公共图书馆公共文化服务体系建设研究——以广州为例

□严跃英（中共广州市委党校 图书馆，广东 广州510070）

公共图书馆公共文化服务体系建设是我国文化建设的新课题，深入研究这一课题，对加快建设和完善覆盖城乡、惠及民众的公共图书馆公共文化服务体系，维护好、实现好、发展好民众基本文化权益，构建公共文化服务体系将起到积极的推动作用。本文以近年来广州公共图书馆公共文化服务体系建设的实践为着力点，分析广州公共图书馆公共文化服务体系建设的成效及存在的问题，提出加强广州公共图书馆公共文化服务体系建设的对策，以期为我国公共文化服务体系建设的理论研究与实践探索提供参考。

一、建设公共文化服务体系是繁荣发展社会主义文化的需要

建设公共文化服务体系是深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣及其职能转变的目标取向，同时也是对文化行政部门治理方式的积极实践与探索。构建公共文化服务体系，不仅在于为社会发展提供良好的文化环境，更重要的在于为经济、政治、文化的协调发展提供有保障的公共文化产品和有效的公共文化服务。

（一）公共文化服务与公共文化服务体系

公共文化服务是为满足社会的公共文化需求，向公众提供公共文化产品和服务等一系列活动的总称。既涵盖了公共文化设施建设、文化产品生产、公共文化信息服务等，也涵盖了为公众提供文化生活和参与文化活动所需的条件和保障。就其核心内涵而言，公共文化服务是公民文化权利在我国文化工作实践中的具体体现。提供公共文化服务是政府保护公民文化权利的责任体现，保护公民文化权利是公共文化服务的动力，公共文化服务的目的就是要维护公民的文化权利，满足公众的文化需求。

公共文化服务体系是以保障公民基本文化权益、满足基本文化需求为目的，以政府为主导，以公共财政为支撑，以公益性文化单位为骨干，向社会提供公共文化设施、产品、服务的制度体系。具体包括公共文化设施体系、公共文化生产体系、公共文化网络体系、公益性文化服务体系和公共文化管制体系。

公共文化服务体系具有系统性、服务性、公共性、创新性、统筹性等特点。公共文化服务体系的系统性是公共文化服务的根本属性。公共文化服务的领域是面向全民和全社会的，服务内容是以公共文化服务的政策、制度、规章、设施、队伍、创新、活动、项目、机制、管理等诸要素所构成的纵向、横向的同时并举，用来实施和实践，因此具有系统性。服务性是公共文化服务的根本理念。包括“以人为本”的服务理念、依法行政的服务准则、群众导向的服务模式、绩效评估的服务考核等。公共文化服务体系的公共性体现在文化部门的行政管理活动中，具有逐步扩大城乡文化事业、文化产业等领域社会化范围，建立完善文化部门与民众、社会对话沟通的制度等特性。创新性包括观念的创新、体系的创新、制度创新、技术创新、管理创新、机制创新等。统筹性是实现公共文化服务体系建设目标的具体反映，公共文化服务体系的目标是以为城乡居民提供基本的文化服务，不断缩小各地区之间人民群众享有的基本公共文化服务的相对差距，实现城乡人民群众基本公共文化服务的均等化。

（二）加强公共文化服务体系建设是社会主义文化建设的目标与方向

加强公共文化服务体系建设、让人民群众共享文化改革发展的成果，这是社会主义文化建设的根本目标与方向。党的十六大以来，党中央、国务院先后制定下发了国家“十一五”时期文化发展规划纲要、关于加强公共文化服务体系建设的若干意见，对构建公共文化服务体系、实施文化惠民工程等作出重要部署。2005年10月，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出，积极发展文化事业和文化产业。加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系。2007年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发了《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》。2010年7月，胡锦涛总书记在主持中共中央政治局就深化我国文化体制改革研究问题进行第二十二次集体学习时强调指出，要加快构建公共文化服务体系，按照体现公益性、基本性、均等性、便利性的要求，坚持政府主导，加大投入力度，推进重点文化惠民工程，加强公共文化基础设施建设，促进基本公共文化服务均等化。2010年10月，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》强调要“以农村基层和中西部地区为重点，继续实施文化惠民工程，基本建成公共文化服务体系”。2011年10月，党的十七届六中全会审议通过了《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，提出要构建公共文化服务体系，发展现代传播体系，建设优秀传统文化传承体系，加快城乡文化一体化发展。

