湖南农村基础设施供给的社会路径

莫连光，谢 征

（湖南城市学院 城市管理学院，湖南 益阳 413000）

湖南农村基础设施供给的社会路径

莫连光1，谢 征2

（湖南城市学院 城市管理学院，湖南 益阳 413000）

湖南农村基础设施建设存在相对滞后、经营管理不善等问题，产生的主要原因是经费不足，应在此基础上分析湖南农村基础设施社会供给的可行性与主要模式，并采取一些相应的配套措施。

农村基础设施；公共产品；供给

湖南省国土面积21.18万平方千米，位于长江中游南岸，因其大部分位于洞庭湖以南而得省名。全省东、南、西三面为山地、丘陵，中北部低缓，略成一个以洞庭湖为中心的马蹄形盆地。丘陵、山地合占全省面积80%以上，平原不足20%，其中多数为农村地区，区域发展极不均衡，而且农村社区本身具有边缘性和生产的分散性两大特点，所以农村社区作为中国行政区划的最底层，生产规模较少且经营分散。所有这些都决定了湖南农村基础设施供给的多层次性；同时农村基础设施还具有建设周期长、投资规模大、使用寿命长；专用性强，资产的流动性相对较差；具有公共产品或准公共产品属性，这些属性决定了湖南农村基础设施建设的特殊性和困难性。湖南农村占省域面积80%，就业的57%，因此在湖南，农村基础设施的建设对湖南农村经济的发展乃至对湖南整体经济的可持续发展影响深远。

一、湖南农村主要基础设施的基本情况

在全国各地的新农村建设中，湖南省政府认真贯彻落实党中央、国务院提出的关于加强农业农村基础设施建设的重大部署，紧紧围绕富民强省的战略目标和农民最关心、最急需、最现实的农村公路、农田水利、农村教育等基础设施问题，大力推行“三化”和“一化三基”工作，不断加大各种投入，全省农村基础设施建设成效显著。2009年，全省全社会固定资产投资7 695.35亿元，比2008年增长36.2%，比1978年增长380倍；全省农村固定资产投资815.26亿元，比2008年增长24.6%。比1978年增长199倍，财政农林水事务支出262.62亿元，增长23.6%。新增农田有效灌溉面积33.9千公顷，新增节水灌溉面积21.9千公顷，分别增长64%和36%。农村用电量86.61亿千瓦时，增长6.3%。2009年末农业机械总动力4 352.64万千瓦，增长7.9%。新农村建设有新进展，全省改造县乡公路2639公里，新建乡镇到村水泥（沥青）路19 653公里，农村公路总里程达188 545公里。是改革开放前的4.24倍，乡镇通畅率、建制村通达率和通畅率分别达到96.3%、92.2%、61.5%。建设农村清洁工程示范村100个，新建农村沼气池17.41万口。解决了316.39万人的饮水困难及饮水不安全问题。新增通电话自然村1 834个；新建农村综合信息服务示范点854个，实现互联网宽带上网行政村2 057个。全省农村外出务工人员（不含本乡镇）1 210万人，实现在外务工收入670亿元。（文中所有未说明来源的数据均来源于历年的湖南统计年鉴）以上说明湖南在近些年来对农村基础设施的绝对投入还是比较大的，但由于以前的湖南农村基础设施底子薄，财政投入重城市轻农村，因此目前湖南农村基础设施建设方面仍存在较多的问题，基本状况仍不理想。

二、当前湖南农村基础设施存在的主要问题及原因

湖南农村基础设施虽说近几年的投资比较大，但相比湖南城市基础设施建设和中部其他省份农村基础设施建设，湖南农村基础设施建设仍存在一些不足。

（一）农村基础设施存在的主要问题

1．农村基础设施滞后

农村基础设施建设还很落后。农业发展后劲不足。一是农田水利基础设施老化、新机具新技术推广滞后。湖南水库大多属于“三边”、“四不清”产品，年久失修，病险严重。机械化水平虽有较大提高，但与河南、山东等农业大省相比，仍有较大差距；二是农村教育卫生设施缺乏。全省90%以上的中小学危房集中在农村，卫生院所设备简陋；三是农村交通等基础设施落后。到目前为止，全省还有1 807个行政村不通公路。有98个乡镇132 045个行政村公路没有硬化。公路桥梁涵涧老化。承载标准低，通行能力差。农网改造到户率不到80%；四是农村生态保护滞后。卫生厕所不到20%，污水处理率低于10%。环境保护滞后。

