公务员社会保险制度建立之考量与立法进路分析

郑尚元

(清华大学法学院，北京 100084)

公务员社会保险制度建立之考量与立法进路分析

郑尚元

(清华大学法学院，北京 100084)

实行公务员社会保险制度存在理论上的争论，其他国家和地区也有不同的制度构建。《社会保险法》立法中公务员覆盖或缺是某种社会心理的反应。我国公务员存在因各种原因退出、失去工作岗位之职业风险，其抗风险机制因制度陈旧、规范软化、实施柔性等，与企业、事业单位分割严重。公务员社会保险法律制度的构建，既有必要也有可能，只要路径选择正确，一定能够实现。

公务员；社会保险；立法

一、《社会保险法》立法中公务员覆盖或缺与公务员职业风险

长久以来，我国公务员，俗语中的“国家机关干部”①我国首次正式使用“公务员”这一名词是1987年, 党的十三大报告指出: “当前干部人事制度改革的重点, 是建立国家公务员制度”. 在此之前, 我国没有正式使用“公务员”的称呼, 只在1949年9月27日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》中使用过“公务人员”, 但“公务人员”与“公务员”在范围上有广狭的区别, 而以后习惯使用“干部”、“国家工作人员”和“国家行政机关工作人员”等概念. 参见: 皮纯协, 胡建淼. 国家公务员法律制度探索[M]. 北京: 中国广播电视出版社, 1990: 23.的工作岗位被人们称之为铁饭碗，其中内涵不止于公务员工作岗位之稳定，公务员福利及相关保障待遇高于社会平均水平亦属“铁饭碗”之范畴。关于公务员之社会保险问题，学界只有少数人提及公务员养老保险制度的构建，公务员社会保险法律制度之塑造问题，法学界至今尚未关注。事实上，公务员社会保险法律制度的建构在产业发达、经济自由与管制适度、政治民主之经济发达国家和地区早已成为现实。我国公务员社会保险法律制度之塑造乃是早晚的事，但路径肯定会有曲折和波澜。

（一）《社会保险法》立法中公务员覆盖或缺之社会心理透视

2010年10月28日，人大常委会通过的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）第十条第三款规定：“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。”此规定既无法体会公务员参加养老保险的时间表，更无法窥视公务员参加养老保险的路线图。此外，作为完整的社会保险，所抗御的是职业风险的全部，而非年老之一项，换言之，公务员疾病（包括因疾病而亡故）、职业灾害、生育皆须社会保险庇护本人及其家庭基本生活不受影响。长久以来，公务员与企业、事业单位工作人员在享受职业风险保障之机会上出现了较大的差异，前者，完全依赖预算内财政拨付，发生疾病、伤残、亡故风险以及年老退出工作岗位等情形，皆由“国家负担”，其本人和所在单位皆无缴纳社会保险费之义务。反观企业职工，尤其处于在20世纪90年代中期改革突进期之国有企业职工，所有职业风险几乎全部领受。例如，职工因企业兼并重组或破产而下岗，老工伤职工无法领取工伤津贴，工亡职工家属无法领取遗属津贴，患病职工无法报销医药费，已退休职工无法领取退休金等现象非常普遍。随着近年来国家民生政策之落实，尤其是养老保险制度的不断落实，企业退休职工的退休金逐年提高，但仍存在部分职工无法按时领取退休金的情形[1]。除了退休金发放外，遭受其他类型职业风险的职工，其权利未必得到相应保障，甚而至于由此引发极端事件①参见: 季卫东. “天问” [J]. 财经, 2009, (14): 118. 季卫东教授以“天问”为题, 亦可转换为“问天”, 目前, 职工遭遇工伤之后无法获得权利救济的事件不在少数, 农民工刘汉黄以剥夺他人生命的方式表达了其权利救济没有满足的愤懑, 亦显露了当代工伤保险制度缺陷之弊端与顽症存在.，类似无法报销医药费、无法领取失业保险金、工伤（包括职业病）职工②2009年中夏, 发生了震惊高层的农民工张海超“开胸验肺”事件, 如此极端的权利救济方式恐怕为自工业革命以来所有工业化国家未曾发生之独特事件, 该事件发生后直接触动高层. 最近, 国家相关机构已经启动《职业病防治法》的修订工作. 参见: 刘京京. “开胸验肺”带血维权[J]. 财经, 2009, (16): 98-100.及工亡职工家属生活没有着落等职业风险仍然存在。企业职工遭受职业风险的际遇并没有发生在公务员身上，公务员遭遇职业风险后所享受的权利保障总体上超过社会上其他人群，加上退休金“双轨制”导致的机关公务员退休金明显高于企业员工退休金的现象，社会成员中之非公务员身份人员可能联想到《社会保险法》对于公务员参加社会保险规定之暧昧，网络上不满之词时隐时现。

