教育券理论及其对我国高等教育投资的启示

王小兵

教育券理论及其对我国高等教育投资的启示

王小兵

现阶段我国高等教育投资整体效率偏低,漠视求学者需求的情况时有发生。教育券理论的合理内核是自由择校，公平竞争，以教育券来构建高等教育市场运行机制可以解决这些问题。运用教育券理论，可以促进我国高等教育投资提高效益；重构高等教育市场运行机制；确立高等教育服务理念；完善高等教育服务价格机制；推动高等教育竞争；吸纳高等教育投资。

教育券理论高等教育高等教育投资

一、教育券理论述评

⒈“教育券”理论基本内容

“教育券”理论最早可以追溯到亚当.斯密的《国富论》，他认为赠款式教育投资、学生择校超过了某些职业竞争的自然限度。托马思·帕因继承了亚当斯密的思想，他在《人的权力》中设想每个家庭的十四岁以下的儿童都能得到一笔专门的补助，用于儿童教育。1955年米尔顿·费里德曼（Milton Friedman）根据托马思.帕因的设想，在其《政府在教育中的作用》一文中提出了教育券理论。费里德曼为代表的芝加哥学派反对凯恩斯主义，反对国家过多地干预经济，提倡经济自由。教育券理论正是他的经济自由思想在教育领域的运用,它的主要内容包括：政府把原本应投入到教育中的资金经过折算发给每一位学生，学生凭券可以进行自主选择，到政府认可的任何一所学校（无论是公立学校或私立学校）就读。学校在收到教育券后，可以凭教育券(voucher)从政府那里兑换与券值等额的教育经费。他认为政府对公立学校的财政支持，造成了公立学校的垄断地位，而垄断有悖于竞争，导致公立教育质量和效率的低下；公立学校理所当然地获得政府的财政支持，就容易忽视质量和效率；应改变目前对公立学校的直接补助的教育投入方式，主张由政府向学生家庭直接发放教育券；政府可以通过发放教育券保持对教育的投入；学校之间也会因为学生有了适当的选择权而增强了竞争；这些会促使政府对教育管理效率的提高和各学校教育教学质量的整体提高。费里德曼的主张直到20世纪90年代初，才在美国威斯康星州的一个城市变成现实。到现在，这种“教育券”制度不仅在美国部分州进行，而且在哥伦比亚、智利、孟加拉、莱索托等许多国家以及我国的台湾都以不同的形式存在着，比如我国台湾地区将用于幼儿教育的教育券称为“幼儿教育券”，香港地区则称为“学前教育学券”，足见其是有一定生命力的。

⒉教育券的实施模式

教育券的实施模式中最具代表性的是弗里德曼模式和詹克斯模式,而且两种模式有很大的差别。弗里德曼模式被称为自由市场方式(Liberal Market Approach)，或“无排富性”模式。它旨在还所有家长以教育的选择权,即教育的消费者(学生及其家长或监护人)能自由选择最能满足他们需求的学校,把竞争引入公立学校体系,要求学校能对市场及受教育者的需求作出快速反应,在“教育券”的流动中实现学校的优胜劣汰,利用市场的规律改善中小学的教育质量,并适当遏制教育官僚主义的滋长。詹克斯模式被称为“社会政策”方式(Social Policy Approach)、“补偿性教育券形式”或“排富性”模式。它以关注社会弱势群体为核心，致力于使贫困生有机会进入私立学校,同时也在一定程度上促进和保障私立中等教育的发展。在克里斯多夫·詹克斯(Christopher Jencks)看来,教育券是为社会弱势群体提供教育机会的一种方式。这一模式以哥伦比亚为代表。政府将补贴的学费以教育券的形式分发给家庭经济困难的学生家长,用来支付所选私立学校的学费。它能有效地调动了民间办学的积极性，使私立教育机构分担国家基础教育的负担，缓解了过剩的教育需求与现有的供给能力之间的巨大矛盾，保证了稳定的入学率，有效地保证教育机会均等,推进教育民主化的进程。

