中国特色的全国社会保障基金投资政策研究

凌小丽

（池州学院 政法管理系，安徽 池州 247000）

中国特色的全国社会保障基金投资政策研究

凌小丽

（池州学院 政法管理系，安徽 池州 247000）

社保基金作为社会保障的一个非常重要的物质基础，它与社会保障制度的发展紧密联系。伴随着我国证劵市场的建立健全，社保基金入市成为历史的必然和时代的潮流。社保基金只有进入资本市场分享经济发展的成果，才能保值增值，才能实现最初对人民的保险承诺。同时社保基金作为一个逐渐壮大的机构投资者，它对平衡和发展我国证券市场，优化资源配置起到重要的作用。如何使社保基金满足人民生活日益发展的需要，如何使社保基金兑现最初的保险承诺，也就成为各国政府和人民关注的焦点。随着基金规模的不断扩大，人口结构的变化、以及保障要求的不断提高，社保基金的保值增值及投资管理也将受到更多期待和关注。

中国特色；社会保障基金；投资政策

目前，我国的社会保障基金运作体系依然处于发展的初级阶段，其投资政策及投资管理仍存在基金缺口及保值增值的难题。基于目前存在的各个问题，挂靠在财政部的“全国社会保障基金”如何在现行投资政策下找到适合我国国情的有效投资政策和投资组合方案，使社保基金能够更好地实现“保值增值”，就成为亟待解决的问题。

1 全国社会保障基金建立的背景

为了筹集和积累社会保障基金，合理分摊社会保障转型成本并更好地应对人口老龄化，中国政府于2000年9月建立了“全国社会保障基金”，并设立“全国社会保障基金理事会”，其机构挂靠在财政部。全国社会保障基金是国家重要的战略储备，它肩负着化解社会保障制度转型中出现的历史债务和应对人口老龄化带来的养老金支付高峰的重要职责，是我国社会保障制度保持良性运行的重要保证。

全国社会保障基金建立的背景主要基于以下两方面原因：

1.1 资金缺口大

由于我国的社会保障制度起步较晚，先前没有任何积累的社会保障基金，从而在完全没有积累的前提下，由“现收现付”（实际上，改革前中国国有企业社会保险筹资制度也不是现收现付，而是“无收现付”的制度）制度向“社会统筹与个人账户”相结合的社会保障制度的过程中，就面临着这样的一个问题：社会统筹账户里的资金既要保障在职职工，又要为之前没有缴纳过社会保障资金的退休人员提供退休金。但是，各个支付渠道都没有积累，所以，资金缺口很大。

1.2 提高缴费比例难度较大

现行企业和职工个人缴纳的各种社会保障费用，占职工个人工资的比例已经很高，按照比例，企业本身的负担已经很重，无法再采用提高缴费比例的方式，来弥补社会保障资金的缺口问题。

我国的经济体制改革已经进入攻坚阶段，国有企业改革逐步深化，产业结构调整逐步深入，改革开放和经济建设面临着新的历史任务，一个稳定的社会环境就显得尤为重要。在这样特殊的历史背景下，为了满足社会保障资金日益增长的需求，筹集和积累社会保障资金就成为当前最重要的任务。在不宜提高缴费标准的情况下，国家只有采用多种渠道筹集和积累资金的模式，来弥补社会保障资金的不足。

2 全国社会保障基金投资管理中存在的问题

2.1 投资管理成本高

目前，我国社会保障制度管理费用的支出是社会保障基金本身，而不是一般预算支出。从社会保障基金中提取管理费用的原因有两个：一是由于社会保障制度在我国的覆盖面还是比较窄的，并不是全民性质的。如果以一般预算支出来支付这一制度的管理费用，对没有参加社会保障制度的人们是不公平的。二是若从社会保障基金中提取管理费用，也会导致了其他的一些问题，如产生地方利益驱动机制，并由此导致高昂的管理费用，而且由于地区差异等一系列因素，其管理费用也不能统一。现在，同西方一些发达国家的社会保障基金管理费用相比，我国的社会保障基金管理费用是较高的[2]。

