国库集中支付制度在高等院校实行的问题和建议

张 弛

国库集中支付制度，是将所有的政府性财政资金全部集中存放到国库或国库指定的代理银行开设的国库单一账户，所有的财政支出必须由国库单一账户集中支付的一种制度。这种制度是一种全新的资金管理模式，它改变了财政资金的运作方式，是对整个预算执行机制和财政收支管理的制度性创新。

在这种制度下，财政部门对各预算单位的经费不再事先预拨。实行以财政直接支付为主，授权预算单位支付为辅的资金拨付方式。财政资金的使用，由各部门根据细化的预算自主决定，财政部门核对后准予支出，财政资金将由单一账户进行转账结算。其重点是改革财政性收入和支出管理方式，使财政收入直达国库或者财政专户，财政支出直达商品、劳务的供应者或用款单位，取消中间环节。简单地说，所有财政性资金收支将取消“二传手”，财政资金拨付实现“直通车”。这种制度减少了财政支出的中间环节，杜绝了财政资金被挤占、截留、挪用等问题，确保了财政资金的使用效益。

同时，国库集中支付是我国正在实施的“金财工程”的重要组成部分。2003年辽宁省政府办公厅正式下发《关于印发辽宁省全面推进财政国库管理制度改革实施方案的通知》。2004年9月，省直第一批试点部门启动改革，实现了国库集中支付。从各市看，14个市先后进行了国库集中支付改革，铁岭市改革起步早，葫芦岛市推进改革力度大，抚顺市推进改革进度快，瓦房店、庄河、调兵山、西丰4个县进行了会计集中核算向国库集中支付转轨的试点。到2005年底，省本级一级预算单位已全面实施了国库集中支付改革，市级启动了国库集中支付改革试点，取消了执收单位收入过渡账户。截至2007年底，省市两级预算单位已全面实施了国库集中支付制度改革，县级改革也全面启动，有30个县（区）进行了会计集中核算向国库集中支付的转轨，全省纳入国库集中支付改革范围共有3900余家单位，累计支付资金891.6亿元。我院被纳入其中，实施国库集中支付制度。这项制度在具体的实施过程中，我们发现它给高校的预算管理、财务管理、会计核算等方面产生了积极影响，发挥显著了作用，但同时也面临着一些现实困难和问题。

一、国库集中支付制度规定与高校财务工作的适应问题

1、与高校现行的财务会计制度不相符

从1998年开始，高校已经全面取消了预算内、预算外分别核算的模式，实行综合预算财务管理。《高等学校财务制度》规定高等学校把各项收入、支出全部纳入预算，对所有收入和支出统一管理，即实行大收大支的预算管理模式，收入和支出没有严格的对应关系，便于高校统筹安排资金。实行国库集中收付后，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，并且制度规定要区分预算内、预算外的资金，区别不同的类、款、项等资金渠道进行核算。而财政性资金包括财政预算内资金、纳入财政预算管理的政府性基金、纳入财政专户管理的预算外资金和其他财政性资金。这样的话，无疑把财政预算内资金和预算外资金收支纳入单一账户体系管理，而对附属单位缴款、其他教育事业收入和其他收入、经营收入和相应支出则继续在学校的基本账户核算。

2、项目支出的资金预算下达和归还垫资的问题

由于体制上的原因，高校的项目支出计划下达比较晚，致使预算、用款额度的下达也相对迟缓。为了不影响高校正常工作的连续性、工期等原因，在额度未到的情况下，实际上许多项目在财政部门预算下达、款项到位之前已经开始实施，比如高等学校的科研项目经费，这个问题在高校实属普遍存在。实行国库集中支付制度改革前，账户间可以通过划拨资金的方式来解决垫付资金问题，实施国库集中支付后，不允许从零余额账户向本单位其他账户划拨资金。所以造成使大量已垫付的资金沉淀在零余额账户中，另一方面学校实有资金账户因垫付了大量的财政性资金而影响其他项目的正常开支。

3、不能直接向二级核算单位转账的问题

按照财政有关规定：“预算单位的零余额账户不得向本单位其他账户和上级主管单位、所属下级单位账户划拨资金。”这样，从零余额账户中向高校的二级核算单位划转资金和拨款的方式就成了问题，但是高校的二级核算单位经济活动相对独立，已经与高校形成了实际上的甲、乙方关系，这种机制下，不允许直接向二级核算单位划拨资金势必会影响高校的正常运转。

4、会计核算时间推迟，增加了管理难度

实行国库授权支付前，会计人员根据对原始凭证的审查、核算编制记账凭证，经过复核人员复核后交给银行出纳员，银行出纳员根据记账凭证开具银行结算票据。实行国库授权支付后支付程序就变为：首先，会计人员对原始凭证进行审查、核算，经过复核人员复核后交给银行出纳员，银行出纳员根据复核后的原始凭证开具银行结算票据，并且还要在网上将支付款项的有关信息进行录入，复核人员再在网上进行复核、申报，提交国库中心进行审批；接着由银行出纳员将支付款项的信息打印在财政统一下发的《财政授权支付凭证》上，然后将银行结算票据及《财政授权支付凭证》送交代理银行办理支付结算业务，银行经过一系列的清算程序，1个工作日后，单位再到代理银行领取《财政授权支付凭证（回单）》；最后，会计人员根据银行票据存根和《财政授权支付凭证（回单）》附原始凭证，进行会计核算，编制记账凭证，致使支付程序造成当天的经济业务不能及时反映，票据保存不妥容易丢失。高校财务工作本来量大而杂，当天的业务不能按时入账，这在一定程度上，会造成工作延误。