目前，公务员人群未建立社会保险制度，是他们没有职业风险？非也，而是风险与抗风险同时存在而已。公务员，尤其是中高层公务员、单位层级较高之公务员等同没有职业风险。如此，中国自古以来存在之“不患寡而患不均”之思想导致了社会其他人群对公务员不参加社会保险乃享受特权的社会心理。古代存在“官”与“民”之分，官有等级，皇俸有别③唐代规定, 职官70岁以上都必须退休, 年龄未到但身体不好者, 也可以退休. 退休后, 五品以上的官, 可得半禄, 有功之臣, 可得全禄; 京官六品以下. 外官五品以下退休者, 各有永乐田以养老. 参见: 王红, 傅思明. 公务员法新论[M]. 北京: 中国商务出版社, 2005: 265.，老百姓属于“民”之系列，生产与生活完全自救与自济，生活没有着落只能逃荒要饭，此等规则属于封建社会的纲常伦理，已经被社会生活和民众所接受。时代转至21世纪，“官”与“民”之分际绝非旧日情景，各国民众早在几个世纪前已经觉醒，西方市场经济发达国家之公务员已经未有“超人”之权利保障，其经济和社会权利保障已经纳入法制，职业风险发生与抗风险机制并存。那么，我们的“人民公仆”怎么能够享受特殊的权利保障优惠？因此，社会其他成员不满情绪之流露绝非异常现象。那么，是否存在这样的心理，即参加社会保险是为义务的领受，意味着权利保障水平的降低？这些问题，笔者不敢揣测，如果其他社会人群中存在这种认识属于一种社会心理现象，而公务员人群本身如有此意识，则为制度不明之写照。事实上，社会保险制度自19世纪末创制以来作为人类文明之成果，对于社会所有成员皆有价值，尤其是对于职业人群而言。因为，凡是职业人群皆有职业风险，公务员概莫能外!

（二）公务员职业风险之存在及相关问题

公务员作为一类公共服务之职业人群，因其工作岗位稳定，工作场所相对安全，工资及福利等劳动报酬全部由财政负担，而多数人认为公务员几乎没有职业风险。其实，公务员与社会其他人群一样，同样存在以下职业风险：

1．患病或非因工负伤而退出工作岗位之风险

自然人生来父母之胎，何人可以自信不生病或生什么病？对于社会整体而言，公务员队伍每年因病而退出工作岗位者绝非少数。同样，遭受非工作原因的职业伤害而退出岗位的情形同样可能发生。上述情形一旦发生，姑且不说因退出岗位权力全无，实惠不在，单单工资和其他相关待遇将大幅下降，对于其本人和家庭成员生活质量之影响可谓尽人皆知。例如，医药费不能全部报销，生活保障指数下降等，上述情形属于典型的公务员职业风险。部分不幸之公务员，由于患病或非因工死亡，其供养的家庭成员生活没有着落，或生活水平大幅下降，这是客观存在的事实，公务员本人之不幸迅急转为其家庭成员之不幸①2007年7月10日, 民政部发布《伤残抚恤管理办法》第二条第(三)项关于适用范围中规定, “因战因公负伤时为公务员以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的国家机关工作人员”, 对于因疾病或非因公、因战而致伤残的, 以及病故之公务员, 目前, 政策陈旧且不明晰. 此外, 存在部门之间管理的掣肘与摩擦.，此等情形属于最大职业风险。

2．失业或其他失去工作岗位之风险

公务员失业对于中国人而言相对少见，但不是没有。其他国家和地区公务员之工作岗位并非“铁饭碗”，同样存在失业的可能，既包括被辞退，也包含主动辞职。近年来，我国行政机构改革而离职的公务员不在少数，有些公务员离职后转至企业、事业单位，工作岗位稳定感下降，待遇亦可能下滑。至于被因违纪被辞退的公务员数量同样不在少数，亦因行政问责而丢掉工作岗位，尤其是国家反腐败力度加大之后，可能更多的公务员失去了工作岗位②被处分而失业之公务员, 有的情节非常严重, 已经触犯刑法, 构成犯罪. 由此, 失去工作岗位, 对于其本人及其家庭成员而言, 仍属于职业风险. 笔者一直认为, 官员贪污受贿累积不法之财应当充公, 其人身自由应当限制,极端者可以剥夺其生命, 但是, 其本人或供养亲属之生存权不能被剥夺. 1980年, 林彪、江青集团案件审判之所定罪犯中部分当事人, 如吴法宪、李作鹏出狱后, 国家仍按照相关规定给予其相应的待遇. 皆因当事人对于国家和社会曾经有过贡献, 本人革命工作几十年, 不能因短期的犯罪而致生活困顿. 依据法律不溯及既往的原则, 官员犯罪以前之工作经历是合法的工作时间段, 也就是工龄是一种合法存在, 任何人不可能抹杀其过去贡献; 从官员犯罪时起, 从对当事人惩罚和社会预警角度, 可以剥夺其犯罪期间之相关权利可能更容易被社会接受. 从不少旧时高官的际遇即可理解其中缘由, 再者, 生存权之保障并无太多政治含义, 乃是人道和人权的基本内涵.。因此，公务员失业亦属职业风险之范畴。1995年7月18日国家人事部颁布《国家公务员辞职辞退暂行规定》，该部门规章第十四条规定：“被辞退的国家公务员，按国家有关规定享受失业保险或者按有关规定领取一定的辞退费”，及至目前为止，由于公务员群体尚未建立社会保险制度，多年来被辞退公务员尚未有任何一人领取过失业保险金。可以肯定地说，公务员，尤其是中下层公务员被辞退后，只能自谋出路。至于其本人曾经工作的年资（工龄积累）如何落实，几无下文。