同样作为发展中国家,哥伦比亚教育券计划与我国某些地区,如浙江省长兴县正在实施的教育券政策有很大的相似之处。2000年长兴县教育局引进了“教育券”概念，向就读民办学校的新生，发放面值500元的“教育券”，向就读公办或民办职业学校的学生，发放面值300元的“教育券”。2002年“教育券”的发放范围又扩大到贫困家庭学生。实行这项制度以来，共有5046名学生受益，贫困学生无一辍学。长兴县推行“教育券”制度的初衷，是给予民办学校和职业学校平等的待遇和发展机会，鼓励社会力量办学、调控普通高中和职业教育的招生比例。目前长兴“教育券”制度的实践探索仍在深入，“教育券”的功能由原来的扶持处于弱势的民办学校、职业学校和辅助困难群体，逐步转向重在引入竞争机制，从而整体提升教育质量、办学效益上来。这在一定程度上表现出由“詹克斯模式”向“弗里德曼模式”过渡的迹象。

⒊国际高等教育中教育券的运用

教育券计划同样适合于高等教育。巴尔(Barr, 1998)对高等教育中使用教育券拨款作了分析。他认为在义务教育和高等教育两个领域中,后者比前者更需要扩大学生的自主权；模式单一的教育券计划并不能带来人们想要达到的竞争,而且会影响公平原则，因此政策制订者要制订一系列的教育券模式；要设立特别教育券以保护某些传统专业、保持区域平衡、保护贫困学生、提高教学质量；教育券的主要作用在于促进各高等院校的竞争以提高教育质量,因此通过建立质量监督和公布质量监督的评审结果来确保高质量是关键；高等教育的教育券拨款机制需要政府的适度干涉,从而协调教育效率和公平。列文(Levin,1983)的高等教育券模式更为详尽,除了主张赋予学生自主选择权，保护贫困学生、保护质量等外，他还特别强调教育券终身有效、信息重大作用和市场准入原则。他认为应该根据学生的入学人数将决定高等院校得到经费的数量；市场准入的条件是高等院校得到政府拨款的资格前提是满足学生某一方面的需求，且能保证教育质量；应该建立一个特别机构收集并发送关于高等院校的基本情况(如课程设置、课程内容、费用、教师质量、毕业生在劳动市场中的地位等)。

各国高等教育中的教育券计划比较成功主要有美国、澳大利亚、芬兰和荷兰等。美国政府（GI-Bill）对二战归来的退伍兵给予每年500美元的教育券资助,允许其选择任何中意的高等院校,并使用教育券来缴费，以补偿他们在受教育机会上的损失。这可以说是教育券用于高等教育的第一例。荷兰主要在高等职业教育领域进行了教育券实验，它赋予学生可以在不同的高等职业学院学习的权力。芬兰教育部为提高高等教育的效率,设立以时间来计算的教育券拨款机制：终身教育券模式（赋予每个公民可以在一生中进入政府认可的任何一所大学学习若干月的权利）；业绩教育券模式（学校根据获得学位的学生人数取得政府拨款）；渐进式模式（鼓励学生在各大学间的流动）等。这些措施为每个公民提供了接受终身教育的机会,同时向各院校提供了新型的拨款渠道,增加了学生的自由选择权,促进了各院校之间的竞争,提高了教学质量。最具代表性的是澳大利亚的教育券计划。1997年成立的“西部委员会”建议政府建立一个关注学生的兴趣和需求教育券拨款机制,使每个澳大利亚人将会得到一张涵盖高等教育经费80%的政府教育券，以满足人们对终身教育的需求。由以上实例可知,相对于义务教育而言,在高等教育方面教育券的主要作用更体现了它在扩大学生自主权,提高学生自己规划教育项目可能性的功能。针对当今社会消费者高等教育服务需求的多样性,设计出满足各种需求的方案,并把它们推到市场上让消费者任意选购,充分考虑了消费者(学生)的需求,有助于提高高等教育资源使用效率和办学质量。

二、教育券对当前我国高等教育投资的启示

公立学校成为世界潮流的主要原因，是巨额财政补贴的介入。但是，公学体制一统天下排斥了正常的竞争压力，搞教育的吃大锅饭、端铁饭碗，结果花费不少而教育质量不高。该理论的核心理念是,依托制度创新,为教育领域的所有相关主体创造新的角色期待和责任义务,还资源配置权于市场,还教育选择权于学生,还办学自主权于学校。教育券的主要优点是可以提高自由选择权,并使人们将更多的钱花费在教育上,因为人们会从自己收入中拿出更多的钱来补充教育券的不足部分。教育券还能促进教育机会均等,因为教育券将使那些家境贫寒的学生能够凭借教育券选择好的学校,而不必像以前那样只能就读差校。这种制度的实施,将原有的政府基础教育经费由间接分配改变为直接分配,经费跟着生源走,使得公立学校与公立学校、公立学校与私立学校之间,为了获得更多的经费和资源而竞争生源,进而迫使公立学校改善质量,从而实现教育质量的平等。教育券制度作为一种教育投资体制的创新，它对我国资金短缺的基础教育、乃至高等教育投资具有巨大的现实意义，具体表现在如下几个方面：