2．经营管理不善

农村基础设施由于养护责任不落实，缺乏后续投入和维护管理，老化失修较为普遍，难于长期发挥效益。如水利工程建后缺乏维护，农田整治工程和渠道防渗硬化建设竣工验收后，客观上是移交项目所在乡镇和管养所管理，但实际上，一些设施根本没人进行正常的维修管护工作，加上有些农民对水费征收意识淡薄，造成水费征收困难，不少管理单位长期处于困境，水利工程建后管护的任务自然难以完成、又如沼气工程后续管理工作不到位，农民在管理、使用沼气出现问题时得不到及时解决，影响沼气的正常使用。

（二）存在的主要问题产生的原因

1．总量投入明显不足

多年以来，侧重城市的资源分配政策，导致农村投人严重不足。2009年，全省农村投资825.26亿元，占全社会固定资产投资的10.6%，比2000年下降12.2个百分点。与全省同类投资相比，全年农村卫生福利事业投资5.2亿元，占全省的14.6%，比2000年下降12.9个百分点；农村教育文化事业投资15.27亿元，占17.1%，比2000年下降10.9个百分点；农村公路建设投资73.4亿元，虽比2000年提高4个百分点，但仅占全省交通固定资产投资的10.8%，城乡差距很大。另外，由于一些县级商业银行在涉农业务中存多贷少，导致农村资金严重外流。整体而言，56.8%的农村人口只享受不到20%的财政投入，投入明显不足 。

2．投资主体单一

近年来农民对农村基础设施的需求不断增加。但由于农村基础设施投资具有风险大、周期长、回报率低等特点，并缺乏足够的政策和法律支持，导致了民间资本向农村基础设施投入的积极性不高。农村基础设施的建设金基本上来源于政府财政资金,政府成了农村基础设施投资的唯一供给主体。

3．金融机构对农村基础设施的支持力度不够

目前农村金融支农作用的发挥还不到位。一是农业项目收益较低。由于受商业化经营和金融企业利益的驱动，国有商业银行经营主体更多地投向非农产业领域，使得农村基础设施建设的融资需求难以得到有效满足。二是农村信用社规模较小。农村信用社作为农村金融市场的主力军，由于的体制、规模和抗风险能力等条件的不足，使其对农业基础设施建设资金投入乏力。

三、湖南农村基础设施供给的具体模式

（一）可行性分析

1．城市基础设施建设中积累了较为丰富的融资经验

泉州刺桐大桥中国式BOT方式融资，深圳沙角B火力电厂BOT方式融资，中国广西来宾B电厂项目BOT方式融资，自贡市污水处理厂的BOT方式融资，国家体育场（鸟巢）项目特许经营融资，亦庄新城轻轨建设以及广州轨道3号线和4号线的TOD方式融资，上海世博债券融资，衢常铁路投资融资，渤海海峡跨海通道融资等，都积累了丰富的新型投融资经验，可供农村基础设施建设融资借鉴。[1]

2．市场需求巨大

目前，湖南农村占省域面积80%，农村人口占全省人中的70%。农村道路、农田水利设施、农村污水垃圾处理、农村自来水、农村供电、农村邮电通讯、农村教育及医疗服务等基础设施和公共服务的供给和覆盖率，还远远不能满足农民需求，成为制约农民生活水平提高和农村经济社会全面进步的瓶颈。

3．国家重视农村基础设施建设及投融资体制创新

近几年国家出台的一系列加大农村基础设施建设的文件，并且加大了财政资金划拨力度、基础设施新建数量上体现出来。如2008年《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》中指出，要突出抓好农业基础设施建设，加强以农田水利为重点的农业基础设施建设是强化农业基础的紧迫任务。

4．劳动力比价优势明显

第五次全国人口普查的结果显示：普查登记湖南省总人口数为6 327.42万人，居全国第7位，其中农村人口占了70%。可见湖南人口构成仍以农村人口为主，农村人口不仅绝对数量大，而且所占比重高。农村丰富的劳动力资源构成了以新型投融资方式带动农村基础设施大发展的资源优势。农村各类基础设施建设，一般都具有劳动密集型的要素构成特征，大量农民工在进城务工期间从事建筑行业生产，积累了丰富的建筑经验，在以新型投融资方式带动农村基础设施建设中，这可以为建设项目提供充裕而廉价的劳动力。