3．年老退出工作岗位之风险

公务员达到一定年龄即可办理退休手续，领取退休金，很少听闻公务员退休金成讼事件。但是，我国现行财政体制之格局注定了部分地方政府“日子”好过，部分地方政府“日子”难过，中西部地区公务员工资拖欠和退休金拖欠并非个别现象，有的地方拖欠时间很长。在公务员医疗保障问题上，有些经济落后地区退休公务员的医疗住院费用长期不能报销，报销医疗费用甚至成为卫生部门领导之“审批权”，形成了领导干部医疗费报销容易，普通干部报销困难的不正常现象。此外，我国人口老龄化现象日趋严重，养老逐渐成为“社会负担”，以省、部级官员为例，一般部委退休之副部级高官多达十几人，甚至几十人，一般情况下，退休之后仍保留专车和司机；地方省级政府之省部级高官上千人，甚至几千人，由此推及厅局（司）级干部……。近邻日本老龄化现象严重已经对经济社会发展造成了巨大的压力，我国同样面临如此问题。年老之职业风险对于个体而言，其权利保障存在偶然性，而对整体社会而言，年老之职业风险已成为必然性。

4．不同地区、不同部门公务员职业保障水平差别明显

计划经济时代，我国以地区差别设定公务员工资及福利待遇标准，不同地区、不同级别公务员的职业保障水准同样设置。该时期公务员之间的职业保障，如伤残、病退（亡）、退休后，伤残待遇、遗属津贴、退休金等相差并不悬殊。目前，不同地区公务员、不同部门之间公务员职业保障标准相差很大，比如，深圳与内地甘肃、贵州同一级别公务员退休金差距很大；不同行政部门，如主管财权、事权等行政部门公务员之退休金较之权力较小行政部门公务员之退休金明显偏高。此外，还存在不同代际公务员职业保障待遇之间差距明显，如越早退休的公务员，退休金涨幅越小。公务员退休金发放标准过度依赖行政级别，轻视供职年限（工龄），使基层公务员长久在行政级别无法提升的情况下，无法获得相应的体面和尊严，甚至失去了“干事业”的动力①最近, 深圳市对公务员执业满二十年者, 比照处级落实相关待遇, 一定程度上反映了基层公务员的强烈呼声.。

5．公务员职业保障待遇不透明及无预期

长久以来，我国公务员工资福利待遇标准掌握在本单位人事部门手中，多数人根本无法预期相关待遇标准。长久以来的退休政策并不透明和显形，退休人员很少知道对应级别之退休金标准。为补贴财政拨付退休金之不足，各地各部门普遍存在“帐外”退休金，有钱的多补，钱少的少补，无钱的不补。医药费报销同样如此，级别较高之高层单位，医药费报销容易，级别较低之基层单位，医药费报销困难……

6．公务员自我抗风险本能增强——高储蓄与低社会保障之间的无奈选择

公务员职业风险中能够获得国家物质帮助的两个方面主要体现在公费医疗和退休金等待遇上[2]，其他风险，如退职（包括失业）、伤残、病亡等，仍然属于实实在在的风险，一旦发生上述风险，公务员乃至其家庭生活将面临很大的困难，有的家庭生活甚至陷入困顿。因此，公务员与其他社会成员一样，抗风险的本能使其全力积蓄资产，高薪养廉已没有任何意义。现实生活中，人们更多关注的是国家是否管，或是否全管的问题。于是，我们的社会不是整体积蓄财富，而是个体在积蓄财富以防不测。

（三）公务员职业之抗风险机制——现行政策

新中国成立以来，政府及其相关部门针对公务员存在的各类职业风险，制定了一系列抗风险的政策，实施了相应的制度，1955年12月，国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，1956年11月国务院对有关国家机关工作人员退休和工作年限计算等问题作了补充规定；1958年2月国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》和《关于工人、职员退职处理的暂行规定》，将企业员工和机关工作人员的退休问题一并处理。在此基础上，针对解放前参加革命工作的老干部，1978年6月国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，机关干部与企业员工退休、退职制度又分别设置；1980年10月国务院颁布了《关于老干部离职休养的暂行规定》和1982年4月国务院颁布《关于老干部离职休养制度的几项规定》，确立了中国特色的“离休”制度。上述针对年老风险而构建的抗风险政策，从始至终都未构建针对公务员的社会保险制度，毫无“保险”成份。即因制度缺失，公务员及其工作单位从未缴纳社保费，从未履行过社会法（社会保险法）上的义务②目前有些地区, 如上海市公务员亦参加社会保险制度, 当事人已开始履行缴纳社会保险费义务.，其享受的退休或离休待遇完全依赖同级、当地或当时财政，完全与税收或国有企业利润上缴挂钩。当然，上述政策未及法制化，这些政策多半集中于对公务员相应退休、退职待遇标准的确定，该领域存在的纠纷很少能够成讼。1995年7月，国家人事部发布《国家公务员辞职辞退暂行规定》，1996年7月，国家人事部发布《国家公务员被辞退后有关问题的暂行办法》，上述部门规章对于公务员离开工作岗位，处于失业状态下的相关后续问题作了相应规定，同样，上述关于公务员带有“失业”可能的职业风险，同样未设置任何社会保险制度。

