关于打造广州“城管铁军”的思考

□谢 伟（广州市城市管理综合执法局，广东 广州510170）

在2010年广州亚运会、亚残会大幕拉开前夕，广州市市长万庆良对广州城管队伍提出了“加强队伍建设，努力打造一支政治坚定、业务精通、作风优良的高素质队伍，打造一支让政府放心、让市民满意的‘铁军’”，“以铁的手腕、铁的纪律、铁的措施，坚决打赢城市管理的攻坚战，不断提升城市形象和品位，创造一流的城市环境，造福广大市民”的要求。随着广州亚运会的圆满结束，攻坚战赢得了阶段性胜利，“城管铁军”队伍建设也初见成效。本文从阐释“铁军”的内涵入手，结合广州城管队伍建设的实际，探析如何打造广州的“城管铁军”等问题。

一、“城管铁军”的应有之义

“铁军”一词最早来源于上世纪20年代中国国民革命时期，北伐战争中叶挺将军的独立团。叶挺独立团及其隶属的第四军作为国民革命北伐军的先头部队，连以上干部都是黄埔军校的毕业生，多为共产党员和共青团员，他们作战勇猛，纪律严明，战功显赫，因而被称为“铁军”。城管执法队伍是转型期城市管理工作的先锋和头阵，打造“城管铁军”的要求，既要继承和发扬战争年代形成的优良传统，也应当赋予新的时代内涵。笔者认为：打造“城管铁军”也即意味着：城管执法队伍应当建设成为一支具有铁的信念、铁的准则、铁的纪律、铁的作风和铁的品质，特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献的队伍；应当建设成为一支急人民所急，想人民所想，在细微之处见真情，在服务之中树威信的队伍。这支队伍需要在后亚运城市管理中，不断巩固亚运成果，提升城市公共服务水平，增强队伍执行力，努力实现城市管理规范化、科学化、精细化、常态化，为建设幸福广州作出应有贡献。

（一）以人为本，执法为民——铁的信念。“以人为本，执法为民”是指一切执法活动从人民群众的需要出发，维护人民群众的根本利益，这是城管执法队伍一切探索和行动的最终出发点和落脚点。在打造“城管铁军”中强调“以人为本，执法为民”，需要队伍克服官本位的思想，从观念上实现从公民义务本位向公民权利本位的转变，从执法权力本位向执法责任本位的转变；在面对管理相对人时能平等公道待之，能增加更多的人文情怀，既秉公处理违法行为，又保障其合法权益不受侵犯。

（二）以法为绳，依法行政——铁的准则。“以法为绳，依法行政”是城管执法队伍做好行政执法工作的一条基本准则。它要求城管执法队伍的一切执法活动都必须依职权并遵循法律、法规、规章的规定进行；实施行政处罚应当公平、公正，采取措施和手段应当必要、恰当，依照法定的程序，符合时限、顺序、步骤、方式等程序要求；行使自由裁量权应当符合法律目的，有规则、标准及保障监督措施；执法行为必须符合规范，有统一执法程序、执法标准、执法文书等等。

（三）以德为基，文明执法——铁的要求。“以德为基、文明执法”是对“城管铁军”依法行政更高层次的要求。“以德为基”就是以道德正义为基础，发扬道德、弘扬正气。城管执法队伍应当以道德凝聚正气，用正气压制歪风，实现执法与守法的良性互动，达到守法对违法的积极抵制。“文明执法”是执法依据文明、执法程序文明、执法结果文明三者的有机统一。这要求城管执法队伍在执法活动中注重道德教化，坚持教育与处罚相结合，做到严格、公正、文明执法，不得粗暴对待当事人，不得侵害执法对象的人格尊严，让不懂法者懂法，让懂法者自觉守法，培育守法观念的自觉养成，形成法治社会的良好氛围。