（二）具体模式

当前湖南农村基础设施的供给资金的的主要来源为政府的财征资金，供给途径主要为政府拨款，形式单一且数量有限，对建设后的经营管理也带来不方便，因此寻求形式多样的可行的供给途径或融资模式就显得非常重要。

1．通过“公私部门伙伴关系”模式引进社会资金

“公私部门伙伴关系”(Public Private Partnerships)，即PPP 模式，由英国的Reymont（1992)最先创立，它是指公共部门通过与私营部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种合作模式[2]。该模式支持政府与私营部门建立长期合作伙伴关系，以“契约约束机制”督促私营部门按政府规定的质量标准进行公共品生产，政府则根据私营部门的供给质量分期支付服务费。PPP模式的实质是以双赢为合作理念，通过合作公私部门实现共享投资收益、共担投资风险和社会责任。目前我国近几年在城市基础设施领域中也开始运用，PPP模式同样适用于具有混合公共品性质的农村基础设施的供给。对于正外部性较弱的农村基础设施，如农村供水和小型水利设施等，可选择特许经营PPP模式，由政府将垄断经营权授予某私营部门，让他在政府的价格管制下负责该领域的建设、营运和提供服务。

2．“一事一议”筹资筹劳模式

由于部分农村基础设施直接为一定社区内的农民服务的，国家不可能全部包办，应考虑推行“一事一议”筹资筹劳模式，由社区内的农民承担一部分费用。所谓“一事一议”是指对村内农田水利建设、修建村级道路与桥梁等集体生产和公益事业所需资金或劳务，遵循群众受益、民主决策、财务公开的原则，由村民大会民主讨论决定，由村民委员会负责管理使用的农村公共产品投资管理模式[3]。“一事一议”筹资筹劳模式改变了传统的农村基础设施供给方式，使村民自治从民主选权扩展到经济决策，在充分考虑村民偏好的情况下，又考虑村民的收入预算约束，对于弥补财政资金投资农村基础设施的不足发挥了重要的作用。因此，有必要完善村民自治机制和村务公开、民主议事制度，采取财政贴息、项目补助等办法，引导农民自愿出资出劳，逐步建立和完善“一事一议”制度，为农村基础设施建设提供一种新的途径。

3．通过BOT模式引入社会资金

BOT（Build Operate Transfer）即建设—经营—移交模式，是一种特许经营权经营管理，这种模式是20世纪80年代在国外兴起的一种依靠私人资本进行基础设施建设的一种融资和建造的项目管理方式。农村基础设施实行BOT运营模式，不仅可以有效地筹集国内外资金，缓解由于政府资金不足而对农村基础设施发展形成的制约；而且有利于基础设施领域的市场化改革，提高基础设施项目的建设质量和经营效率。但BOT模式只适用于一些盈利性较强、能够对使用收费的大项目，如农村电网、通信等工程建设。

4．通过私人“投资——建设——经营”一体化模式引入社会资金

对于一部分具有较强竞争性和排他性、有收费机制和稳定的现金流入的农村基础设施，比如说农村通信基础设施，农村电力基础设施等，可以借鉴私人产品的投资运营模式。投资主体可以是国营企业，也可以是民营企业（包括外资企业等），通过公平公开的竞争，其融资、建设及经营均由投资方自行决策，所享受的权益也理应归投资方所有。当然，鉴于农村基础设施所具有的特殊经济属性，政府应对整个运营过程进行监督控制，并给予适当的补贴或政策优惠。

5．PFI项目融资方式

即Private Finance Initiative(私营主动融资)，与PPP相比，PFI更强调的是私营企业在融资中的主动性和主导型。采用这种模式时，政府部门发起项目，由财团进行项目的建设—运营，并按事先的规定提供所需的服务，政府采用PFI的目的在于获得有效地服务，因而使用承包商提供的设施而向其付款，在合同结束时有关资产的所有权或留给承包商或交回公共部门，取决于原合同规定。PFI由于自身的特点，既可以应用于收益性较高的农村基础设施建设，也可以应用于受益性高的农村基础设施建设和社会公益项目，如医院、学校等。PFI的出现拓宽了BOT的应用领域，使私有资金在公共项目上得到更广泛运用。