公务员发生伤残、死亡等职业风险后，目前的依据为民政部颁布的《伤残抚恤管理办法》（民政部令34号）以及相关通知，依据该《办法》，确定相应的伤残等级，以及民政部基于公务员伤残原因，如因战、因公、因病等确定相应的抚恤标准，如一等残疾，因战、因公、因病每年分别发放26 080元；25 250元；24 430元；根据民政部2004年发布的《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知（民函[2004]334号）》的规定，国家机关工作人员因公负伤致残或因公牺牲或病故，参照《军人抚恤优待条例》和《伤残抚恤管理暂行办法》的有关规定执行。上述抚恤金的来源皆直接来源于财政拨付，政府尚未在该领域构建社会保险制度。

综上而言，我国公务员职业风险保障之政策，制度陈旧，规范软化，实施柔性，与市场经济体制和法治政府之要求相去甚远。

二、公务员建立社会保险法律制度之必要性与可行性考量

（一）公务员社会保险法律制度构建必要性分析

关于针对公务员是否建立社会保险制度，曾经有过几种观点[3]：一种观点认为，公务员不应该搞社会保险，公务员的养老、医疗、工伤等都应当由国家财政予以保障；另一种观点认为，从总体上讲，公务员建立社会保险是个方向，但要考虑时机和新旧制度的衔接；还有一种观点认为，公务员应当建立社会保险，该观点认为公务员是社会的一种职业，如果公务员不参加社会保险，那么我国建立的所谓社会保险，就是不健全、不完整的，不利于发挥社会保险应有的作用。建国六十多年以来，我国公务员职业风险并没有相应的保险机制，而是落入前苏联高度计划体制下的低工资、高福利的套路，虽然工资制度改革已历时多年，公务员的工资等级、标准及相关政策已经大变，但公务员职业抗风险机制仍实行早已陈旧、沿袭已久的国家福利制度。对于公务员群体是否建立社会保险制度，笔者认为，该问题本不应该成为问题，公务员作为职业成员，肯定存在年老、疾病、伤残（因公或因私）、失业等职业风险，旧时福利制度已经难以适应社会发展需求，市场经济发达国家普遍建立了公务员社会保险制度，且制度建构已经法制化，我国应该尽快建立公务员社会保险制度。实行公务员社会保险制度的目的不是削减当事人的福利，而是为了实现公务员群体与其他职业群体之间，在社会保险制度方面的嫁接；实现公务员不同职级之间以及同一职级不同部门之间的公平和统一；也是为了实现公务员代际之间的长久公平①同为科级以下干部, 如工作在国务院相关部门, 待遇好、保障水平高; 而工作在乡镇政府, 则待遇差、保障水平低. 同一级别的工作人员在国务院不同部门工作, 有的部门退休金明显高于其他部门……. 目前, 还存在这样的现象: 同一级别工作人员, 退休愈晚退休金愈高; 退休愈早退休金愈低.等等。笔者试图从以下几个方面探析公务员社会保险法律制度构建的必要性：

1．制度陈旧、欠缺一致性与相应刚性

我国对公务员遭受职业风险，即在疾病、公伤或年老等情形下，所应获得的来自政府的物质帮助的相关政策和制度早已陈旧，难以适应市场经济体制的要求，如各地养老金、遗属津贴、退职金标准、比例，既不透明，也不统一。事实上，这些对于公务员遭受职业风险所应获得的、来自政府的物质帮助，是当事人生存的基本依托，既需要公平、公正、透明，亦需要统一与刚性。换言之，作为普通公务员，能够对未来有相应的预期，感受相应的社会安全之未来。市场经济相对发达、法治相对完备之社会对于公务员职业风险皆有相应的抗风险机制，其立法相当慎密，而且能够及时修正和补缺；不仅具有实体法的详细规定，更为关键的是能够获得相应的程序救济，即当事人权利受损时可以寻求法律救济。再者，公务员社会保险法律制度是社会法的重要组成部分，社会法的基本教义在于社会安全之构建，因而，该制度必须因应社会发展之需求适时调整①以退休金为例, 我国公务员退休金近年来不断调整, 但调整的法律依据、标准、透明性, 多数人无法预期.。其他国家和地区社会法领域中法律之不断修正使其制度不断完善，反观我国该领域，制度陈旧，政策不能及时调整，各地标准不一，刚性不足。

2．与企业、事业单位社会保险制度分割严重

上世纪九十年代初期，继企业产权制度改革、劳动人事制度改革之后，关涉企业员工的社会保险制度改革逐渐展开，国务院出台行政法规确立了失业保险、工伤保险制度，工伤保险制度成为率先进入法律救济程序的社会法制度。与此同时，养老保险制度改革逐步深化，最初由行业分割的养老保险制度发展成为覆盖所有行业的养老保险制度。总的来看，以“三险一金”（失业、工伤、养老、住房公积金）为代表的社会法实践依次展开，加上“医保”政策的不断落实，民众社会保险意识大为增强。尽管这些领域的实践操作，乃至民众权益的落实都是在“无法”的前提下进行的，但是，民众社会保险意识的增强和权益的不断落实为今后中国社会保险立法的完善提供了良好的社会铺垫。目前，我国企业退休人员已经由社保机构发放退休金，而事业单位、机关（包括社会团体）仍由财政直接转移支付，当事人及其用人单位并不负担任何义务；由事业单位、机关转往企业工作多数将本人工龄视同缴费年限，而事实上并没有形成基金积累，换言之，作为国家机关公务员之退出机制并非通畅②中国官员很少主动辞职, 其根本原因在于辞职后相关权益尽失, 不存在类似企业员工那样的养老保险积累.；同时，退休金待遇上的落差相当明显，已经成为社会诟病“退休金双轨制”的口实。

