理标志登记证书持有人不得向农产品地理标志使用人收取使用费。《农产品地理标志管理办法》没有针对农产品地理标志登记申请人和登记证书持有人的关系直接给予说明，也没有规定农产品地理标志登记申请人、农产品地理标志证书持有人和地理标志权利人的关系。从《农产品地理标志管理办法》上下文判断，地理标志登记申请人和登记证书持有人应为同一主体，但这又存在着一定的问题：《农产品地理标志管理办法》第8条规定地理标志登记申请人必须具有独立承担民事责任的能力，第15条在规定证书持有人享有许可他人使用地理标志权利的同时却又不让禁止其向使用人收费，这似乎不符合权利与义务一致原则。

（二）从宏观层面看，我国整个地理标志制度还不足以构成一个和谐统一的整体

我国地理标志制度由上述三法《商标法》、《地理标志产品保护规定》和《农产品地理标志管理办法》构成，但这三法之间存在着不一致之处。这主要表现在以下二方面：

1.各法中，国家对地理标志的干预程度不同。

在《商标法》中，地理标志是以集体商标和证明商标的形式进行保护的，它似乎是一种私权。尽管商标法对地理标志实施了一定程度的干预，但干预程度较弱；在《地理标志产品保护规定》中，地理标志似乎是一种纯粹的公权。政府指定的机构或者由政府认定的协会、企业才能申请地理标志权，申请程序由下级质检部门向上级部门层层申请，而且，在地理标志权被批准后，各质检部门管理全权管理监督地理标志的使用；在《农产品地理标志管理办法》中，有关行政部门虽然对地理标志注册、使用实施干预，并定期对登记的地理标志农产品的地域范围、标志使用等进行监督检查，但《农产品地理标志管理办法》同时规定相关当事人有权对地理标志使用行为进行协商。

2.三部门均对地理标志进行立法和管理，不仅加大了行政管理成本，而且造成了权利冲突，并给地理标志申请者和使用者造成一定的困惑。

地理标志的管理涉及全国地理标志的相关事宜, 需要建立完备的档案, 严谨的更新机制，所以管理成本是非常巨大的。目前，国家工商行政管理局、国家质检总局和农业部均对地理标志进行管理，仅仅从上到下的三套行政机构就已经是资源的极大浪费。另外，三个部门各行其是，缺少必要的沟通，这使本来就繁琐的工作演化的更加复杂。

重复保护造成了权利冲突。如“小站稻”之争。2000年6月9日，国家工商行政管理局商标局正式核准了津南区农业技术推广服务中心为“小站稻”证明商标的法定持有者。2001年11月，国家质检总局派出原产地专家小组，专程到天津市宁河县，对天津“津沽”牌小站稻米的地理标志进行审核认证。“小站稻”引起了津南区和宁河县两方的论战，双方的主管部门也各执一词，凸显了管理体制问题的严重性。又如2002年2月25日,“东阿阿胶”被认定为原产地保护标记(地理标志),并据此予以保护。就在有关公告发布不到一个月里,东阿阿胶集团对此提出异议,理由是该公告侵犯了东阿阿胶集团对注册商标“东阿阿胶”依法享有的权利。

重复保护还给地理标志申请者和使用者造成一定的困惑。因为，第一，地理标志申请者不知道应当以何种方式取得地理标志权。实际应用上，有的地方选择证明商标保护，有的地方选择原产地名称保护，有些地方对其地理标志产品甚至选择两种同时注册保护的办法，比如：绍兴黄酒、龙井茶、信阳毛尖、新郑红枣和焦作四大怀药均采用了二种注册保护办法，这样造成保护成本的增加和国家管理资源的浪费；第二，取得多重保护的地理标志管理权主体不清。如信阳毛尖既获得了商标法的地理标志权，又取得了国家质检总局授予的地理标志权。作为商标，信阳市茶叶学会是信阳毛尖的权利人，有权利对信阳毛尖商标的使用进行有效管理或者控制。而国家质检总局授予信阳毛尖地理标志权，则意味着信阳毛尖的使用和管理完全由有关质检部门负责，信阳市茶叶学会无权对信阳毛尖实施任何管理或者控制行为。

