货币政策紧缩环境下公路建设筹融资所受影响及其对策

罗丽萍

2010年12初的中央经济工作会议提出了明年要实施积极的财政政策和稳健的货币政策，增强宏观调控的针对性、灵活性、有效性，即实施积极稳健、审慎灵活的宏观经济调控政策。这是2008年11月中国为应对国际金融危机提出货币政策“适度宽松”之后，首次回归“稳健”。从去年10月以来，央行已11次上调存款准备金率，4次提高存贷款基准利率，本次提准后存款准备金率达到了21%，已创历史新高。紧缩力度不断加大，充分表明央行高度关注市场流动性，综合运用各项货币政策工具及其组合，加强信贷控制的坚定决心。

在此金融政策下，研究银根紧缩政策对公路建设筹融资的影响情况，采取积极有效的对策，对“十二五”公路的规划目标的实现，是十分必要的而且迫在眉睫。

一、稳健的货币政策对公路行业的影响

1、稳健货币政策的定义

货币政策是宏观经济政策的重要组织部分，是央行采用各种工具调节货币供求以实现宏观经济调控目标的方针和策略。稳健的货币政策是指在目前我国银行体系流动性过剩和商业银行信贷扩张冲动的条件下，中央银行采取适当的"紧缩"措施，收回过多流动性，合理地控制货币信贷增长，进而控制通货膨胀。央行主要运用加息，提高金融机构存款准备金，控制信贷，增加国债发行量等手段控制或回收流动性，以防止经济过热，防控通货膨胀，协调经济转型。

2、当前货币政策的走向

据专家预测，由于通胀率持续走升，预计中国央行还将进一步加息，以管理通胀预期及全社会融资总量。据估算，上调存准率0.5个百分点后，可一次性冻结银行资金3600多亿元，有利于减缓通胀压力。从最近的情况来看，监管机构信贷调控效果初显，2月新增贷款从1月的1.39万亿元大幅下降至5356亿元，3月新增贷款情况也将持续下降。有研究机构认为，存款准备金率的上行高点可能在23%左右，央行提出关于存款准备金率不设上限的说法。

3、国家加强对地方政府性债务的管理及影响

今年2月国务院办公厅发布《关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔2011〕6号），要求对全国地方政府性债务情况做全面审计，并将交通运输部门和用于市政建设的债务及偿债风险列为审计重点，审计内容主要包括：一是摸清债务规模及其比重；二是分析交通运输部门利用自身经营收入偿还到期政府担保债务和其他债务的能力；三是分析用于市政建设的政府性债务余额中，是否存在债务偿还过度依赖土地出让收入；四是分析债务逾期情况和举借新债偿还旧债情况；五是分析其中政府担保债务、其他相关债务实际转化为地方政府负有偿还责任债务的情况。这些政策措施，客观上对交通建设主要依靠举债筹集资金的体制机制提出了更高的要求。

4、紧缩货币政策对公路行业的影响

尽管央行全年新增信贷规模还未正式公布，据预测四大国有商业银行2011年合计新增贷款规模约为2.85万亿，而2010年新增信贷3.95万亿，将削减贷款27%。其影响主要有两点，一是银行信贷资金到位困难加大，如湖南省普通干线公路贷款一直未落实，各市二级路改造资金等米下锅。二是交通建设融资成本不断攀升，按照公路建设银行贷款余额4万亿计，贷款利率每提高1个百分点，融资成本增加400亿元左右。这几次加息已导致每年多负担利息支出350亿元。同时，货币市场价格的推高也对高速公路企业优化债务结构、降低资金成本的目标实现带来困难。