3．公务员获得社会权利并没有履行相应的义务

国家公务员在职期间未履行缴纳社会保险费用之义务，未履行义务而享有权利，实质上是损害了代际之间的公平，将本代人的义务直接转嫁于下一代；更为忧虑的是，公务员在职期间之“吃皇粮”——完全依赖纳税人之税收直接支付，在退出岗位之后仍在“吃皇粮”，仍由全民纳税负担。公务员实行社会保险制度，按照法律规定缴纳社会保险费，形成相应基金积累，于国而言，可以分解国家财政负担；于己而言，可以形成积累③笔者认为, 公务员制度并未体现出相应的职业积累观念, 过于注重官员级别, 而忽视职业年限累积, 大多数基层公务员工作一辈子, 多数处于科级以下, 退休金永远处于科级或科级以下水平.。实行社会保险制度，以当事人履行义务为限，如同一级别公务员，退职前任职时间长者所获得的权益愈高，任职期限短者所获得的权益愈低；在级别与任职年限的综合考量上，应当两者并重，而非忽视后者；公务员只要履职达到法定年限，即可获得未来退休之年资条件，不一定将公务员职业“进行到底”至60周岁。社会保险制度的实施是完整公务员制度之一环，该制度的缺失意味着公务员制度存在相应的不完整性。

4．现行管理体制造成大量行政资源浪费与管理成本增加

目前，我国公务员退休及各项社会待遇全部依附于本单位，每一行政单位配备有“吃喝拉杂、生老病死”之服务机构，如机关服务局、老干部局等机构和人员。这些机构并非全部承担相应的职责，其职能划分并不清晰，以老干部局为例，在一定行政级别机构之上，构建老干部局，最初本是服务于解放前参加工作的离休干部的专门机构，但是，随着时间的推移，离休干部的不断离世，这一机构将成为服务一定级别、甚至成为泛化性服务机构；以领取离退休金为例，每一单位自行发放，不仅存在不同单位之间退休金水平上的差异，更为担忧的是，非社会化发放的模式将浪费大量公共资源，增加管理成本。以此可以推测，公务员养老如此，公务员伤残、病退、死亡等等一系列服务皆由各单位自行其是，随着我国老龄化现象的不断加重，公务员的未来果真那么美好？是否有些公务员将处于落实不了待遇的情况？因此，推行社会化管理、社会化发放、社会化服务是公务员社会保险制度建立必要性之一。

（二）公务员社会保险法律制度构建可行性分析

1．学界已有建立公务员养老保险制度的呼声

近年来，其他学科学者已经开始关注公务员建立养老保险制度的理论问题①参见: 郑秉文, 孙守纪, 齐传钧. 机关事业单位养老保险制度改革[C] // 中国社会保障论坛组委会. 中国社会保障的科学发展: 上册. 北京: 中国劳动社会保障出版社, 2008: 796-811; 宋马林, 杨杰. 中国公务员养老保险制度改革实证研究[C] // 中国社会保障论坛组委会. 中国社会保障的科学发展: 下册. 北京: 中国劳动社会保障出版社, 2008: 980-1003; 乔杨, 崔少敏. 公务员养老保险制度研究[C] // 中国社会保障论坛组委会. 中国社会保障的科学发展: 下册. 北京: 中国劳动社会保障出版社, 2008: 1451-1463; 鲁全. 养老改革: 机关与事业单位应“齐头并进”[N]. 新京报, 2010-03-09(A02)等.，任何制度的建立都需要相应的理论铺垫，理论铺垫愈厚，制度理性愈足。就公务员本身存在之职业风险，我国现行制度多少仍停留在计划经济时期的“国家财政托底”状态之中，经济发展较快，地方财政较为宽松的地区，公务员保障水平较高；反之，保障水平较低。个人没有积累意识，政府同样没有积累意识，地方政府多关注眼前事务，在落实当代公务员“待遇”后，并不关注后代问题。至于该领域学术研究，多数处于起步阶段，尤其是法学界，几乎未闻其声响。但是，市场经济体制的建立，绝对不止于经济领域之市场化问题，政府行政之法制化，以及社会保险、社会福利之法制化是为必经之途，其他国家和地区，尤其是市场经济发达国家和地区更是如此，其社会保险制度建立早已从“蓝领工人”拓展至“白领职员”和政府官员。笔者认为，今后相当多的学者将持续关注公务员社会保险之立法问题，将为我国公务员社会保险法律制度构建作出更多理论铺垫。

