完善高校财务治理的对策

刘艳华 王桂荣 王志 李朋

完善高校财务治理的对策

刘艳华 王桂荣 王志 李朋

完善高校财务治理对强化高校财务管理，提高办学效益，促进高校健康持续发展具有非常重要的作用。本文论述了高校财务治理特点，指出了高校财务治理中存在的问题，进而提出了完善高校财务治理的对策。

财务治理主体对策

随着高等教育体制改革和财政管理体制改革的深化，我国高等学校的会计环境发生了较大的变化。高等学校形成了以高校管理为核心，涵盖政府、主管部门、学生及家长、教职工、其他高校、银行债权人、其他金融机构和社会捐赠者等的利益相关者的契约集合。多渠道筹资的教育成本分担机制适应了我国国情，在提高高等教育效益的同时，伴随着越来越多的利益相关者的不同需求，我国的高等教育也因此产生了诸多问题。在这种情况下，研究高校财务治理相关问题，完善高校财务治理，对提高高校财务管理水平,有着非常积极的现实意义。

一、高校财务治理特点

(一)高校主体地位逐步加强，办学自主权逐步扩大

随着我国由计划经济向市场经济的转变，高校原来的办学体制已逐渐不能适应形势的发展。为此，国务院于1993年颁布了《中国教育改革和发展纲要》，纲要中明确规定:“改革政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制；在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高校的权利和义务，使高校真正成为面向社会办学的法人实体。”并于1995年写入《中华人民共和国高等教育法》，该法第31条明确规定:“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或登记注册之日起取得法人资格。”此后，1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》规定:“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”可以看出，我国正在努力建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的高校管理体制，并希望通过改革收费制度、扩大高校招生自主权等方式不断强化高校的独立法人地位。

(二)高校财务治理主体多元化

教育财政体制的改革过程始终推动着高校不断深化校内财务改革，各高校都在积极探索各种筹资渠道和融资模式。中共中央提出了筹措教育经费的措施:“一主，三多，四依靠。”“一主”是指以财政拨款为主；“三多”指多渠道、多形式、多办法；“四依靠”指依靠国家、社会、学校和个人。这项措施的提出使得政府不再是财务治理的唯一权力中心，学生及学生家长，银行机构，对学校捐赠者等作为学校的利益相关者，也逐渐成为财务治理的主体。

(三)高校财务“一支笔”的支出审批制度

目前，我国高校财务在支出上实行“一支笔”支出审批制度，即财务支出报销审批的签字权集中到个别负责人手里，只有具有签字权的负责人签字后的单据才能得到认可。高校财务“一支笔”制度，基本上是按照管理层级分别设置“一支笔”，比如，按照校、院、系三级管理的高校，设置三级“一支笔”制度。这个制度对开源节流，厉行节约，防止多头审批，避免财务管理混乱起到了重要作用,但同时也容易导致权力与责任不对等，滋生违纪和贪污腐败等比较严重的问题。

(四)“统一领导、分级管理”的财务管理体制

随着我国高等教育投资主体从单一化向多元化的转变，我国高校财务治理模式也实现了从计划经济体制下“高度集中”的财务管理模式向市场经济体制下“统一领导、分级管理”的财务管理体制模式的变迁。这种“统一领导、分级管理”的财务管理体制，产生了多层级的经济单位和财务管理人员。然而很多财务管理人员重视财务决策权和执行权，却忽视了对经济效益的权衡。这种缺乏绩效考核的机制，很容易造成多层级的资源浪费。

二、高校财务治理中存在的问题

(一)高校主体地位不突出，权利制度安排失衡

我国高校实行党委领导下的校(院)长负责制，强调的是党委的决策权和校长的行政权力，政府通过行政命令直接干预大学内部事务。高校围绕政府教育主管部门的指挥棒开展各项活动，很少从自己学校的实际情况出发进行远景规划而循序渐进的发展。在高校内部，基本上也是行政命令决定了学校的各项事务。如何正确对待高校与政府的关系，如何正确处理党委、校长和教职工代表大会、行政命令和学术权利之间的关系，是建立符合我国国情的高校治理结构需要研究和解决的首要问题。

(二)高校“内部人控制”现象严重，损害了相关方面的利益

校长负责制是高校“内部人控制”现象严重的原因所在。校长作为学校的法人代表，主持学校日常行政和学术管理工作。下设若干名副校长协助分管有关工作。学校财务管理工作往往是由分管副校长或总会计师负责，重大财务事项由学校党委常委会或校务委员会或财经领导小组等研究确定。而这些机构的成员往往都是由政府任命的学校管理者，缺少其他利益相关者的代表。由于受到最高决策者的利益出发点、个人品德、管理水平等因素的限制，这样做出的决策往往不会很好地顾及和保护其他利益相关者的利益，甚至会对其他利益相关者造成伤害。同时，由于信息的不对称性和激励机制的不完备性等，学校管理者的利益与政府的利益并不总是相一致的，这就出现了治理理论所说的“内部人控制”现象。

(三)高校面临较大的财务风险

在我国高等教育跨越式发展过程中，由于财政资金投入不足，高校迅猛发展所要求的资金需求得不到满足，各高校纷纷向银行大肆举债，造成高校大量的银行债务。这使得高校面临巨大的财务风险，既有按月付息到期还本的银行贷款压力，也有收支不同期造成资金流转不畅时难保日常运转的压力，严重阻碍了高校的可持续发展。现在已经出现个别高校财务风险凸显,难以消化对银行还本付息的问题，学校的维持和发展举步维艰。