二、零余额账户的使用和金融机构方面的问题

财政支出零余额账户是指财政开设在代理银行的财政集中支付账户。预算单位的每一笔财政支出，由代理银行各开户网点在财政审批的控制额度内受理支出业务并在零余额账户内办理支付，每日终了，由代理银行统一向国库清算，并结平各零余额账户的垫付资金，当日账户余额为零。由于在财政、人民银行国库、代理银行之间尚未建立数据传输网络，支付数据和凭证采取人工传递和录入，大大影响了清算时间和速度，给国库集中支付工作带来很大影响。

1、支付结算凭证手续麻烦

在进行日常国库集中支付的授权支付的操作中，会计人员每办理一笔授权支付业务既要填写银行支付结算凭证，又要在网上将支付款项的用途、摘要、金额、收款人等有关信息一一进行录入、申报、提交国库中心审批等程序，同时还需将此信息打印在财政统一下发的《财政授权支付凭证》上，手续十分繁琐，一定程度上加大了财务人员的工作量。

2、电子信息平台建设滞后，主要依赖电话联络

目前高校使用的国库集中支付信息管理系统还不够成熟，程序操作复杂，虽然与财政结算中心实现了联网，但信息传输尚依赖于电话，速度慢、不稳定因素多，网络设施相对落后，影响了系统的正常运行，既影响了工作效率，又增加了办公费用。

3、支付结算手段不能完全满足国库支付改革的需要

（1）代理银行受理预算单位支付申请的时间很短，一般集中在上午的两个多小时内，对预算单位办理支出造成不便，特别是紧急拨款和提取现金。由于时间相对集中，预算单位集中上网办理支付，容易出现线路阻塞现象。

（2）在现有结算方式下，预算单位委托收款和转账支票在下午三点钟以后支付的款项当天不能结算。由于支付账户是零余额账户，账面无资金与国库办理清算。因此代理银行对下午收到的委托收款票据和转账支票，不愿及时办理支付，从而造成工作中不必要的矛盾。

三、建 议

1、建立健全与财政国库集中支付改革相适应的法律制度

从宏观层面来说，高校实行国库集中支付后，财政资金要通过财政授权支付的方式使用，并在单位零余额账户支出。这种核算方式与现行的高校会计制度有很大的矛盾，需要及时对此做出调整。而现行的《中华人民共和国预算法》、《高等学校会计制度》、《支付结算办法》、《票据法》、《现金管理办法》等法律、法规，已不适应新形势的需求，应进行修改和完善。例如，高校不能通过零余额账户向其所属二级核算单位直接转账的问题。省财政厅国库处针对这个问题，采取了临时的解决方法，允许高校通过零余额账户向其所属二级核算单位划拨资金，问题虽然解决了，但与相关的规章制度相抵触，应尽快修改、出台相关的法律、法规，从根本上明确、解决这一问题。从微观层面来说，国库集中支付制度的实施使高校的财务管理、运行机制等发生了较大的变化，学校必须尽快建立与之相适应的财务管理办法，完善内部控制制度，修订会计核算流程，加大对预算资金执行的监督，杜绝不合理开支，确保专款专用，真正做到有法可依，保证高校国库集中支付制度的顺利实施。

2、简化国库集中支付结算凭证手续，充实《票据法》法的相关内容

在具体实施国库集中支付的过程中，应有一种符合《票据法》规定的正式的“二合一”的凭证，省去办理每一笔授权支付业务都要填写各种凭证的繁琐手续，只有这样，才能更大程度的满足改革的需要，更好地实行这一先进的支付方式。

3、延长代理银行办理国库支付申请、结算的时间

目前，代理银行在办理预算单位国库支付申请、结算的时间主要集中在上午，对预算单位的业务核算工作极为不便，当日的经济业务不能如实反映，很容易造成票据遗失。如果代理银行能将国库支付业务的时间延长为一个整工作日，即与银行的其他业务时间等同。这样工作效率就得到了提高，同时也方便了预算单位办理国库支付业务。

4、进一步加强国库集中支付信息系统建设，同时提高高校的会计电算化程度

国库集中支付制度实施后，较之从前工作量在很大程度上有所加大，会计电算化和信息网络化是国库集中支付的必要条件和技术手段。针对现有的国库支付电子信息平台建设滞后及高校会计电算化水平不高的情况，财政部门应尽快完善国库集中支付网络平台，提升支付信息系统的管理功能；高校财务部门也应根据需要，提高会计电算化水平，添置更新设备，设立网上申报专线。加强与国库管理部门的联系，互相沟通，以达到信息报送准确无误、反馈批复及时、信息使用方便快捷的目标。

5、加强会计人员的业务培训

国库集中支付制度是一个新生事物，是一项业务性很强的工作。这就要求高校会计人员不仅要了解国库集中支付制度，还应熟悉其操作流程与工作方法。同时还应加强高校会计人员的业务培训，不断地提高其工作水平与业务能力，并且要掌握一定的财会理论以及会计电算化等综合知识，增强其服务意识、创新意识，把改革的各项工作做好、做深、做细，从而不断地完善国库支付工作。