行政程序效率与公正价值取向的博弈分析

许 莉

(淮北市委党校 法学与管理教研室,安徽 淮北 235000)

行政程序效率与公正价值取向的博弈分析

许 莉

(淮北市委党校 法学与管理教研室,安徽 淮北 235000)

行政程序的效率和公正价值取向直接决定着行政行为的结果正义,两者共同构成了行政程序的法律价值,是辩证统一的关系,片面强调效率和公正无法实现行政程序的目标。公正和效率的价值趋向总是在相互的博弈中形成一种最佳的互相补充、互相牵制并最终实现协调和平衡的一种状态,形成良好行政程序制度,推进我国行政程序立法。

行政程序;效率与公正;博弈

程序是任何事物存在和运行的模式,行政程序是行政主体实施行政行为时必须遵循的一定方式、步骤、时限和顺序,行为方式、步骤是行政行为的空间表现形式,时限、顺序构成了行政行为的时间表现形式,两者共同规范着行政权的行使,要求既保证程序公正,又要实现程序高效,这样才能实现行政行为的结果正义,体现着行政行为的理性价值。因此,实现行政行为的效率和公正是现代行政程序法的两个价值取向,效率和公正在行政程序运行的过程中总是在相互博弈中形成最好的程序制度,最终保持平衡并被接受,反映和体现行政程序存在的现实意义。

一、行政程序效率与公正价值取向的目标定位

要实现有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守的社会状态,行政程序是必不可少的[1](P238～240)。行政程序使法律系统具有更大的可塑性和适应力,而且其价值中立,具有开放的结果和禁束的过程。一方面保障着行政相对人的合法权益,另一方面对其权益侵害的风险也加大,行政相对人更需要对行政权进行规范、控制,使其在提供服务、管理、协调的时候不至于危害相对人的政治、经济和人身等合法权益,行政程序的价值此时就凸显了,因此,现代程序法迅速崛起。

行政程序制度的建立首先具有自身独立的价值,体现和凸显了宪政的精神,改善了行政主体和相对人之间的关系,有利于信赖保护原则的贯彻,养成相对人良好的生活美德。而就广泛的意义而论,“程序一方面可以限制行政官吏的裁量权、保持法的稳定性和自我完结性,另一方面却允许选择的自由,使法律系统具有更大的可塑性和适应能力”,由此,行政程序一方面是限制行政主体日益膨胀的行政权,保障相对人的权益,确保行政行为的公正,也即基本价值目标是行政过程的公正。另一方面,行政行为应经济、便利,具有很强的可操作性,即行政行为要体现效率的价值目标。行政程序的公正和效率价值共同构成了行政程序的法律价值。

效率价值是指行政程序中的各种行为方式、步骤、时限、顺序的设置都必须有助于确保基本的行政效率,并在不损害行政相对人合法权益的前提下适当提高行政效率。行政程序的基本方针是研究如何设计一个使行政机关人员武断和伸手过长的危险减少到最低限度的制度,但同时也应保持行政机关进行有效管理的灵活性[2]。所以,行政效率原则主要通过时效、代理和不停止执行制度来体现。行政效率价值保障行政行为及时作出,避免因行政行为的拖延耽搁造成对行政相对人权益的损害;防止和避免官僚主义,督促行政主体及时作出行政行为,防止因时间拖延而导致有关证据散失、毁灭,或环境、条件变化,影响行政行为作出的准确性,稳定行政管理秩序和社会秩序。行政程序的公正价值是一种评价,是政府在行政行为行使的过程中获得的合理与否的评价,其实质是对行政权的运用和法律赋予个人权益之间矛盾关系的一种平衡和评价。行政程序确有维持认定事实及适用法规之正确性,确定公平不公平、正义不正义、合理不合理的公正价值取向。行政程序价值目标的公正的具体内容是对相对人权益的保障,确认行政相对人了解行政过程参与行政过程的权利,并确保整个过程的公平和无偏私。行政程序公正与效率价值取向的关系,这表明一个良好的行政程序法应当是兼顾公正与效率的统一。但是在现实当中,正如有些西方学者所说的一样,两者还是一对矛盾,经常会出在一种深沉的张力之中[3](P253)。