党和国家的一系列重大战略决策，为加强公共文化服务体系建设指明了方向，也为公共文化服务体系重要组成部分的公共图书馆的建设提供了坚实的政策基础，为促进图书馆均衡发展和扶持困难地区，加快缩小区域、城乡公共图书馆发展差距提供了政策保障。

二、广州公共图书馆公共文化服务体系建设的成效及不足

公共图书馆是公共文化服务体系的重要组成部分，对于公共图书馆的公共文化服务，业界普遍认为，图书馆是以公民的需求和社会的需求为核心，收集、保存文献信息资源，传递、再生、优化文献信息和网络信息资源，服务于公民需求和社会需求的公益性的文化机构。公共图书馆主要是由国家或地方政府管理、资助和支持的、免费为公民和社会服务的图书馆，作为公共文化服务的重要组成部分具有公共服务的所有特点。公共图书馆公共文化服务体系是政府提供的保障公民基本文化权益的公共文化服务体系，包括所有实体图书馆、流动图书馆以及馆外服务点、图书馆联盟、总分馆系统、区域性服务网络等服务平台。

广州图书馆自2011年7月1日起实现公共空间设施场地全面免费开放和公共服务项目全面免费。市属的所有公共图书馆已实施无障碍、零门槛进入，所提供的基本服务项目全部免费。广州公共图书馆面向广州、面向民众，建设覆盖城乡的四级公共文化服务网络，把公共文化资源进一步向农村和社区倾斜，通过为基层公共文化服务提供场所，通过文化信息资源共享工程、农家书屋等一系列重点惠民工程，完善了公共文化服务体系，取得良好的社会效应。

（一）广州公共图书馆公共文化服务体系建设的主要成效

1、政府高度重视，财政有力保障。广州公共图书馆公共文化服务体系建设得到了广州市政府的支持和财力的保障。广州是国内最早制订公共文化服务体系建设规划的城市。早在中办、国办下发《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》不久，2007年8月，广州经过认真调研，制订下发了《广州市公共文化服务体系建设“十一五”规划》，提出“15分钟社区文化圈”概念，要求街道（乡镇）有文化站，社区（村）有文化室。经过两年实践，2009年又出台了《广州市加快公共文化服务体系建设实施意见》，明确了公共文化服务体系的建设标准，在国内较早地提出了公共文化服务体系建设的一系列指标，保证了广州公共文化服务体系建设高起点、可持续的发展态势。

从2009年开始，在完成图书馆建设的基础上，社区（村）图书馆的建设被列入广州各级党委、政府的工作计划中。同时，提出建设集约型的公共文化服务体系，“共建共享共同提升”。整合了分属不同部门的文化资源和力量，将遍布广州城乡的社区（村）文化室、图书阅读室、农家书屋、共享工程基层服务点、科普室等合而为一，初步建成集约型的公共文化服务体系，发挥了政府的主导作用和图书馆的主观能动作用。“十一五”期间，广州加大对图书馆等的财政投入。近年市级财政投入30多亿元，支持广州图书馆新馆、广州儿童图书馆等一批大中型公共文化基础设施建设，为广大市民提供更多设施先进、功能完善的图书馆等活动场所，广州公共图书馆建设率达到100%，公共图书馆面积翻了近4倍，人均藏书量翻了一番。广州新图书馆、增城新图书馆、从化新图书馆等逐一落成，广州市少年儿童图书馆海珠分馆投入使用。广州文化信息资源共享工程覆盖率达到100%。至2010年底，全市公共图书馆15间、总藏书量达到1918万册，人均藏书2册。

近年来，广州还坚持推进公共文化服务均等化，注重公共文化资源合理布局，优先推动文化资源向农村和基层倾斜。从2008年到2010年，广州市、区两级财政共投入农家书屋经费5783.53万元，绿色网园经费556万元，建成1615家农家书屋，其中759家配套建设了绿色网园。至2011年，广州基本建立了市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村）四级公共文化服务体系，政策的支持和财政投入的支持，为广州公共图书馆服务提供了公益性、基本性、均等性、便利性的服务平台。

2、创新服务模式，拓展服务空间。广州公共图书馆公共文化服务体系建设既得到广州市政策的支持和财政投入的支持，又有广州公共图书馆服务创新为基础条件。

一是开展公共文化活动，丰富了公共文化服务产品。为更好地满足人民群众多层次、多样化的文化需求，广州公共图书馆积极支持开展公益性群众文化活动，参与举办“广州论坛”、“书香羊城”、“羊城学堂”等公共文化活动。为进一步加快推进广州市公共文化服务体系建设，为广大市民提供优质的公共文化服务产品，广州图书馆联合区县公共图书馆多次承办主题服务宣传活动，为广州民众提供现场免工本费办证、有奖科普知识竞猜、派发宣传资料、免费赠送期刊、图书馆业务咨询等服务。此外，“送书下乡”等活动丰富了广州农村地区公共文化服务产品，解决了广州农村地区“看书难”的问题。