2．《社会保险法》立法之引领——由普通受雇人群向公职人群之拓展

《社会保险法》之起草可以追溯至《劳动法》刚刚颁布之1994年秋天，当年在原劳动部相关领导的指导下，笔者曾参与了当年草案起草之具体工作，该法于上世纪末列入全国人大立法规划，至今已逾10年，由此可见民生和社会立法之艰难，法律制度之难产。不可否认的是，我国经济社会发展已经取得了长足进展，尤其是法制建设取得了令人瞩目的成就，目前为止，全国人大在改革开放以来已经颁行法律二百余部，为今后弥补社会立法之短板提供了契机。《社会保险法》已于2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，中华人民共和国主席令（第三十五号）同日颁布，自2011年7月1日起施行。坦率地说，该法的可操作性偏弱。但是，它不会影响其推动中国社会保险制度之法制化进程，人们会自觉不自觉地按照法律制度之思维方式重新理解社会保险制度，重新评估社会保险法律制度之价值和功能。随着而来的是，政府、社会、民众将重新评估公务员建立社会保险制度的必要性与可行性，以及该制度法制化之必要性和可行性。或许不久的将来，公务员社会保险法律制度的建立也能够列定相应的时间表和相应的路线图。

3．行政机构改革后之契机——中央和地方公务员局设立为公务员制度完善创造了条件

2008年7月22日，国家公务员局召开成立大会，十一届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》，在将原劳动和社会保障部、人事部合并基础上成立人力资源和社会保障部，同时设立国家公务员局。成立国家公务员局有“三个需要”：其一是建立高素质、专业化公务员队伍的需要；其二是不断健全公务员制度体系的需要；其三是更好地加强公务员管理工作的需要。该局承担以下七项职责[4]：其一，会同有关部门起草公务员分类、录用、考核、奖惩、任用、培训、辞退等方面的法律法规草案，拟订事业单位工作人员参照公务员法管理办法和聘任制公务员管理办法，并组织实施和监督检查；其二，拟订公务员行为规范、职业道德建设和能力建设政策，拟订公务员职位分类标准和管理办法，依法对公务员实施监督，负责公务员信息统计管理工作；其三，完善公务员考试录用制度，负责组织中央国家机关公务员、参照公务员法管理单位工作人员的考试录用工作；其四，完善公务员考核制度，拟订公务员培训规划、计划和标准，负责组织中央国家机关公务员培训工作；其五，完善公务员申诉控告制度和聘任制公务员人事争议仲裁制度，保障公务员合法权益；其六，会同有关部门拟订国家荣誉制度、政府奖励制度草案，审核以国家名义奖励的人选，指导和协调政府奖励工作，审核以国务院名义实施的奖励活动；其七，承办国务院及人力资源和社会保障部交办的其他事项。从国家公务员局的职责①笔者认为, 虽然成立了国家公务员局, 但其“国家性”并不充分, 受国务院及人力资源和社会保障部管理, 而我国公务员包括人大系统、政协系统、党务系统(包括民主党派)、社会团体系统、法院系统、检察系统、行政系统等等, 这些领域的公务员的管理应当由“国家性”机构负责, 而不是国务院行政机构管理不同系统的公务员.看，公务员局并没有承担公务员工资福利及社会保障职责，目前，公务员工资福利、疾病、伤残、亡故之保障事务仍分割于不同行政部门。笔者认为，随着时间的推移、经济社会的不断发展，人们认知水平的不断提高，公务员法制化的提升，尤其是公务员的社会保障问题需要提上议事日程，公务员社会保险制度的建立也会随着企业、事业单位社会保险制度的演进而展开。

4．民众力量的推动

经济发展和社会进步离开了民众的支持必然迷失方向，我国社会已经步入了发展的关键时期，社会和谐建设与民生落实已为社会普遍认同。目前，“社会保险”（简称“社保”）观念已经深入人心，民众社保意识愈益增强，即便其法制化程度偏低，法制化进程缓慢，也丝毫不能动摇这一制度的向前推进。民众不仅具备了一般受雇员工及“私人”领域雇用单位的参保意识，同样具有了社会公平观念，这种观念丝毫没有将公务员“拉下水”因素，而是推进社会保险制度完善、推动政府法治建设和制度文明的社会意识流。同样，许多公务员，尤其是中下层级公务员待遇偏低、话语权偏少者更关注其未来权益的落实，企望“保险”之意识同样存在。参酌国际惯例，比照市场经济发达之民主法治国家，公务员参加社会保险，建立公务员社会保险法律制度，不仅没有降低公务员对未来的预期，相反，不会因为人事变动和领导意志取决未来利益，更不会因现时承担部分义务而减少下一代义务而不悦，相信绝大多数公务员从社会公平、未来预期方面考量还是支持建立公务员社会保险制度的。

5．我国台湾地区公务人员社会保险立法及其启示

与大陆地区相比，我国台湾地区社会保险立法起步较早，目前已经政府开办之社会保险涉及全民健康保险、劳工保险、农民保险、公教人员保险、军人保险、残障人员保险等，社会保险法律制度并没有不分人群地全面一体适用所有社会成员，而是从不同职业群体的差异出发，分别制定法律；2006年，台湾地区颁布了《“国民”年金法》，是为适用所有社会成员的社会保险法律制度。台湾地区公务人员之社会保险法律制度构建于上世纪五十年代，1958年台湾地区颁行《公教人员保险法》覆盖人群系该法第二条之规定：“本保险之保险对象包括下列人员：一、法定机构编制内有给专任人员；二、公立学校编制内之有给专任教职员；三、依私立学校法规定，办妥财团法人登记，并经主管教育行政机构核准立案之私立学校编制内之有给专任教职员。”该法历经1974年、1995年、1999年、2000年、2002年、2005年六次修订，辅之以《公教人员保险法施行细则》，已经完成了公教人员社会保险法制化之塑造。台湾地区公教人员社会保险之法制成果完全可以吸收与借鉴。