行政效率的价值取向要求的行政行为的过程是快捷、经济的过程,以最小的行政成本消耗,作出最高效的行政行为。但是公正才是政府执法乃至立法的逻辑起点,效率不是政府行政执法的根本目的,而是途径,公正要求行政过程严格按照法律规定运行,既然这样公正就要求行政行为的每一步骤都要严格、细致、谨小慎微,必然和效率价值追求的高效、快捷相矛盾,会使行政活动的效率受到损害。因此,行政行为的效率价值和公正价值取向一直处于一种相互博弈的状态之中。

二、行政公正与效率价值取向的选择

行政程序法效率与公正价值目标是对立统一的,但两者应该平衡兼顾,在相互的博弈中达到最合适于行政行为合法、合理行使的目的。在行政程序价值追求的过程中如果只看到公正与效率价值的冲突而一味地追求某一方面,舍弃另一方面,这种选择是不可取的。

如果片面强调公正的价值取向,把公正价值作为核心价值,过分强调社会公平不仅导致理论上的效率和公平悖论的难题,而且政府在行政执法实践中也难以付诸实施,效率是公正实现的途径和保障,没有效率价值就没有公正。程序公正是行政主体行使行政权应当公平、公正,尤其是公正、公平地行使行政自由裁量权,行政程序法对行政行为的某些程序只能作原则性的规定,为行政主体行使行政权保留一定的范围和幅度,让行政主体根据实际情况决定行政自由裁量权的行使。如果片面强调公正,那行政自由裁量权无法自由行使。同时片面强调公正必然导致行政权的扩大,美国当初制定行政程序法的根本目的就是因为行政权力的大力扩张,引起了公众的不满。但尽管如此,在制定行政程序法时,最初的行政程序法草案被否决,其中重要的原因之一就是因为这些草案司法化程度太高,妨碍了行政效率。可见,没有效率价值就没有公正。

片面强调行政程序的效率价值,通过行政程序使行政主体合理运转,促进并提高行政效率,行政公正的价值取向被放在第二位。这样行政程序的过程简化易行,立法内容对简易程序、时效制度等特别关注,注重程序的科学性、合理性、连续性;但在程序中留有较大的自由裁量的空间,自由裁量度大,行政主体的职权加大,就会出现行政越权或行政滥权现象,侵犯行政相对人的正当利益,不符合依法行政目标也即合法、合理行政、程序正当、结果正义。

效率和公正的冲突确实是存在的,但是这种冲突并不意味着各自绝对的排他性,恰恰相反,两者存在着内在的联系。公正是源,效率是流,两者的关系是:效率是实现公正的途径和保障,没有效率,公正无法实现;公正是效率的目的,没有公正,效率没有目的和方向,其作用可能是负面的,最终会导致无效率。因此,公正和效率的价值目标本质上是统一的,行政行为的运行过程中要同时注重效率和公正,而行政程序在运行的过程中,公正和效率的价值趋向总是在相互的博弈中形成一种最佳的互相补充、互相牵制而又共同推进,促使良好行政程序的建立。

三、行政公正与行政效率价值的制度分析

行政公正与效率这两个基本的价值目标应该在具体的行政程序推进的过程中经过相互的博弈,在两者的张力中得到平衡,从而使两者的最优分配价值目标得以实现,最终在行政程序制度上得到落实。

行政程序就是要建立一种效率和公正相互博弈的动态平衡的制度,这样行政过程既能获得最大效益,又能使相对一方权益获得最大的保障,这个过程既是有效率的又是公正的。行政程序制度主要有公开制度、告知制度、听取陈述和申辩制度、职能分离制度、不单方接触制度、时效制度等,从这些制度的实施过程中足以管窥行政公正和效率价值的博弈,并最终取得平衡的过程。