（四）服从大局，令行禁止——铁的纪律。没有严明纪律的队伍，溃不成军，更谈不上打造“铁军”。因此，作为一支准军事化管理的队伍，城管执法队伍必须把“服从大局、令行禁止”作为每个执法人员恪守的军规、铁纪。它要求执法队员树立“执行力就是战斗力、竞争力、发展力”的理念，自觉地、无条件地支持大局，维护大局，服从大局，做到手中有法规，心中有责任，肩上有担子，行动有章法，确保政令畅通、步调一致。

（五）团结协作，快速高效——铁的作风。当前城市“三分在建设，七分在管理”的理念逐步成为共识，“团结协作”既包括了部门与部门之间的横向协作，也包括了队伍内部及层级之间的协作；“快速高效”涵盖了执法活动中“发现”、“处理”、“执行”等各个环节的效率和质量的要求。“团结协作，快速高效”就是要城管执法队伍通过建立横向联系、加强纵向管理、打好群众基础，达到“召之即来，来之能战，战之能胜”的要求。

（六）素质精良，体格健壮——铁的品质。“打铁须得自身硬”，队伍的素质是决定队伍建设的根本。打造城管铁军，提高人员的综合素质尤为关键。“素质优良，体格健壮”是对队员思想道德、文化水平、业务能力以及体格体力等综合素质的要求，是对“城管铁军”的品质要求。只有具备了过硬的综合素质，城管执法队伍才能在人员思想认识、协作交流、政令传达、任务执行上保持高度一致，才能满足老百姓对这支队伍的期许，“铁军”才不会是徒有虚名。

需要强调的是，打造“城管铁军”是一个辩证的概念，“铁”并不意味着生硬粗暴，不意味着唯上盲从、有勇无谋的“武力男”。“铁”是城管执法队伍最重要的气质，“铁军”是当前形势下对城管执法队伍的核心要求！铁汉也有柔情，“铁军”的基础在于老百姓的认同和支持，更需要与人民群众建立和谐融洽的关系，按照“法治、亲民、文明、和谐”的要求，以作为求地位，以服务求理解，在社会公众面前树立良好的自身形象。

二、打造“城管铁军”意义非凡

（一）打造“城管铁军”是建设法治社会的核心要求。城管执法队伍产生的目的是为了维护社会的有序运转，其本质要求就是依法行政。应该看到，虽然过去我们的依法行政工作取得了一定成绩，但与建设法治政府、依法治市的要求还存在差距。新形势、新任务对城管执法工作也提出了更高的标准要求：推动科学发展、促进社会和谐，对我们提升执法能力的要求更高；深化行政管理体制改革、切实转变政府职能，对我们提高服务水平的期望更大；落实依法治国方略、推进法治政府建设，对我们依法行政的标准更严；构建惩防腐败体系、加强党风廉政建设，对我们权力运行的制约更强。打造“城管铁军”，从落实依法治国方略的高度，以铁的纪律约束队伍、以铁的标准规范执法，健全制度体系，强化执法监管，将有效保障城管队伍深入推进依法行政，加快法治广州的建设进程。

（二）打造“城管铁军”是城管执法工作实现可持续发展的迫切需要。城管执法直接面对社会公众，与人民群众日常生活息息相关，执法工作稍有不慎，极易引发社会矛盾。要清醒地认识到城管执法队伍的可持续发展的问题面临严峻考验，执法人员因执法遭受暴力伤害的事件需要引发我们去思考。打造“城管铁军”，在困境中求发展，在实践中树形象，努力以善打硬仗、乐于奉献、争创和谐的表现，获取全市人民的支持、理解和认同，将为城管执法事业实现可持续发展打下坚实基础。