由此推断，建立公务员社会保险法律制度不仅具有相应的必要性，同时存在相应的可行性，立法应当恰到其时。

三、公务员社会保险制度建立之立法进路分析

（一）公务员社会保险立法进路问题之分析与展望

目前，《社会保险法》第十条第三款规定，“公务员和参照公务员管理的工作人员参加基本养老保险的办法由国务院规定。”那么，公务员社会保险立法的下一步该如何走，这是问题的关键，我国立法领域已经存在一种现象，即，“……另行规定”而事实上长久未出台另行之规定，有些法律制度中出现了“……由国务院另行规定”，而国务院事后根本没有出台这样的规定，甚至都没有将此项内容列入议事日程。如果社会保险立法进程中出现了此等现象，即公务员社会保险由国务院另行规定，之后如同文章未见下文和结尾，甚至不了了之，将形成立法之社会失信。公务员社会保险制度的构建绝非一日之功，由我国《社会保险法》立法16年才出台为例，公务员社会保险制度建立及其制度之法制化须及早启动，既参照发达市场经济国家之立法例，亦比较发展中国家之现行作法，尤其是要突出体现“中国特色”问题之解决，也就是中国幅员辽阔、公务员群体庞大、地域经济发展不平衡，各地政治、经济、军事功能有别的情形下，如何实施好对公务员群体的社会保险制度，既不能过重地添加公务员群体的现实负担，又要合理分担社会义务；既要出台制度，又要制度实施行之有效，此等工程绝非易事。因此，从立法角度讲，大量的调研论证是为必要，这种调研既非单纯的出国游历，亦非工作座谈，而应是面向基层作深入调研。公务员，尤其是中下层公务员的呼声和意见至为必要，既要向公务员群体讲清楚公务员社会保险制度之必要性，也要讲清楚公务员社会保险制度之可行性，更重要的是讲清楚公务员社会保险制度实施之有效性。现实生活中，焦躁、浮躁的情绪感染了许多社会群体，学界同样存在这样的现象，即不经深入研究而大开言论者已非鲜见，常常是只谈“问题”不见“主义”。公务员社会保险立法问题实属难事，立法者与学界须长期关注，规则和规律性常识及早积累，能够为有效立法奠定基础，切忌立法之“盲动主义”，使法律最终行之而无效。

公务员社会保险立法的体例选取问题，存在以下几种方式：其一，将其中内容规定在《社会保险法》之中，专章单列其中内容，此种选择对于公务员社会保险制度来说，只能简单处理，规定甚为原则；其二，将公务员覆盖于社会保险法之适用范围之中，不必突出公务员之特殊性，与其他受雇群体一起纳入社会保险之保险对象范畴。这种立法模式忽视了公务员群体的特殊性，忽视了产业雇佣领域长久以来的历史沿袭和国际惯例，即产业工人之社会保险制度是早期工人运动、社会安全理念的结晶，而公务人员之社会保险制度之建立要晚得多，公务员构建社会保险制度起因同样出于社会安全制度完整性的考量，出于对公务员群体保障水平提升和保障能力强化的考量，并非出于工人运动与劳资冲突；其三，公务员社会保险立法应单独立法，其制度原理与其他群体之社会保险完全一致，只不过在公务员群体内部实现了社会化，而非单位化，实现了公务员群体的社会安全与平衡，对于上千万的公务员群体而言，本身的互济互助和风险共担已经具备了足够的社会氛围和大数基础。因此，笔者认为，应当就公务员社会保险单独立法，使公务员享受社会帮助的权利得到落实，同时，也是实现法治政府的重要环节。需要指出的是，《社会保险法》第十条第三款规定的公务员养老保险由国务院另行规定的内容，不是完整的公务员社会保险制度，毕竟除了养老之外，还有失业、职业伤害、疾病、生育、死亡等社会风险同样需要共同分担；再者，公务员社会保险制度不宜由国务院行政法规颁定，因我国目前公务员范畴涉及人大、政协、党务、政法、社会团体等等系列之公务员，国务院管理党务及其他领域公务员的权限显属越界；公务员社会保险权益是其基本经济权利和社会权益的重要范畴，其制度规范应上升为法律。

（二）公务员社会保险立法之基本内容

公务员社会保险法律制度的基本内容如何界定需要经过长期的理论探索和实践检验，才能理出头绪。笔者认为，公务员社会保险法律制度的基本内容应该包括以下几个方面：

1．法律关系主体

公务员社会保险法律制度中法律关系主体涉及范围较广，因不同的社会保险给付会产生不同的法律关系主体，以医疗（疾病或健康）保险为例，其中涉及的法律关系主体最为复杂，可能该领域的终极目标是脱离公务员社会保险而纳入全民健康保险的范畴，但因我国二元社会结构短期难以解体，公务员疾病（健康）保险仍需在公务员群体中实现社会共济。以公务员养老保险为例，国家应当在目前公务员局之职能基础上，成立受托的公务员社会保险管理局，承担所有公务员社会保险事务之请求，履行法定职责和权利，此乃最为重要的法律关系主体，亦为“保险人”；“投保人”系公务员所在单位及公务员本人，而“被保险人”应为公务员本人及其法定供养亲属，至于相关辅助主体限于篇幅，本文不再赘述。