二是探索公共文化服务形式，增加公共文化服务产品供给。广州探索公共图书馆总分馆制，实现了借书还书“一卡通”，优化了资源配置，提高了服务效益。广州公共图书馆以技术创新为支撑，在省内率先创建了“流动（汽车）图书馆”，形成了“流动图书馆”、“汽车图书馆”优势互补的图书馆服务网络，流动图书馆服务网络覆盖广州市12个区县。目前，广州图书馆流动图书馆已经发展到第三代“智能流动图书馆”，车载藏书总量达到6000多册。广州“智能流动图书馆”延伸了读者服务领域，解决了边远地区读者借书难、看书难的问题。

三是启动广州地区公共图书馆通借通还服务，基层图书馆信息资源更加丰富。自2010年9月成功启动广州地区公共图书馆通借通还服务以来，广州图书馆与各区图书馆及各分馆、流动图书馆建立起了图书通借通还关系，广州民众可就近借阅文献资料。此外，数字图书馆推广计划的稳步实施，数字图书馆的数字资源、服务范围覆盖市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村），广州民众可享用到国家、省、市数字图书馆资源。

（二）广州公共图书馆公共文化服务体系建设存在的主要问题

1、经费投入不足，尚未建立比较完善的城乡一体化的公共图书馆公共文化服务运行经费保障机制。因资金短缺，一系列包括送书下乡、普及宣传知识等活动无法开展。尤其增城、从化等地乡镇、村财力有限，对图书馆建设投入不足，普遍存在读书难、用网难等问题。

2、城乡发展不平衡，城乡差距较大。一方面，有一些区（县）、街道（乡镇）、社区（村）图书馆的馆舍闲置、信息资源利用率不高等问题造成了图书馆本身资源的浪费。另一方面，有一些区（县）、街道（乡镇）、社区（村）图书馆公共文化服务资源设施总量不足、质量不高、配置不合理的问题依然存在，特别是欠发达的增城、从化部分乡镇、村公共图书馆基础设施薄弱、藏书不足、服务手段落后的问题依然突出，已成为农村文化发展的瓶颈。

3、服务的内容、形式、方法与民众的现实需求还不相适应，以民众需求为导向的服务模式尚未形成。当前，广州公共文化服务体系建设主要以实施文化工程和项目的方式在推进，包括送书下乡、建设农村书屋、文化信息资源共建共享工程和项目等，探索并积累了一些可供借鉴的经验，但有一些服务和产品脱离实际需求，如“送书下乡”工程，有些送下去的图书却无人问津，利用率非常低。

三、加强广州公共图书馆公共文化服务体系建设的对策及思路

当前，搞好公共图书馆公共文化服务体系建设，要以学习十七届六中全会精神为契机，继续把公共文化服务体系建设作为政府的重要工作，规划广州公共图书馆公共文化服务体系建设的新蓝图，切实提高广州公共文化服务的广覆盖、高效能、可持续发展。

（一）政府主导，完善法规，提高公共文化服务的保障力

建设一个较为完善的公共图书馆公共文化服务体系，应是一个能够与一个地区政治、经济、文化发展相适应的，由政府主导，法规完善的公共图书馆公共文化服务体系。在发挥政府主导作用方面，政府公共财政资金保障图书馆公共服务体系的运作。政府通过行政手段加大图书馆设施资金投入，整合图书馆资源，构建图书馆服务网络，提高图书馆公共服务能力。在完善法规方面，联合国教科文组织和国际图联于1949年发布的《公共图书馆宣言》中明确指出，“开办和管理公共图书馆是国家和地方当局的责任，必须有具体的法规。”世界图书馆事业发展经验表明，图书馆事业发达的地方，都有较为完善的法律保障体系。我国图书馆事业的建设与发展主要靠政府买单，依法设立和运营图书馆，是政府保障和促进图书馆事业发展普遍采用的手段。广州公共图书馆于2006年启动立法工作，但至今没有正式确立，立法的缺失已成为广州公共图书馆建设发展的瓶颈，因此，应加大广州公共图书馆法规建设力度，积累经验，为全国公共图书馆立法工作提供有益借鉴。