二、湖南省公路建设的特征

1、公路建设快速发展，资金需求巨大

“十一五”湖南省公路建设实现了跨越式发展和快速增长。到2010年底，全省公路总里程达227998公里，公路通车总里程较“十五”增长1.5倍多，其中高速公路2386公里，五年高速公路建设完成投资1536亿元，与“十五”同比增长311%，新开工53个项目4457公里，是“十五”的5.7倍，超过2005年以前开工里程的总和。预计“十二五”新开工项目11个，加上“十一五”转“十二五”项目，两项总投资共计3000亿元，预计“十二五”期高速公路共需贷款2000多亿元。

2、债务风险日益显现

财政投入不足，过度依赖银行贷款，导致公路建设债务规模快速增长、债务风险快速积累。湖南仅高速公路的债务规模就已超过2500亿元。随着公路建设成本逐年的快速提高，并且新建公路的效益将会普遍偏低，大部分银行取消了在国家基准利率上下浮10%的优惠条件，筹资成本大幅增加，三种因素相叠加，将导致新增的债务中，会有相当一部分存在偿债风险。未来，面临土地、人力和原材料传导的公路建设成本推力，以及二级以下公路取消收费，公路建设重点转移到经济效益不高的地区和项目等不利因素，届时我国公路建设的债务风险问题会更加突出，引发财政风险的可能性切实值得警惕。

3、直接融资少

直接融资包括发行股票、债券（长、中、短期）、资产证券化等，近年来湖南省交通建设虽然实现了多元化筹融资格局，但社会融资的主要渠道依然是银行贷款。“十一五”以来，以高速公路为主的重点公路建设项目中，目前湖南省高速公路仅现代投资上市，融资8.2亿元，发行了34亿元的中期票据，28亿元的企业债，23亿元的短期融资债券，直接融资仅占高速公路投资的2%左右。主要资金来源还是银行贷款，银行贷款超过75%。按10年期贷款利率6.7%计，每年支付利息成本约168亿元，偿债压力加大。

4、高速公路建设资本金不足

“十二五”期湖南省将建设高速公路6334公里，估计需新增投资3000亿元，而财政性资金仅能投入43亿左右，资金缺口2957亿元，缺口率超过98%。其中：资本金缺口接近707亿元。随着货币政策的不断收紧（如银监发〔2010〕35号禁止了银行业金融机构发放项目资本金搭桥贷款），交通建设通过融资平台贷款和搭桥贷款补充资本金的难度越来越大，湖南高速公路建设资本金短缺的问题将会更加突出。

5、国家对地方政府融资平台的清理

由于银监部门在去年下半年已将湖南省公路建设投资有限公司作为限制贷款的地方政府融资平台处理，银行不敢贷款，导致今年省公路建设投资公司没有贷到款，目前湖南省干线公路和农村公路建设资金到位非常困难。

三、应采取的对策措施

1、对交通行业贷款主体性质的认定

应加强与银行部门沟通，让其充分了解我国交通建设筹融资的特点及还款能力。第一，1984年国务院第54次常务会研究通过了准许公路项目建成后通过收取车辆通行费偿还建设贷款或集资等重要决定。交通部门既是政府组成部门，又是法律法规赋予交通项目建设的具体实施主体，依据《公路法》、《收费公路管理条例》等，作为贷款主体依法采取以收费公路收费权质押担保等方式向银行金融机构借款筹措资金。第二，银监会依据“自身现金流能否全覆盖贷款本息”对融资平台进行清理，未充分考虑到交通行业建设的特殊性。公路具有公益属性，加大政府投入是政府的责任，一直以来养路费可以作为还款来源，税费改革后，《国务院关于实施成品油价格税费改革的通知》（国发〔2008〕37号）也明确了成品油税费改革后的“四不变”原则，成品油税费改革中央转移支付专项资金仍可继续用于银行借款本息偿还。因此在考察交通部门单位自身现金流时不仅应考察通行费收入情况，也应考察燃油税等财政性资金收入情况。