（三）配套措施

1．加快相关法律制度建设

立法先行是世界各国农村基础设施建设普遍奉行的原则。我国农村基础设施建设中存在的许多问题与立法的滞后密切相关。要加快与《农业法》相配套的农业投入立法进程，将已有重大农业投入政策法制化，保证国家农业投入的连续性和稳定性，明确各级政府是农村基础设施建设投资的责任主体，明确农村基础设施建设中政府、集体与国民的责任和权益。我省应加快制定湖南省农村公路管理养护办法、湖南省病险水库除险加固专项资金管理办法、湖南省农村中小学危房改造实施细则等法规制度规定，各地结合本地区实际，积极探索农村基础设施建设模式，在机构设置、资金筹措和制度建设方面出台相应政策,使农村基础设施建设获得稳定的法律保障。

2．建立农村金融投资激励约束机制

一是国家应尽早出台农业投资法或社区投资法，从法律上为新农村建设提供强有力的资金保障。湖南地方政府应尽早制定和完善农村金融投资农村的行政法规，鼓励的扶持农村金融机构加大对农村基础设施的投资。二是银行、保险、邮政储蓄等金融机构从农村地区吸收的资金要有一定比例用于农业投资。三是对农村金融服务和农村基础设施建设给予补贴和政策扶持，实行优惠利率，减免或部分减免营业税、所得税。四是增设不以盈利最大化为目的的政策性保险机构，为金融机构加大对农村的投入提供资金安全保障。

3．创建金融支持的良好环境

一是湖南省政府要继续提高农村基础设施建设资金占GDP和财政支出的比重，把一定比例的各种地方性收入用于农村基础设施建设。二是深化农业投资管理体制改革，全面放开农村基础设施建设投资领域，采取拍卖、租赁等方式，使农村基础设施产权关系明确化、利益关系直接化、责任主体具体化，解决金融支持中承贷主体不明的问题。三是湖南省可以成立农业投融资委员会，专门管理包括农村基础设施建设在内的各种支农资金。四是推进农村征信系统建设，建立和规范区域资信评级机构，为农村金融机构投资提供咨询服务。五是严厉打击逃废银行债务行为，大力发展农业贷款担保机构，减少信贷风险。

4．健全农村基础设施供给的财政激励机制

健全农村基础设施供给的激励机制，对于激发投资主体的热情，进而增加农村基础设施的供给具有重要的意义。构建我省农村基础设施供给的财政激励机制，应主要从以下两个方面入手:

（1）建立以财政补贴、税收优惠、价格管理等为手段的激励约束机制，矫正农村基础设施私人提供的外部效应。对于一些准公共物品类农村基础设施，政府增加供给的方式之一就是向私人企业或非营利部门提供补贴或税收优惠。政府向私人企业或非营利部门提供补贴或税收优惠，可以矫正农村基础设施私人提供的外部效应，即由政府部门采取措施来排除私人边际成本和社会边际成本以及私人边际效益和社会边际效益之间的不一致性。通过这种方式，可以引导和激励更多的民间力量在提供农村基础设施中发挥作用。

（2）采取物质和精神奖励相结合的办法，鼓励农民积极进入农村基础设施的供给领域。农民是深化农村改革

的主体，离开农民就不可能构建新的农村基础设施供给机制。因此，政府应引导农民努力克服依赖政府兴办社会公益事业的思想，积极鼓励农民进入农村基础设施的生产领域。目前，我省致富农民在数量上日益增多，其中一些人有实力资助兴建或自己兴建农村社会公益事业，政府应当大张旗鼓地予以宣传、表彰，提高农民参与农村基础设施供给的积极性。

[1] 王铁军. 中国地方政府融资22种模式成功案例[M]. 北京:中国金融出版社, 2008: 125-128．

[2] 贾康, 孙杰. 社会主义新农村基础设施建设中应积极探索新管理模式—PPP[J]. 经济学动态, 2006(10): 40-45.

[3] 姜坤先, 杨官保, 高通金. 完善一事一议筹资筹劳制[J]. 江苏农村经济, 2006(2): 33-34.

Analysis on the Social Path of Hunan Rural Infrastructure Constructed

MO Lian-guang1, XIE Zheng2
（Department of City Management, Hunan Urban University, Yiyang 413000, China）

The article analyses the main problems of rural infrastructure and the main reasons in Hunan. The feasibility of social supplying and main mode are analysed. Some necessary supporting measures.are made.

rural infrastructure; public products; construction

F 812.8

A

1672–1942(2011)01–0055–04

（责任编校：高 武）

2010-05-08

莫连光（1970-），男，湖南桃江人，副教授，博士，主要从事财政与税收、项目管理研究。