三、对如何构建我国地理标志国家干预制度具体内容的建议

关于我国地理标志制度，目前学术界讨论很多，但焦点主要集中在地理标志立法模式上。笔者认为，地理标志制度不管以何种模式进行立法，均是地理标志权保护的形式，这一形式的主要作用在于确定产权的归属和权利义务的分配，产权归属和权利义务分配才是地理标志的最实质最重要问题。关于地理标志的产权归属和权利义务分配，笔者认为，我国地理标志制度应作如下规定：

第一，地理标志权的所有权人是国家。如前所述，地理标志产品可以视为大自然赐予国家的自然资源，它体现了国家利益和代际利益，国家应当是地理标志权的权利人。

或许有人认为，依TRIPS规定，知识产权是一种私权。作为知识产权之一的地理标志权，其权利人不应当是国家。但地理标志权是一种特殊的知识产权。它通常和一个国家农业的竞争力有关，理应受国家较大程度的干预。而且，将地理标志权权利主体授予国家，也并不是无章可循。从其它国家具体地理标志立法看，有的国家规定地理标志权的权利所有人是国家（如墨西哥），有的国家规定地理标志权由生产者集体所有（如法国、意大利等），有的国家只规定了管理机构而回避了权利人问题（如爱沙尼亚）【4】，在大多数情形下，对地理标志采专门立法模式保护的国家并没有明确规定地理标志的所有权人。“地理标志存在一个普遍的所有人虚位。这是由知识产权保护本身的性质决定的。……如果存在所有人的话，那他通常具有‘公法’上的身份，或者是由生产者组成的集体组织，或者是代表生产者利益的国家主管机关”【5】。

第二，地理标志的具体申请、管理和监督主体应当是各级地方政府，地方政府代表国家对地理标志实施具体申请、管理和监督。地方政府在条件成熟时可以委托相关机构或者协会实施地理标志监督管理活动。

笔者认为，国家应当将各级地方政府作为地理标志的申请主体和权利管理监督主体。各级地方政府的主要作用体现在以下二方面：从积极方面看，他们应当根据情况的发展变化，制订或修改地理标志强制性标准并管理监督地理标志的使用。从消极方面看，他们负责管理地理标志的打假, 切实加强对地理标志的保护。各地政府应当采用多种方式对地理标志产品进行扶持，如在每年的财政预算支出中安排必要的地理标志专项经费，用于科研开发和鼓励先进企业和打假等。各级地方政府应当将地理标志发展和地方政绩相结合，以更有效地发挥地方优势，促进地方经济的发展，最终促进国家的发展。将各级地方政府作为地理标志的管理者，有利于加强各地地理标志的宣传，有利于加大对地理标志的科研经费投入、融资投入和基础设施投入，还有利于地方政府实施 “地理标志+龙头企业+农户”的农业产业化经营模式，形成产供销一条龙结构以带动地区经济发展。

同时笔者认为，政府并不需要对地理标志监督管理工作面面俱到，地方政府在必要时可以委托相关机构实施地理标志监督管理活动。受委托主体可实施以下行为: 一是协助有关部门负责地理标志的使用和打假, 切实加强对地理标志的保护。二是根据情况的发展变化，修改强制性标准。