1、运用教育券理论有利于重构高等教育市场运行机制

高等教育运行机制主要反映高等学校与社会、政府三者之间的关系，并与社会经济、政治、科技、文化等都有密切关系。施行“教育券”后，国家和社会的投资由“国家（社会）--学校”直接拨款渠道变成了“国家（社会）--学生--学校”的间接拨款渠道。以教育券构建的高等教育市场运行机制具体内容表现为：①政府与学校的关系:政府直接管理变成了间接调控，高校由政府的附属机构向面向社会自主办学的真正的法人实体转变;②社会与学校的关系:由高校办学与社会需要相脱节向高校面向社会需要办学转变;③学校和教师的关系:学生选学校的一个主要方面是教师，可以想见，各高校对优秀教师人力资源的争夺会更趋激烈，教师的流动性会进一步加强，学校和教师的关系由原先的行政关系向真正的合同关系转变;④学校与学生的关系:高校与学生之间由单纯的学校特权关系向服务关系、民事关系和特权关系三者并存转变；⑤教师与学生的关系:由原先的依附关系(领导与被领导的关系)向平等关系(服务者与被服务者的关系)转变;⑥学校与学校的关系:各高校之间也由传统方案中争取财政预算的“分配性”非平等竞争关系转变为争取学生的平等“生产性”竞争关系，其中既有合作又有竞争。它进一步明晰和规范了各高等教育行为主体的行为，从而较成功地构建了高等教育服务市场机制，营造出了一个公平合理的竞争平台。它既可以发挥市场机制所具有的优势，以解决现阶段我国高等教育整体竞争不够，效率偏低及其带来的众多弊端，又可以确立求学者的市场主体地位，而又不至于让高昂的学费成为人们进入高等学府的障碍。由此来看，“教育券”型高等教育运行机制是时下我国高等教育一种明智的选择。

2、运用教育券理论有利于确立高等教育服务理念

教育券的内在机制的核心在于通过教育的选择来实现教育的竞争。高等教育服务理念是对教育理念的一种丰富,它主要的观点有：教育服务是高等教育的基本产出，学生是学校的直接顾客，不断满足学生明确和潜在的求学需求是高等教育改革和发展的出发点和归宿等。从保护高等教育服务消费者的权益出发，尊重学生自主选择权正是高等教育服务理念确立的一个重要目标。高等教育，作为一种非义务教育，其实质是一种选择性教育，这种教育的选择性贯穿于高校招生、教学、就业等全过程中。自主选择权是家长和求学者一项重要的权利。受教育者应该可以比较自由地选择学校、专业、教师、课程和学习进度等等。有专家从这个角度出发，提出了打造“教育超市”的主张，受教育者在自主选择教育服务时，有权进行比较、鉴别和挑选，在求学得不到满足时,学生有权做出休学、退学或转学的决定。也是尊重学生自我选择权的表现。“教育券”赋予了所有家长以教育的选择权,这必然要求学校能对市场及受教育者的需求作出快速反应。这些都为高等教育服务理念的确立搭建了一个理想的平台。

3、运用教育券理论有利于完善高等教育服务价格机制

当前我国高等教育服务市场只形成了很少一部分买方市场，其主要原因应该归因于高等教育服务市场的不完善，价格调节机制尚未建立，如：国家支付的那部分隐性价格没能显现，高等教育服务价格失真、偏低等。所以现阶段的主要任务是使得大多数人充分认识到教育服务市场存在的必要性，尊重市场规律，将教育的卖方市场向买方市场引导，利用高等教育服务价格的波动来调节高等教育服务的供求关系，最终使高等教育服务市场回归均衡。而教育券的本质是改变公共教育资源的传统配置路径，把政府不再直接给学校拨款，而是直接补贴到学生手中，这样一来就可以把政府财政拨款转化为市场价格，从而完善了高等教育服务价格机制。而高等教育服务价格机制的完善引入了基于学生平等受教育权利的非竞争性配置环节，使学校由原来从政府手中对公共教育资源进行直接竞争转变为通过吸引学生实现的间接竞争，由于改变了政府、学校和学生（家庭）之间的制衡机制，将必然引发政府、学校行为方式的深刻变革。在完善的高等教育服务价格机制下,学校将与企业一样相互竞争。高等院校的校长为了获得经费收入,不得不提高教育服务质量,竞争学生的教育券，是对公共教育经费配置方案的优化。