2、加大直接融资力度，调整负债结构

2010年，国务院总理温家宝在十一届全国人大三次会议上作政府工作报告时指出：积极扩大直接融资。完善多层次资本市场体系，扩大股权和债券融资规模，更好地满足多样化投融资需求。融资结构比例失衡，表现为直接融资比重过低，一般占高速公路投资的75%左右，这就导致金融风险过度集中在银行，一旦信贷政策风吹草动，影响到高速公路建设发展。因此，完善交通投资管理体制机制，鼓励通过发行企业债、公司债、短期融资券、中期票据、信托、资产支持商业票据等方式从资本市场融资，拓宽融资渠道，降低融资成本。

① 债券筹资

2009年我国首次启动了地方政府债券，发行总规模为2000亿元。2010年延续了这一政策。预计“十二五”期间，地方政府债券发行的常态化，将为地方交通发展资金筹措开辟一条新的稳定资金来源渠道。与银行贷款相比，债券融资在融资成本、资金来源的稳定性和融资期限等方面都具有明显的优越性。债券融资在湖南省高速公路资金所占比重很低，大概仅为1.5%左右。在“十二五”期间，应该大力提高债券融资比例，拟发行私募债、人民币债券、项目收益债券，从保险、基金等机构引进高速公路建设资金，预计规模超过50亿元。

② 信托业务

信托是委托人将财产权转移于受托人，受托人依信托文件的约定，为受益人或特定目的而管理或处分信托财产的财产管理制度，可以分为贷款信托和股权信托。通过信托公司对信托品种的创新设计、组合运用，把信托财产采取出租、出售、贷款、投资等多种方式用于高速公路建设，弥补高速公路建设资金的不足，具有极明显的综合优势，湖南高速在开展信托业务进行大胆的尝试。迄今为止，湖南高速集团利用各类信托产品已经筹集了44.58亿元的建设资金。

③ 融资租赁

融资租赁作为一种新兴金融工具，兼具融资和融物的双重功能，已经成为与银行信贷、证券期货并驾齐驱的三大融资工具之一。由出租人根据承租人的请求，按双方的事先合同约定，固定资产所有权的前提下，以承租人支付所有租金为条件，将一个时期的该固定资产的占有、使用和收益权让渡给承租人。目前，湖南高速通过将临长、耒宜高速公路项目进行融资租赁，融资规模分别是120亿元和80亿元。但总体来说，金融租赁在我国仍属于新生事物，在交通行业的应用还只是在尝试阶段。因此，建议开展金融租赁在交通运输行业应用的研究工作，特别是加强对公路固定资产租赁的研究。总结金融租赁业务在交通运输行业应用的成功经验和存在问题，结合行业自身特点，研究探索出适合交通发展特点的金融租赁业务模式，促进金融租赁在我国交通运输行业的健康有序发展应用。

④ 海外上市融资

选择境外上市融资有较多优势：一是国内有成功先例，二是借壳投资A股上市成本较高，三是境外上市企业再融资便捷，可以弥补A股上市公司再融资难的不足。如能在香港、纽约两地成功上市，一方面可望首发融资200亿元人民币，上市后3年内，通过配售、发行可转债等手段再融资。湖南高速正拟进行香港IPO和后续融资，资金规模将超过100亿元。