（二）市馆牵头、重心下移，实现公共文化服务的广覆盖

建设一个较为完善的公共图书馆公共文化服务体系，应是平等的、惠及全民的公共图书馆公共文化服务体系。总的来讲，就是要广州图书馆牵头，重心下移，实现“两个广覆盖”。一是硬件设施建设向广覆盖提升。要继续加强公共文化设施建设，夯实公共文化服务体系的硬件基础。如以区（县）、街道（乡镇）、社区（村）设施为基础，统筹规划，合理布局，逐步形成覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化设施网络。要在查缺补漏的基础上，确保区（县）、街道（乡镇）、社区（村）公共文化设施建设无“盲点”。着力解决乡镇图书站、村图书室标准偏低、面积偏小、设施不完善的问题，力求在图书馆建设领域率先消除城乡二元结构。二是服务网络向广覆盖提升。市、区（县）级公共图书馆要通过各种方式面向街道（乡镇）、社区（村）开展延伸服务。如通过开设社区（村）分馆、发展流动（汽车）图书馆等方式，把公共图书馆服务的触角向社区和农村延伸。建立四级图书馆的分工与合作制度，明确分工与工作重点。市级公共图书馆是中心馆、要充分发挥龙头作用，工作的重点是建设全市文献信息资源中心，协作协调区（县）、街道（乡镇）、社区（村）图书馆建设，重点要做好高端服务；区（县）级公共图书馆要充分发挥骨干作用，主要做好面向全区（县）的延伸服务。街道（乡镇）图书馆要充分发挥基础作用，在基层公共图书馆服务体系中起承上启下的枢纽作用。市、区（县）、街道（乡镇）三级图书馆工作重心下移，向基层和农村转移，充分发挥社区、农村公共文化服务节点的作用，以实现公共文化服务在空间概念上的广覆盖和公共文化服务面向不同群体的广覆盖，这样，以市级图书馆为龙头，协调区（县）、街道（乡镇）、社区（村）图书馆的四级服务网络支撑的广州公共图书馆公共文化服务体系才更具长久生命力。

（三）创新模式，丰富产品，实现公共文化服务的高效能

建设一个较为完善的公共图书馆公共文化服务体系，应是一个服务模式创新、服务产品丰富、服务效能高的公共文化服务体系。这就要求，广州公共图书馆在提供馆内日常服务以外，还应不断创新服务方式。着力点在加强管理、改进服务、降低成本、形成规范，建立起与城乡民众需求相适应的文化产品和服务供给体系上。如完善“广州流动图书馆”服务网络，哪里需要就服务到哪里，需要什么服务项目就提供什么服务项目。如由市政府出资购书、市图书馆负责实施，加大向经济欠发达的街道（乡镇）、社区（村）图书馆输送图书，定期在各馆间流动，解决街道（乡镇）、社区（村）群众读书难的问题，尤其是要解决欠发达乡镇、村图书馆经费不足、城乡发展不平衡、资源配置不合理等问题，实现资源最大化的有效利用。

（四）整合资源，共建共享，提高公共文化服务的持久力

建设一个较为完善的公共图书馆公共文化服务体系，应努力做到“三个一体联合”，即城市一体联合、广佛肇区域一体联合、城乡一体联合的资源整合、共建共享的公共图书馆公共服务体系。“十二五”期间，广州要以文化建设、文化强市和世界文化名城建设为抓手和契机，以政府为主导，以图书馆为主体，突破体制障碍，加大跨地区、跨部门、跨领域、跨系统的图书馆资源共建共享力度，加强广州公共图书馆资源的整合，建成资源优质丰富、技术先进实用、服务便捷高效、网络覆盖城乡的共建共享服务网络。在城市一体联合方面，广州公共图书馆要与省馆、高校、科研系统图书馆建立城市一体的图书馆联盟，建立依托省图书馆、高校图书馆、科研系统图书馆、跨系统的分馆，优化资源配置，共享广州地区文化资源和服务，以实现城市一体的公共文化服务效益的最大化。在广佛肇一体联合方面，广州公共图书馆要以广佛肇一体化建设为契机，加强与佛山、肇庆公共图书馆的合作和资源共建共享，以实现广佛肇区域文化服务效益的最大化。在城乡一体联合方面，广州公共图书馆要以广州图书馆为中心馆，各区（县）、街道（乡镇）、社区（村）图书馆为分馆，建立“四级总分馆制”。即以广州图书馆为中心馆，各区（县）图书馆为骨干，各街道（乡镇）为基础，各社区（村）为节点的“四级总分馆制”建设，实现全市图书馆资源共享，提升广州公共图书馆公共文化服务整体水平，实现广州公共图书馆的可持续发展。

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