行政程序制度的核心是“公开”和“听证”制度。这两项制度可以确保公民保护自己的权益不受行政侵害和在权益受到侵害的时候及时有效地得到救济,使公民充分感受到行政程序的公正,同时对于行政主体来说意义一样重大,树立依法行政的意识,公正执法;当执法者有一天作为行政相对人时监督其他行政主体的行政行为是否公正。同时这两项制度也体现了行政效率制度,防止行政特权的出现,比如政府信息公开,使行政相对人及时了解行政主体的行为导向;听证制度能及时防止行政行为的违法或者不当,节约行政成本,提高行政效率。

听取陈述和申辩制度是行政主体要实施一定行政行为,在告知相对人后,相对人可能认为相应行为违法、不当或对行为实施的时间、地点、方法有所建议、要求。这项制度的主要价值与告知和听证制度的价值基本相同,主要在于保证行政决定的正确性,保护相对人的权益,尊重相对人的人格尊严。此外,在努力保护相对人权益的基础上,尽量避免行政错误的发生,防止出现行政复议或其他影响行政公正和效率的行为。

职能分离制度与前面三种制度有所不同,它调整的是行政机关内部机构和人员的关系,在行政机关内部建立了权力制约机制,防止腐败和滥权,防止行政执法人员的偏私,保证行政决定的公正,直接凸显了行政程序的公正价值。与此制度相似的制度是不单方接触制度、回避制度。职能分离制度是通过行政机关内部分权而对某权力行使进行制约;不单方接触是通过分隔行政机关与外部当事人的不合理联系而对其权力进行制约,回避制度的主要价值,显而易见是要防止偏私、保障实体的结果和程序的形式公正。

主要反映行政程序效率价值的时效制度直接指向行政活动的效率目标,通过规定行政活动持续的最大时间范围确定一个行政活动可接受的效率,它的主要作用:首先是规定整个行政过程可持续的最长时间,防止行政行为的实施者办事拖拉,效率低;其次规定某些主要程序步骤所持续的最长时间,已解决多个相对人之间就各自权利义务的主张上不能达成一致时而旷日持久的相持所导致的行政效率低下问题[4]。所以说时效制度防止和避免了官僚主义,提高了行政效率,督促行政主体及时作出行政行为,防止有关的证据散失、毁灭、条件变化影响行政行为的准确作出,有利于稳定行政管理秩序;同时也避免因行政行为的拖延耽搁造成对相对人权益的损害。在彰显效率价值的目标时,也保障了行政程序的公正价值。

综观以上各项制度的运作可以看出,在行政行为的行使过程中,人们针对不同的行政行为设计了不同的行政程序,对同类行政行为根据其对当事人利益的影响程度设计了不同价值目标的行政程序,因此公正优先、兼顾效率也正是在行政公正和效率价值博弈的过程中抽取出的最符合我国实际的行政程序的目标模式,在相互的博弈中达到了协调和平衡。行政程序的意义正在于按照某种标准和条件整理争论点,公平地听取各方意见,在使当事人都可以理解或认可的情况下作出决定,也就是各方当事人的所追求的利益都能得到最大限度满足的状态。

[1](美)约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏,等,译.北京:中国社会科学出版社,1988.

[2]季卫东.法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考[J].中国社会科学,1993(1).

[3]张文显.法学基本范畴研究[M].北京:中国政法大学出版社, 1993.

[4]汪大海.社会治理转型中公共价值的回应与平衡[J].北京行政学院学报,2005(4).

D922.1

A

1673-1395(2011)04-0029-03

2011-02-09

许莉(1976—),女,安徽淮北人,讲师,主要从事行政法基础理论研究。

责任编辑 胡号寰 E-mail:huhaohuan2@126.com