西方国家中央政府部际协调机制的经验与启示

○曹丽媛

西方国家中央政府部际协调机制的经验与启示

○曹丽媛

大部制作为对西方改革实践的借鉴已经在我国正式拉开帷幕。通过对西方大部制改革成功的基本经验进行分析，我们发现中央政府部门间高效、合理的协调机制是改革成功的必要条件。可以说，大部制与部际协调机制是加大政府机构整合力度的两个方面，两者相辅相成，缺一不可。因此，研究西方政府建立部际协调机制的基本经验与做法，对我国成功实施大部制改革并实现机构的整合有着重要的意义。

一、西方国家中央政府构建部际协调机制的主要做法

机制一词首先用于机械专业，后引入社会科学领域，是指使各种体制得以进入运行状态并发挥特定功能的方式、方法、工具、技术的总称。虽然没有大家一致认可的关于协调的定义存在，但结合机制的含义，我们可以将政府部际协调机制视为在合作的管理理念引导下，在特定的政策领域范围内，使处在水平方向的政府各部门协调配合并进入整合状态的方式、方法、工具和技术的总称。

（一）中央政府部际协调的结构技术

德国学者Thurid Hustedt和Jan Tiessen将中央政府的协调技术分为两种，一是结构技术，二是程序技术。结构协调技术是指中央政府为了制定协调一致的政府政策而建立某种组织结构的方法。这种技术的使用主要体现在两个方面：一是成立新的组织并赋予其资源、权威和一定程度上永久性的地位进行协调工作。丹麦在二战后建立了内阁委员会，承担了丹麦中央政府大部分的部际协调职能并作为结构技术成为一项制度。或者是设立超级部，也就是大部制改革，将职能有重叠的部门进行合并，将部门间冲突转换到合并后的部门内部进行解决，以此减少部门间冲突，实现部际协调。二是成立专门的部际委员会或者类似组织。在加入欧盟后，挪威对中央政府横向协调与一致的要求提高，为此挪威成立了包含中央所有部委和各种相关政策部门的特别委员会。但作为部际协调的方法，委员会也有其局限性。委员会的优点是在没有中央权威的干预下，通过平等协商达成一致与协调，它在促进部门间对话和信息交换中起了关键作用，但在某一艰难决策上僵持不下时，也会造成零和博弈，导致资源的浪费。英国布莱尔政府则在1997年创立了第一个跨部门组织—社会排斥小组。此后,绩效与创新小组、妇女与平等小组、区域协调小组等等相继成立,这种跨部门组织既涉及到政策制定领域,也存在于执行领域。他们的任务就是就某一个特定的问题打破组织壁垒,将不同的部门资源整合起来,实现跨部门的合作。

（二）部际协调的程序技术

部际协调的程序技术是指中央政府为了制定协调一致的政府政策，对协调的各种方法和手段进行排序的技术。程序协调技术首先将协调视为一种过程，把中央政府各部门职权的配置视为这个过程的开端，并在此基础上实现对中央政府各部门组织边界的划分。

程序协调技术将中央政府部际协调分为三个阶段，行政协调、政治-行政协调和政治协调。每个阶段的参与者不同，协调的方法也不同。行政协调阶段所有活动的特点是一般公务员的参与，对他们进行协调的方法往往是制定法规、签订合作契约等。德国政府为了规范公务员的行为，制定了联邦各部委间的联合程序法，为公务员在横向协调的活动中提供了行为规范；英国则将公共服务协议作为中央政府核心部门控制和协调公共活动的具有创新性和发展潜力的工具。而行政-政治阶段作为中间过渡阶段，由于高层公务员的参与，对政治因素的考量逐渐增多。到了协调的最后阶段，政治协调阶段涉及政府各部委和其他政府领导。例如，丹麦的经济事务委员会和协调委员会作为中央政府两个最重要的委员会，前者由经济部领导，后者则由首相领导，协调委员会甚至被称为“内阁中的内阁”，因为政党领导（和高级内阁部长）一般都是这个委员会的成员。