2．保险事项或保险范围

保险事项，亦称保险项目，保险范围，也就是在何种职业风险范围内，社会保险承担相应的给付。养老（或年老）保险、残疾保险、疾病或健康保险、生育保险、死亡保险应当属于公务员社会保险开办的基本项目，也是目前政策或多或少体现的主要领域。公务员失业与其他职业人群失业别无二致，应当与其他社会群体一样实行统一的失业保险制度。

3．保险费基费率、保险基金以及保险基金的监管运营

任何保险，不论是商业保险，还是社会保险，都需要通过大数法则筹集保险基金，其中缴纳社会保险的保险费率是法律规范的必不可少的内容①长久以来, 劳动保障部门与财政部门就存在社会保险费与社会保障税之争, 显然是在该领域欠缺足够的分析与比较, 或者出于部门利益, 出现了理解上的偏差. 应当说二者不可偏废, 属于全民分担的社会保障税应当开征,以更好地实现全民社会福利或社会救助领域的社会安全, 换言之, 这些领域的支出应当由财政负担; 而社会保险之所有称之为“保险”必然存在当事人权利义务的设定, 也就是说, 须以当事人事先参加保险、缴纳社会保险费为前提, 世界上不存在不缴纳保险费的保险制度. 以开征社会保障税的美国为例, 其社会保障税的开征并没有替代相关社会保险项目的实施, 因此, 既不能单独实行社会保险费征缴制度, 也不能单独实行社会保障税征收制度.。确定合理的保险费率是社会保险领域的基础性问题，该问题的解决有赖于保险精算学领域的制度完善和人才培养，合理的费率既能够起到分担社会风险的目的，也不致使当事人感受过重的经济负担。保险基金是由社会保险费的涓涓细流汇集而成的灌溉工程之水，它是社会保险法律制度运行的基石；没有刚性的社会保险基金监管和运行法律制度，不仅不能发挥其为广大参保人遮风避雨的保险作用，相反，会损伤政府之社会公信力；既损害了当事人的合法权益，亦损害了社会安全。因此，保险费的费基费率、保险基金及其监管运营应当为公务员社会保险法律制度的必不可少的内容。

4．法律主体之间的权利、义务（职责）及相关法律责任

法律制度的创制离不开相应的基本范畴——权利、义务（职责）及法律责任的设定，例如公务员社会保险之事务受托机构，该机构属于国家授权经办的公共服务性机构，具有相应的权利、法定的职责；参加公务员社会保险的有关单位、个人具有相应的权利、义务；以及相关法律主体违反法定义务和职责后所应承担的法律责任，如此，法律制度才具备相应的法律属性。因此，上述内容应当是公务员社会保险法律制度的基础性内容。

5．法律制度的实施以及程序救济

“徒法不足以自行”，法律的实施是法律制度的最终目的，社会保险法律制度属于典型的社会法，该类法律的实施既需要相关行政部门的强力推动，也需要相应的程序救济。相对而言，我国任何政策制度、法律制度之实施从来不缺行政力之推动，唯缺救济程序之创制以及程序理性的打磨。迄今为止，我国各级人民法院对于社会待遇，如退休金请求权[1]、社会保险费基费率调整之请求权皆以不属人民法院主管为由驳回当事人的起诉，实质上，人民法院法官及法学界对于社会法上诉讼未有充分认识和拿捏才是重要原因。

总之，公务员社会保险法之理论研究和立法工作宜早不宜迟，社会保险法律制度的创制不能抛开庞大的公务员群体。

[1] 郑尚元. 企业员工退休金请求权及权利塑造[J]. 清华法学, 2009, (6): 28-44.

[2] 徐银华, 石佑启, 杨勇萍. 公务员新论[M]. 北京: 北京大学出版社, 2000: 210.

[3] 林弋. 公务员法立法研究[M]. 北京: 中国人事出版社, 党建读物出版社, 2006: 365.

[4] 佚名. 揭密国家公务员局: 机构设置更为紧凑高效[EB/OL]. [2011-03-07]. http://news.qq.com/a/20080805/ 002388.htm

Study on Foundation of and Legislation Access to Civil Servants Social Security System

ZHENG Shangyuan
(School of Law, Tsinghua University, Beijing, China 100084)

While other countries and regions have constructed their specific policies on whether civil servants should be covered by social security, there is a theoretical debate on whether or not the Chinese civil servants social security system should be founded and the civil servants should be covered by social security. The obscure statement on this issue in the Article 10 of Social Security Law could reflect this disagreement to some certain extent. In China, civil servants might, for many reasons, resign their jobs and encounter risk of losing positions. Because of the outdated policies, unspecific norms and improper application, there is great gap between the anti-risk system for protecting civil servants and that for employees in enterprises and public institutions. So, it is both necessary and possible to build Chinese civil servant social security legal system. Once the correct way is chosen, Chinese civil servant social security system could be established successfully.

Civil Servant; Social Security; Legislation

(编辑：朱选华)

D922.182

A

1674-3555(2011)05-0002-11

10.3875/j.issn.1674-3555.2011.05.002 本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

2011-02-24

郑尚元(1965- )，男，山西灵丘人，教授，博士，研究方向：劳动法，社会保障法