4、运用教育券理论有利于推动高等教育的良性竞争

长期的惯性使然，我国高等教育形成了对政府的依赖，整体竞争不够，效率偏低，漠视学生市场主体地位的情形也时有发生。归根到底，还是我国高等教育竞争的动力不够。就高等教育竞争的动力来源而言，它有两个因素：一是来自高等学校的社会责任感，二是他们对生存与发展的需求。而高等学校的社会责任感，既可以在教育外部的推动和压力下通过认识的升华而产生，也可以在生存和发展的竞争的推动以及在生存危机的压力下产生。由此可见，高等教育竞争动力来源中最基础性因素是高校所面临的生存竞争与发展需求，教育券原创理论的积极意义就在于坦诚地承认客观存在的教育竞争。它主张把教育资源的支配权交给学生，赋予其自由择校权，为此，高校就必须高度民主重视学生和社会的需求，展开激烈的人才竞争、质量竞争和资源竞争。当所有高校，不分公私，都可以且必须从市场获得教育资源，学校管理人员、教师和学生的积极性被调动了，学校的服务意识增强了，教育资源得到了有效地配置，教育资源的效率和效益也必然提高，一定程度上可以医治公立学校的“集权过度症”。事实证明，教育券的推行为高等教育服务完善了其市场机制，不管政府是否承认或愿意看到市场机制对高等教育的影响，市场机制都会顽强地渗入高等教育领域。但是，市场的自由竞争原则并不能无条件的适用高等教育，我们在推崇其教育券原创理论以利用市场机制推动高等教育竞争的同时，政府完全应当而且可以充分发挥和引导市场机制对高等教育竞争的积极作用。

5、运用教育券理论有利于吸纳高等教育投资

目前，我国高等教育经费十分紧缺,迫切需要全方位、多渠道筹措资金,鼓励社会民间资本进入教育领域,形成多元化的教育投资体系。教育券有利于吸引更多的民间资本投入高等院校教育,并通过政府适当的政策导向,扶持民办学校获得更多的生源,提升它们的社会地位,改变目前绝大多数纯民办学校在人们心中是“二流”学校的状况,从而在公、私立学校之间创设相对公平的竞争环境。事实上，浙江瑞安市的“教育凭证”给民办学校以物质的支持和精神上的鼓励，在很大程度上学校提高了办学的积极性，扩大了招生，保证了学校的良性发展。另外教育券计划的开展让更多的家长关心教育、支持教育。以往政府把投入直接用于公立学校的办学,人们并没有深切地感受到这是一种社会福利。而当政府把部分投入以教育券的形式发放到家长手中时,这种看得见的福利促使家长愿意送子女入学,并支付其他的教育费用,这种方式将更为有效。政府追加更多的财政教育经费，可能刺激民间办学投资的增加，有助于在全社会动员更多的资源投资于教育。总之，“教育券”这种公共教育资源配置模式具有内在的制度效率，是一种典型的帕累托改进，是中国教育投资制度创新的重要举措。

［1］亚当·斯密，唐日松译.国富论[M].华夏出版社.2005：11-12

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［7］周其仁.考虑弗里德曼.学券制.人大经济论坛金融投资学版http://www.pinggu.org/bbs/thread-596844-1-1.html

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［13］周其仁.教育券的中国意义.财经.2003.10

Education Voucher and Its Implications for Chinese Higher Education Investment

WANG Xiao-bing
Central South University,Changsha 410083 Hunan University of Technology,Zhuzhou 412000

At present,the higher education in China is devoid of high efficiency and often disregards the requirement of college students.The core concepts of"Educational voucher"are free choosing universities and fair competition,the educational voucher could establish the roof of service concept,construct the magnet of attracting educational investment,ensure the adjuster of developing Higher Education,improve of collocating educational resources,and contribute to settle those problems mentioned above.

Educational Voucher;Higher Education;Investment of Higher Education

G64

A

湖南社科基金，地方院校教育投资的实证研究与模型构建，编号06ZC168。

王小兵，湖南益阳人，中南大学商学院博士生，湖南工业大学副教授，研究方向：教育投资；湖南长沙，410083。