（三）培养具有协调技能的高级公务员

经合组织在2001年的报告中将公共部门领导扮演的角色分为以下几种：变革推动者、提高效率的促进者、政府政策的协调者和公共服务价值的守护者，并认为高级公务员可以“代替由于其他管理改革造成的强烈个人化倾向所削弱的公务员的集体文化这个‘胶水’”，作为一个重要工具加强政府内部的凝聚力、实现政府的协调与整合。政府内部的合作需要这样一个协调“企业家”,他们可以通过创新等方式发现和重新定义问题，提高政府内部组织合作的能力并制定出解决问题的战略途径，促使政府以整体的形式运作，而不仅仅是一个个独立运行的部门。

从20世纪90年代开始，丹麦中央政府十九个部门的常任秘书参加每月一次的午餐会和半年一次的研讨会就已经成为传统。这些会议为加强常任秘书之间的交流和沟通并提高其协调能力提供了一个很好的平台。而里根政府班子中与其他部门的联系率比卡特政府高出55个百分点[1]，其中主要的原因就在于里根政府增加了四位进行信息协调的高级助理，他们介于总统与白宫各部门之间，其任务就是接受大量信息并经常互通信息，以加强总统与政府其他部门的联系，实现政府的协调。必须指出的是，这些实现协调的方法和技术是可以混合使用的，而高级公务员在这方面的作用是关键性的，反过来，这也会促进高级公务员的协调能力。“如果高层公务员可以引入一套混合协调战略，实现中央政府部门间冲突和协调的平衡，高层公务员进行部际协调的能力也会加强”。

二、西方国家中央政府构建部际协调机制的经验及启示

（一）构建适合本国国情的部际协调机制

每个国家的国情不同，国家面积的大小（常住人口数量、地理区域等）、国家结构形式（联邦制与单一制）、宪政体制（成文宪法与不成文宪法）、政权组织形式（集权制与分权制）以及中央政府体制（总统制、内阁制与委员会制）等对中央政府部门间协调配合机制的产生与发展有着深刻的影响。例如，丹麦在行政阶段的协调方式很大程度上都是非正式的方法，而德国采用的是正式的协调规则，瑞士则选择了以上两种方式的混合类型。这种差异是由国家不同的宪法传统造成的：德国宪法在魏玛共和国时期就为联邦政府制定了明细的程序法规，而丹麦和瑞士则没有这种宪法传统。最早实行内阁制的英国在其内阁中有个特殊的职位，称为“不管部长”，一般按照传统由枢密院长、兰开斯特公爵郡大臣或掌玺大臣来承担这个角色。不管部长常被任命为内阁委员会的主席，因为他们超脱各部，有利于部际间的协调[2]。而现在，“不管部长”或类似的角色作为一种协调机制已经被烙上英国特色，飞越英吉利海峡推广至其他内阁制国家甚至实行不同政府体制的国家。可见，西方国家的中央政府在进行部门间冲突的解决和协调时都结合本国的国情和历史传统，构建有本国特色的政府部际协调机制。所以,适合中国基本国情应该是我国构建完善的中央政府部际协调机制并进一步推进大部制改革的首要原则。

（二）逐步建立起网络协调模式

现代社会的快速发展使得对跨部门协调、无缝隙和更具创新性的服务供给模式的需求逐渐增多，以等级制和法定权威为基础的传统的官僚协调模式已然不能满足这种需求，许多国家的中央政府开始引进以主动创新为基础的网络协调模式来实现“协同”。“将当代政府结构视为‘多元化组织’网络或者‘松散耦合式’的组织体系，而不是命令和控制的等级结构的看法已经是司空见惯的了。这个背景下的协调涉及对差异性的管理和多样性的包容。”例如澳大利亚昆士兰州政府的政府服务供给项目就是中央机构通过网络协调模式完善政府服务的一个尝试。这个项目设置了共同的价值观并对网络中的关系进行梳理，以此形成一个覆盖现有的和即将出现的政策及服务的治理网络，将政府服务逐渐整合进入一个更有凝聚力的、协调和全面的服务供给体系之中。正如福山所说:“高度分权组织内部的协调问题的另一种解决办法就是网络。它并非是由中央集权的权威创造的，而是由分权后各部门间相互作用产生的一种自发秩序。”[3]而在我国，由于受到长期专制政治历史的影响，以领导权威和层级为基础的官僚协调方式在我国各级政府中占居主导地位,虽然这种模式具有快速整合各种资源的优势,但是对于政府最高领导协调能力的过度依赖,会使领导陷入无止境的协调活动中而不堪重负,也抑制了其他参与者的积极性与创新性。因此，引入以参与者的主动性、平等协商和协调对象的综合性等为内容的网络协调模式，以与官僚协调模式相结合，是我国政府构建部际协调机制的必然选择。