2.2 投资管理不规范

由于缺乏专门的机构，我国全国社会保障基金的管理，主要还是政府部门分散管理，这不但增加了管理的难度，降低了管理的效率，而且投资风险和经营成本也在不断增加。由于社会保障制度的不完善，导致社会保障基金管理机构，没有明确与政府分离，所以我国的社会保障基金的管理还是在政府的间接影响下操作的。由于政府职能的局限性，导致资金管理效率低下，成本过高。

2.3 投资政策不合理

我国社会保障基金投资方式，主要是以银行存款和购买国债为主的，这种稳健、保守的投资方式，是难以弥补我国社会保障基金缺口，实现社会保障基金的保值增值。从历年的投资收益中可以看出，如果考虑到社会保障基金受通货膨胀和物价总体水平上涨等因素的影响，将银行利率、社会商品零售价上涨指数和居民消费价格上涨幅度等指标进行比较后，就可以看出，我国现行的社会保障基金投资政策，是难以让我国社会保障基金从真正意义上实现保值增值，甚至于我国的社会保障基金已出现了“隐性贬值”的现象。

2.4 投资收益率较低

目前，我国社会保障基金的结余绝大部分集中投资于无风险或者低风险的银行存款、政府债券、金融债券等投资品种。社保基金2001年、2002年、2003和2004年投资于银行存款及债券的比例分别为98%、99%、76%和57%[3]，虽然这种投资方式从一定程度上体现了安全性原则，但同时也造就了投资收益的绝对低下。现行的社会保障基金投资政策，难以使我国的社会保障基金实现“保值增值”。

2.5 委托投资比重过小

2003年引入基金管理制度以来，我国全国社会保障基金委托专门的机构进行的投资比重过小，而政府直接投资比重过大。例如2003年政府直接投资比重高达76%，而委托投资比例仅为24%。2006年直接投资比重占62.63%，委托投资为37.37%。2007年直接投资占52.94%，委托投资为47.06%。2008年直接投资占54.38%，委托投资为45.62%[4]。世界各国的养老金运行的实际经验表明，由竞争性的非政府部门经营的养老保险基金的收益率普遍高于由政府部门经营的养老金收益率。由于政府职能的局限性，权责不统一，导致基金在运用过程中不仅出现的挪用和侵占现象，同时，基金运作收益率也非常低。虽然我国的社会保障基金委托投资的比例在逐年增加，但是相对于西方发达国家来说，我国的委托投资比重仍然较低。

3 中国特色的全国社会保障基金投资政策的合理取向

在全国社会保障基金投资过程之中，政府应该明确自身的责任，降低投资风险，提高投资收益。根据全国社会保障基金的性质和我国的特殊国情，建议采取以下积极的基金投资管理政策措施：

3.1 积极有效地开展投资组合，实行多元化投资战略

我国全国社会保障基金基础薄弱，缺口较大，因而需要通过基金的“保值增值”以达到增加积累的目的，在这种特殊的情况下，如果一味的为了规避风险而放弃效率，并不是明智之举。所以，在社保基金的投资运营不可避免的要面临各种风险时，就可以通过资产组合来分散投资的风险，最大限度地获取投资收益。为此，必须有效地开展投资组合，实行多元化的投资战略。

3.2 加强投资工具的创新，逐步加大高收益项目的投资比例

投资限制的放松有一个渐进的过程，改革之初对于基金投资的限制往往较为严格，随着投资条件的逐步成熟，投资市场的不断完善，投资限制将会逐渐放松。目前，我国将较多的社保基金投入于银行存款与国债，投资回报明显较低。分析中国市场的状况，债券市场规模不断扩大，市场机制不断完善，债券品种己较为丰富，应逐步扩大债券市场的投资比例。直接投资各类债券或通过购买债券基金投资组合，将成为社保基金投资组合中的重要部分。在经济相对稳定时期，可以尝试创新一个符合我国国情的，具有中国特色的全国社保基金投资的投资品种。由于我国证劵市场的不完善，投资的风险过大，所以在短期内，银行存款、国债的投资比例仍占主要部分。而投资于金融创新工具的比例更应该在短期内控制在较小的范围内。