三、完善高校财务治理的对策

(一)树立高校财务治理新理念

高校要树立独立法人理念，建立起符合自身特色的法人理财模式，根据成本效益原则和风险收益均衡原则自主安排、自行运行其财务治理活动，自主承担相应的财务责任和风险；树立经济责任制理念，按照事权与财权相结合的原则，建立健全各级经济责任制和科学有效的监管机制；树立多元化筹资理念，将财务治理的重心转移到重资金筹措、重收入管理上来；树立成本效益理念，优化配置教育资源，不断寻求降低办学成本的最佳途径，使有限的资源发挥出最大的经济效益；树立财务风险理念，制定出科学有效的风险预警体系和防范措施，尽最大努力回避风险，减少损失。

（二）重新定位政府的治理职能，切实维护高校的法人地位

从我国高等学校改革的实践来看，目前的改革与高等学校真正实现独立办学的法人实体地位的要求相差甚远。在新的财务治理结构中，政府及其有关部门应根据国民经济和社会发展的需要，切实提出高等学校的办学目标和办学方向，使高等学校办学行为目标明确；政府应建立完善、透明的资金拨款办法，引入竞争机制，引导和调节高等学校办学方向；要求高校将重大收支项目报送财政部门审批(行政干预)，实行国家对高等学校定额、定项补助，高等学校按照事权财权相一致的原则，依法自主安排使用学校办学资金；政府要建立完善法律体系、管理制度，规范高等学校财务管理行为，使高等学校财务管理活动有法可依。

（三）完善高校治理结构，将财务决策权、执行权和监督权进行合理配置

建立党委书记兼校董事会主席的高校财经管理委员会(校董事会)，学校的财务工作由该机构在校长的领导下负责，包括提出学校年度预决算报告，在预算内提出或审议重大资金调度及安排，合理规划并有效执行各项筹资、投资及支出活动。同时，高校应注重培养财务管理人员的职业经理人素质，在条件成熟的情况下对其进行职业规划及培训；建立教代会领衔的财务治理监督机构(校监事会),高校财务治理结构的关键是教职工代表大会与校务会这个纽带，它处于学校委托代理链条中的中心地位。因而，建立以教代会领衔的财务治理监督机构，一方面考虑到了代表学校不同利益集团的教师、学生、其他职工的权利，另一方面使高校的财务监督工作更加独立和有效。此外还可以参照西方大学的惯例建立教授会，对学校重大决策提出咨询和审计意见，并赋予一定的监督职能，以制衡大学行政机构。教授会制度有利于创造学术自由的氛围，更重要的是学者参与学校的管理事务，能够提高高校管理的透明度，保证高校的发展计划、重要决策和规章制度的制定和实施过程的科学性和可行性。

（四）建立高等学校评估中介机构，引入外部监督机制

社会中介机构不是政府的行政职能部门，不具有直接的行政权力，也不是政府的附庸，而是一个在既定的法规或政策框架下具有一定独立地位的实体，其评估活动有自己相对的自主权，一般不会受到政府的干预。高等学校评估中介机构的评估主体辐射社会与教育发生关系的各方，具体包括政府、社会公众、行业协会、教育组织自身及其它法定组织等，参与实施评估人员涉及到政府官员专家学者、教育管理人员、教师、学生和家长等等，评估业务通常以评估服务为主，以咨询、培训等服务为辅，评估内容涉及高校管理的方方面面，包括教学活动、师资管理、行政管理以及财务管理等。

（五）明确责任主体，建立责任会计

治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着责任方面的模糊性。责任性是公共治理的内在要求，它是对治理主体的内在约束。有权力必然伴随着责任的约束，否则会滥用权力。要强化高校财务管理责任意识，必须使权力和责任挂钩，建立责任会计。高校以学院为核心作为责任中心，并进行适当的分权，有利于院系责任的明确，而且可以充分调动高校内部的积极性，实现有限资源的优化配置；将预算管理与经济责任制管理结合起来，通过采用责任会计的一整套技术方法，建立以院、系为责任中心的责任会计核算管理体系，明确院、系的权力和责任，建立对院、系科学合理的业绩考核制度，对学院目标和责任的完成情况进行考核，并根据考核情况做出相应的奖励或惩罚措施，使学院等责任中心权责利相结合。同时，在高校建立起责任追究制度，其基本要求为:第一，按照“谁决策，谁负责”的原则制定责任认定规则；第二，强化责任追究主体的地位；第三，健全决策的跟踪与反馈机制；第四，实行责任追惩制，完善责任追究的程序、健全处罚体系。

在高等教育不断发展、教育体制不断改革和创新的今天，高校财务治理者只有不断提升和创新财务治理理念，完善高校财务治理结构，以科学发展观为指导，以可持续发展为目标，才能把高校事业发展与财务治理统一起来，使财务治理真正适应高等教育改革与发展的需要。

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Research on the Countermeasures of Improving Financial Governance of Universities

LIU Yan-hua,WANG Gui-rong,WANG Zhi,LI Peng
Hebei University of Technology,Tianjin 300401

Improving the financial governance of universities has played an important role in strengthening the financial management,improving the internal efficiency and promoting the sustainable development of universities.This paper discusses the characteristics of financial governance of universities,and points out the existing problems in the financial governance of universities,and then puts forward several countermeasures on improving financial governance of universities.

Financial Governance;Subject;Countermeasures

F23

A

河北省科学技术厅2010年河北省科学技术研究与发展计划课题(项目编号10457201D-19)；河北工业大学博士科研启动费项目

刘艳华，女，河北工业大学财务处处长，教授级高级会计师，博士，研究方向：财务管理；天津，300401。

王桂荣，女，河北工业大学高级会计师，主要研究方向：财务管理。

王志，男，天津体育学院财务处处长，高级会计师，研究生学历，主要研究方向：财务管理。

李朋，男，天津工业大学财务处处长，高级会计师，研究生学历，主要研究方向：财务管理。