3、鼓励社会资金投资，发展BOT、PPT、BT等项目融资

① BOT融资方式

近几年来，湖南、河南、四川等十几个省积极探索特许权经营制度，BOT方式成为筹集社会资金的有效来源，湖南省截止2010年底，已签署特许经营合同协议项目共29个，高速公路建设里程2736.79公里，合同金额1779.28亿元。但是随着高速公路相继开工，当前和今后一段时间，湖南高速公路建设的重点是经济效益不高的“断头路”和中西部地区的公路，公路建设的公益性和社会效益越来越突出，收费公路政策效应正在逐步衰减。对于财务效益不佳的项目必须采取创新性、灵活性的政策措施，才能增加投资人的吸引力。例如：湖南今年要求新开工14条高速公路，总投资近800多亿，这些高速公路大都处于西部经济不发达地区、断头路，经测算投资回报率低于银行定期存款利率，对投资人不具有吸引力。如果全部由政府投资，将需筹集资本金280多亿，承担银行债务500多亿才能完成项目建设，资金缺口很大；如果努力争取交通运输部将车购税和燃油税资金对这些项目进行资金补贴（仅限于30年不能收回投资的部分），则政府只需拿不超过100亿的资金，就带动14条高速公路开工建设，节约的资本金可用于农村公路、二级公路等公益性交通基础设施。这样做使得一个本没有经济效益的经营性项目变得具有吸引力，从而减轻政府的财政负担，又能把这一部分节约的资金用于别的项目的投资和补偿，增强政府的引导和放大作用，起到四两拨干斤的作用，同时提高项目的建设经营效率。

② PPT融资模式

即公共政府部门与民营企业合作模式。实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权，换取基础设施建设及有效运营。其典型的结构为:政府部门通过采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成-个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。

4、利用财务公司融资

设立财务公司，可以充分发挥企业内部银行的功能，在建设期，通过为成员单位筹集、融通低成本资金、合理调节资金流向、加速资金周转、提高资金使用效率减少成本开支，降低还贷压力；在还贷高峰期，依托庞大的资本市场，把未来的收入贴现，即把将来的收取的通行费收入在需要时提前使用，采取收益型债券融资、票据融资等方式维持资金链的稳定，化解还款高峰期阶段性还贷风险。因此，湖南高速一直致力于筹建财务公司，突破湖南高速的发展瓶颈，现财务公司已获国家银监会批准。将从事资金归集、内部贷款、同业拆借、证券投资、股权投资、票据承兑（贴现）和融资租赁等多种业务，取得更加优惠利息的资金，降低高速公路的建设成本，预计财务公司这个平台每年可提供100亿元的低息建设资金。

5、建立公路建设的投资基金

可借鉴发达国家经验，利用政府财政资金和社会资金，其中社会资金应重点考虑与公路基础设施投资属性相匹配的社保基金、商业保险资金以及其他资金等。从中央和地方两个层面设立公路产业投资基金。中央公路产业投资基金主要目的在于强化中央政府对国道及国家高速公路网的管理，盘活沉淀在大量已建项目上的中央存量资产，实现公路建设的滚动发展。地方公路产业投资基金主要目的在于搭建新的融资平台、吸引更广泛的社会资金参与公路建设。基金主要用于纳入规划的国省干线公路、桥梁、隧道新设和改扩建，偿还公路建设贷款本息及投融资等支出。在交通重点工程项目配套资本金出现较大缺口、年度投资计划与专项资金投入出现较大差距、中央安排的专项资金到位滞后，严重影响项目建设进度等情况下，交通运输主管部门可以使用专项基金进行融资。专项基金纳入部门预算和政府性基金预算管理，由省级交通运输主管部门按照部门预算管理的程序和方法组织编制预算，经同级财政部门审核后，报同级人民代表大会批准。

四、结束语

“十一五”湖南公路实现快速发展，为此形成了稳定、快速增长的通行费收入现金流和车购税、燃油税费现金流。为此，湖南公路要大胆探索，勇于创新，必须通过盘活存量、增量资产(现金流),将未来收益变现，同时用好用活金融工具，调整负债结构、降低融资成本、优化资金管理,可以积极地解决当前信贷紧缩形势下的公路建设资金筹集问题，为湖南实现“四化两型”的目标提供保证。

［1］胡方俊、纪宇菲、邹光华.信贷紧缩政策对公路建设筹融资影响和对策研究[J].交通财会2008.（2）

［2］建英、阎柳青.政府对公路BOT融资项目监管问题的研究[J].交通财会.2008.（4）

［3］罗丽萍.BOT融资方式政策创新的探讨 [J].交通财会2009.（3）