第三，地理标志管理者最主要的任务是制定科学可行的质量标准，这一质量标准应当具有可操作性并应随着环境的变化不断提高。地理标志产品良好的质量保证是地方经济长远发展的基础。但考查我国现有法律制度，现有地理标志立法并没有将地理标志质量问题作为立法的重点：现有《商标法》仅仅强调地理标志必须与当地自然因素和人文因素有关，没有刻意强调质量问题，更没有强调质量标准的制订问题； 《地理标志产品保护规定》第10条、第17条和第18条虽然规定了国家标准和地方标准，但针对“标准”的具体内容无任何规定，《农产品地理标志管理办法》第9条仅仅规定申请人应当提交产地环境条件、生产技术规范和产品质量安全技术规范，也没有强调地理标志产品的高质量。如国家工商总局商标局副局长范汉云所说：“保护地理标志最本质和最核心的内容应该是地理标志的管理者和使用者要保证使用地理标志产品的特色和质量”【6】，笔者认为，我国立法应当授予地理标志管理者制定地理标志质量标准的权利。为使此标准在实际中具有一定的可操作性，这一质量标准不宜过高或过低，应当至少有一部分地理标志产品生产企业能达到。在地理标志质量标准制订程序上，地理标志管理部门应当和地理标志产品生产厂家积极沟通，以保证其所制订的标准切合实际。而且，地理标志的质量标准并不是一种永久不变的标准，它应当随着社会和科学技术的发展而不断提高。

第四，地理标志的使用应当是一种自愿使用，而且，地理标志使用者在使用地理标志的同时，也可以同时使用自己独有的商标。这既符合目前的地理标志产品销售现状，又和地理标志的证明地理标志产品质量的属性相符合。首先，从目前地理标志产品销售现状看，很多产品虽然获得了地理标志称号，但由于三法内容有一定冲突，并且三部门的地理标记图形在相关消费者心中并没有产生很强的公信力，三部门的地理标记图形在地理标志产品的外包装上使用不多，很多生产者仍然仅仅使用自己的商标，如原阳米业协会建立之初雄心勃勃，准备把所有稻农、企业主团结起来，握成拳头一致对外，但事实上，原阳稻农、企业主等更喜欢单兵作战。他们认为，个人运作更自由、方便，而且不用给米业协会缴会费【7】。另外，很多消费者短期内对地理标志没有太大的信赖，其购买商品时还是认定知名度较高的企业的商标。如消费者一般认准“御”牌龙井；其次，如前所述，从地理标志功能看，地理标志代表地理标志产品达到了一定质量标准。同一产品，如普洱茶，达到了地理标志质量标准的茶叶生产商有很多家，达不到地理标志质量标准的茶叶生产商也可能有很多家。达不到地理标志质量标准的生产产家当然不能使用地理标志，但如果他们的商品符合国家强制性质量要求，他们仍可以使用自己个人的商标。达到了地理标志的质量标准的生产厂家，当然可以使用地理标志来证明自己产品质量，这里的地理标志仅仅能证明他们产品达到了一定的高标准，却不能传达各自质量的差别和个性特点，所以，他们在使用地理标志的同时还可以同时使用自己的商标，以区别自己的地理标志产品和其它厂家地理标志产品，帮助消费者进行选择。

【1】李凌,王海胜. 探访河南地理商标[N]. 经济视点报, 2005-07-08.

【2】弘扬传统文化 打造地方名片关于联合举办纪念建国60年暨向祖国献礼——“河南省十大最具影响力地理标志产品”推选活动的通知[EB/OL]. 河南省人民政府网. http://www.henan. gov.cn/zwgk/system/2009/04/10/010128691. shtml.

【3】新郑推进地理标志产品保护促枣业发展中国[EB/OL]. 中国质量报. 2009-07-16. http:// www.xzgaj.gov.cn/html/20090716/541403.html.

【4】冯寿波,朱勇. 论地理标志的法律特征[J]. 科技与法律, 2008, 3: 78.

【5】董炳和. 地理标志知识产权制度研究——构建以利益分享为基础的权利体系[M]. 北京：中国政法大学出版社, 2005: 220.

【6】范汉云. 地理标志保护需注意的问题[J]. 中华商标, 2004, 10: 11.

【7】同注【1】.