（三）培养相互信任的文化是构建部际协调机制的关键

新公共管理改革不仅意味着结构上的碎片化逐渐增多，文化上的分裂也同样如此。所以，文化因素在后新公共管理改革中越来越明显，包括创造一个更“全面”的文化的努力，其中信任文化和合作文化的发展被视为对新公共管理带来的碎片化和部门主义的一种平衡。在后新公共管理改革中，世界各国政府都面临的一个挑战就是如何促使公共组织在文化上重新结合起来。文化不仅涉及垂直方向的深度，也与水平方向的宽度相关，它意味着同一机构不同组成部分中的人员（这里指的是中央机构的公务员）必须在文化上彼此相连并且身处同样的文化氛围之中。而相互信任的文化似乎包含了以上所有方面，培养相互信任的文化成为西方国家构建部际协调机制的共识。澳大利亚政府的“价值管理”就是这样一种努力，它通过制定公务员和领导都必须遵守的共同规则和价值观，培养有助于实现协调的信任文化。在政府尤其是中央政府各部委及其成员之间培养相互信任的文化对于我国部际协调机制的建设是一个巨大的挑战，因为中国社会的信任半径常常局限于家庭和有血缘关系的群体内[4]。但应该看到，中国传统文化中的“人和”思想（“和为贵”、“地利不如人和”等）与信任文化也存在一定的契合之处，因此，我国政府在培养有利于部际协调的信任文化时必须吸取传统文化中的精华，以此拉长政府中人员的信任半径，扩展其信任的范围。

（四）政治权威的支持是构建部际协调机制的前提条件

传统公共行政中的政治—行政二分法一直饱受公共行政理论与实践的质疑。到了后新公共管理时期，实践再次证明绝对的政治与行政分开是不存在的。

尤其是在中央政府构建部际协调机制的过程中，政治因素始终贯穿其中。随着后新公共管理理论与实践的发展，政治官员对行政事务的干预也越来越多，期望通过积极参与政府的协调活动加强对政府尤其是中央政府的活动，以重树其因为新公共管理的分权化和去中心化等改革削弱的政治权威。可见，政治因素在启动、运行甚至终结部际协调活动的整个过程中都有很重要的意义，可以说，政治权威的支持是构建部际协调机制的前提条件。

与西方政党制度不同，我国宪法规定了党的绝对领导地位，政府领域的各项改革不仅不会影响党的权威，而且在贯彻执行党的各项方针政策的基础上更加强化了党的领导并维护党的权威。2007年，党的十七大报告提出了加快行政管理体制改革的要求，通过实行大部门体制改革和健全部门间配合协调机制，加大机构的整合力度。目前，大部门体制改革已经在中央和地方政府依次开展。因此，构建部际协调机制应该成为中央政府下一阶段推行行政管理体制改革的重要内容。

[1][美]多丽斯·A·格拉伯：《沟通的力量——公共组织信息管理》，复旦大学出版社2007年版，第138页。

[2]曹沛霖、徐宗士主编：《比较政府体制》，复旦大学出版社，第111页。

[3][4][美]弗朗西斯福山：《大分裂——人类本性与社会秩序的重建》，中国社会科学出版社2002年版，第254、303页。

（作者单位 北京师范大学政治学与国家关系学院）

（责任编辑 崔光胜）