（三）打造“城管铁军”是建设幸福广州的坚强后盾。“幸福广州”是一个物质、精神、生态、政治文明协调发展的小康社会，是各类市民群体安居乐业、期待向往的城市。建设幸福广州要以清新整洁、和谐有序的城市环境为载体，离开了优良的城市环境，幸福无从谈起。营造优良的城市环境依赖于科学有效的城市管理，只有抓好城市的常态管理，城市的经济效益、社会效益和生态效益才能充分显现，城市才能健康发展，广大市民才能安居乐业，“幸福广州”才有了落脚点。城管执法队伍作为政府的综合执法机关，其管理的职能涵盖了规划建设、市容环境、环保工商、市政绿化等方方面面，执法工作的好坏是市民评价政府公信力和执政能力的重要指标，任何一项城管执法工作的失职脱位，都将使“幸福广州”打上折扣。打造“城管铁军”，用铁的信念指导执法工作的开展，本着对法律负责、对人民负责、对未来负责的精神，向违法现象宣战，向违法行为说“不”，为建设幸福广州营造公平正义的社会秩序和清新整洁的城市环境，是城管队伍为“幸福指数”添色增分的必然选择。

三、打造“城管铁军”的困境

（一）队伍建设“先天不足”。城管执法队伍建立的时间比较晚，是一支比较尴尬的队伍，国家无部委，省里无厅局，地级市以上没有业务主管部门，且到目前为止，我国尚没有一部规范城市管理行政执法的全国性的法律或者行政法规，城市管理“管什么”、“怎么管”、“管多少”没有相应的统一规范。先天的原因造成了城管执法队伍执法地位不高，行政执法权内容过多而无相应的配套手段。地位决定协调力，地位影响执行力。相关立法过程中，个别部门总想以各种理由将难度高、责任大、利益少的工作推给执法队伍，而这些职责本不在综合执法范围内。执法过程中，城管执法队伍在拆违、治乱等工作中需要相关部门的积极配合和保障，虽然这种配合和保障在地方法规中明确规定为相关部门必须履行的执法协作责任，但城管执法队伍有时只能在艰难争取和付出血的代价后才能获得。这种先天缺陷，是制约“城管铁军”建设的瓶颈，给城管综合执法的推进和发展带来了不安全感和障碍。

（二）队伍建设“后天不良”。城管执法队伍体制尚未理顺又造成了后天发育不良。城管执法“重心下移”工作的推行，在一定程度上有利于行政资源的科学合理配置，有利于解决基层执法力量薄弱等问题。但随着执法队的下放，管理断层、责任不清、政令不畅、发展不均等诸多问题开始浮上水面，而这些问题的存在不利于“城管铁军”的自身建设和持续发展，迫切需要解决。城管执法队伍“后天不良”还表现在人员素质参差不齐。执法队员进入途径上有外招、交流、聘用、军转干等多种形式，职业背景、工作经验、知识结构、年龄结构、个人阅历和认识能力千差万别。虽然近年来招录了不少大学毕业生，但受限于执法专项编制名额限制，新鲜血液不足，年龄老化严重。超负荷、超常规的工作状态使执法队员长期生活在“亚健康”状态之中。

四、打造“城管铁军”的思路

（一）思想上求进取。思想是行动的先导，打造“城管铁军”需要思想政治工作先行。一是要通过思想引导，引导队员坚持正确的政治方向，坚定理想信念，增强打造“城管铁军”的紧迫感和责任感，把队伍的力量凝聚到加强队伍建设的具体实践中去，使执法队员能够时刻树立一盘棋思想，以“铁军”的标准要求自己，以“铁军”的纪律约束自己。二是要通过思想引导，加强知识积累。执法无小事，城管执法队伍的每一项任务都有其独特意义，都是为了给城市社会秩序的形成和稳固创造条件。执法队员只有苦练基本功，成为工作上的行家里手，更加注重规范、标准、质量、细节和成效，才能跟上快速发展的新形势。三是要通过思想引导，把执法理念根植于心。城管执法的目的就是教育惩罚少数违法者，保护绝大多数人民的合法权益，促进城市的有序发展。