3.3 制定有中国特色的向全国社会保障基金发行特别国债的投资政策

制定与发行特别国债的政策，是完善有中国特色社会保障基金投资管理政策的重要内容，也是政府在社会保障制度建设中承担基金保值增值责任的重要方式。在目前社保基金存银行收益过低、直接投资风险较大、金融市场和证券市场尚不规范的情况下，要确保基金安全增值，应明确社保基金以投资国债为主的基本政策，并向全国社保基金发行特种国债。

在我国发行特种国债是根据我国国情决定。具体体现在以下几个方面:

（1）市场环境。在我国证券市场还不成熟的情况下，各种系统性风险和非系统性风险的广泛存在，决定了我国全国社保基金不应当在证券市场投资。更不应该加大全国社保基金在证券市场上的投资。发行特种国债就可以有效的规避各种风险，使全国社保基金能够稳定快速的增长。

（2）收益稳定。购买特别国债虽然也有可能贬值，但买特别国债依然是最佳政策选择。因为即便购买特别国债出现贬值，它所遭受的风险，也比在证券市场投资的风险要小得多。况且购买特别国债并不必然贬值。许多国家公共养老基金购买国债并没有贬值。

（3）购买特种国债比银行存款更好。特种国债的收益率一般比同期银行利息高，保值增值的空间更大一些，虽然特种国债比银行存款的风险要高一点，但是特种国债也是风险特别低的一种投资方式。可以说，全国社保基金的投资还是多购买特种国债为好。

（4）有利于坚持改革开放的基本取向和维护社会主义市场经济的基础地位。从我国的国情出发，我国已经进入社会主义市场经济时代，如果社保基金过多的进入资本市场，就会导致政府强化对经济的直接或间接干预，还会导致资源误置，可能为腐败打开大门。那样无疑会使中国经济又回到计划经济时代，从而对社会主义市场经济造成严重的不利影响。

（5）制定合理的全国社会保障基金在证券市场上的投资比例。全国社会保障基金作为国家社会保障制度的储备基金，它的积累时间比一般的社会保险基金长，这就意味着，全国社会保障基金有着更多的空间和时间去投资。发达国家经验表明，在证券市场上进行长期稳健投资的风险很低，甚至为零，而收益不仅非常稳定，而且会大大超过社会平均收益。

但是，到目前为止，我国的证券市场并没有像美国以及其他一些发达国家的证券市场那样完善，我国的证券市场起步的比较晚，还存在一些缺陷，所以，在投资中国证券市场时，应该采取谨慎的态度，确定合理的全国社会保障基金进入股票市场的比例。

（6）采取固定比率与变动比率相结合的投资策略。我国的全国社会保障基金起步比较晚，其投资方式和投资比率，一直都是在一种探索的方式下运行的。根据全国社保基金资产规模的发展现状和我国的特殊国情，可以在发展初期采取固定比例的投资策略，也就是将资产按固定的比例投资于多个投资对象。随着基金规模的扩大及一些新兴投资工具的运用，可以逐步采取变动比率投资策略。根据金融市场的资产变化及确定的价格指标，调整投资组合中各种资产的比率，更好的规避风险获得收益。固定比率投资策略与变动比率投资策略相结合是适合我国国情和现阶段发展特征的有效的投资组合策略。

[1]王洪春，卢海元.美国社会保障基金投资管理与借鉴[M].北京：中国社会科出版社，2006：148-155.

[2]郑功成.社会保障学[M].北京：中国劳动社会保障出版社,2005：278-344.

[3]方解秋，贝政新，黄小平，等.社会保障金投资运营研究[M].北京：中国金融出版社，2003：209-246.

[4]周庆行，李翔.社会保障基金投资运营的现状及路径选择[J].长江论坛，2007(5)：23-24.

[5]刘恒庆.改进我国社会保障基金投资的几点建议[J].宏观经济研究,2005(4)：8-9.

[6]邹亚明，吴秋景.社会保障基金是中国未来证券市场的中流砒柱[J].上海综合经济，2003(6)：17.

F047

A

1674-1102(2011)05-0064-03

2011-09-01

池州学院引进研究生科研启动项目（2010RC049）。

凌小丽（1985-），女，安徽怀宁人，池州学院政法管理系教师，硕士，主要研究方向为社会保障基金。

[责任编辑：李荣富]