（二）制度上找突破。有法可依是依法行政的前提，有规可循是约束队伍的基石，打造城管“铁军”，需要完善的制度保障。一是积极呼吁国家层面的城管立法。推动国家制定一部全国性的城管法或者城管条例，明确城管执法范围、执法手段措施、程序要求以及执法协作等问题，解决城管执法队伍的“先天缺陷”。二是主动推进城管执法的地方性法规、规章和政府规范性文件的健全和完善。目前，《广州市城市管理综合执法条例》已经颁布实施，《广州市城市管理综合执法细则》即将出台，《广州市违法建设查处条例》也正在修订中……广州在城市管理综合执法的地方性立法工作中迈出了先行的步伐，取得了同行瞩目的成绩。同时，对一些上位法尚未明确规定，执法中存在法律空白的领域，推动政府出台规范性文件予以规范。三是加强制度建设，强化内部管理。健全和完善思想政治、行政执法、机关作风、财务管理、纪检监察、督察督办等队伍建设各个方面的规章制度，形成系列体现“铁军”内涵和要求的评价体系，逐步构建起较为完善的城管执法队伍内部规章制度体系，形成用制度规范行为，靠制度管理队伍，按制度办理事情的有效运行机制，使“铁军”建设落到实处。广州市目前已修订出台督察工作办法，通过设置市区两级督察工作委员会、督察长、督察专员以及累积罚分等制度，加强队伍内部监督和责任追究，实现督察重点从队容风纪向效能督察的转变。

（三）环境中要合力。打造“城管铁军”，离不开党委与政府的重视、部门的协作和群众的理解。针对当前执法环境中存在的问题，一是应当以制度形式固化执法协作义务。制定执法操作规范或者多部门规范性文件，将执法协作义务进一步制度化、明细化、具体化和责任化，使部门协作落到实处，真正做到行业管理与行政执法、行政许可后监督与行政处罚的有机结合，从而形成执法合力，促进队伍执行力的提升。二是应当完善执法保障体系。城管执法队伍应当认真总结经验教训，制定保障执法的处置和应急方案，完善城管、公安协作机制，严惩恶意暴力抗法人员，在全市推广直属三分局公安派驻、配合执法的先进经验，防止和减少暴力抗法的发生。三是要开展城管执法公关活动。在执法工作中秉承我党“从群众中来，到群众中去”的群众路线，争取广大群众支持。深入推行政务公开，形成政务公开制度；依托电子政务，加强门户网站及网上服务大厅建设，及时公开重大事项、重大决策和执法信息，提高公众的知情权和参与度。发动群众积极参与城市管理，推动“城管进社区”、“城管进企业”、“城管进院校”等工作的开展，与社区、企业、院校共建“和谐城管”，向群众提供便民咨询服务，引导群众依法办事，减少违章行为发生，凭借与市民群众的相互沟通和了解，从而减少彼此的摩擦，争取最大的“双赢”。

（四）创新中谋发展。城市管理综合执法任务重、责任大、基础差，要在现有的条件上谋发展、求跨越，需要理顺执法体制，创新执法方式，建立长效管理机制，成为智慧型的铁军。第一，要理顺执法体制，落实执法责任。配合“重心下移”工作，出台协管员管理规定、基层队伍硬件建设标准、街（镇）城市管理标准等相关配套制度或措施，推动基层队伍规范化建设，强化市区两级对街（镇）城市管理的监督、检查和考评，落实街（镇）城市管理工作责任制，逐步建立起指挥有力、协调顺畅、运转高效的城管执法体制，努力实现互补互促的区域式管理格局，不断提升队伍的执行力。第二，要创新执法方式，建立长效机制。以类比的方法，对现有的执法事项进行细分归类，找出其不同点和相似点，分别施以针对性强的管理措施，实行分类执法。通过分类执法，探索破解执法难题，推动城管执法从被动应付式向主动适应式转变，从突击执法为主向日常管理和执法有机融合转变，从围堵治理式管理为主向疏导教育式服务为主转变，努力实现城市管理“做细、做优、做靓”的总体目标。第三，要抓好到班子建设。一流的班子才能带出一流的队伍，创造出一流的业绩。城管执法队伍庞大，班子建设显得尤为重要。要选拔思想素质高、执行能力强、服务意识强、善于应对和驾驭复杂局面的同志担任各级城管的领导职务，把城管作为锻炼干部的重要岗位。