地方政府大部制改革研究——“整体政府”理论的视角

□吴瑞坚（广州行政学院 公共管理教研部，广东 广州510070）

地方政府大部制改革研究
——“整体政府”理论的视角

□吴瑞坚（广州行政学院 公共管理教研部，广东 广州510070）

大部制改革自2008年启动以来，已经有三个年头了，其能否走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，确实是一个值得研究的命题。本文从“整体政府”视角切入，分析大部制改革中存在的问题，试图寻找基于“整体政府”基础上的大部制改革路径。

机构改革；大部制；“整体政府”

改革开放以来，我国政府已进行了六次比较大的改革，而2008年启动的大部制改革迄今进行了三年，现已进入地方政府大部制改革“收官”阶段。但目前来看，有的学者认为，只见“物理作用”，少有“化学反应”。大部制改革能否走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，确实是一个值得研究的命题。本文从整体政府视角切入，分析大部制改革中存在的问题，试图寻找基于整体政府基础上的大部制改革路径。

一、西方发达国家“整体政府”改革及其启示

20世纪90年代中后期，西方各国继新公共管理改革之后，又进行了以“整体政府”（Whole of Government，WOG）为内容的第二轮政府改革运动。随着实践的发展，人们逐渐认识到协同政府仅注重机构的参与，而在整合上略显不足，要想实现更加有效的政府治理，就必须从理念上进一步对其进行发展，即应从协同政府治理向整体政府治理的方向迈进。[1]目前这一治理模式的影响力在逐步增强，以至有人认为该理论可望成为21世纪有关政府治理的大理论。[2]

“整体政府”的含义十分广泛：它既“包括中央行政部门不同政策领域之间日益增加的横向协作、部委与其代理机构之间的内部纵向协作以及地方机构在提供公共服务时进行的协作”，“包括决策的整体政府与执行的整体政府，也包括横向合作或纵向合作的整体政府”；同时，“整体政府改革的实施可以是一个小组、一级地方政府，也可以是一个政策部门。其涉及范围可以是任何一个政府机构或所有层级的政府，也可以是政府以外的组织。它是在高层的协同，也是旨在加强地方整合基层的协同，同时也包括公私之间的伙伴关系”。波利特(Pollit)在综合相关文献的基础上提出一被广泛认同和采用的定义：“整体政府”是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动，以实现预期利益的政府治理模式。它包括4个方面的内容：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地联合使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体的团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务。[3]

台湾学者彭锦鹏指出，“整体政府”（台湾译为全观型治理）在概念层次、组织层次、技术层次、人事行政层次等方面都产生了革命性的变动，是一种具有典范架构意义的行政学理论。他还从行政学发展的视角比较了传统官僚制、新公共管理和整体政府这三种范式的基本内容，认为整体政府和前两种行政学典范的最大区别在于，它是以解决人民的生活问题为政府运作的核心，而前面两种典范都是以解决政府的问题为核心。由于要解决人民的生活问题，不但要靠政府各个部门个别的努力，更需要政府各部门协同的努力，因此就必须要有政府的整合型运作。[4]

“整体政府”认为传统的公共行政研究，过度强调行政机关层级节制与各自事权范围，致使本位主义横行，无法解决人民需求；而新公共管理的市场化、委托外包及强制竞标主张，着眼于个别措施的成本效益分析，忽略措施间的关联性与政策整体性，无法创造整体与长久的效益。因此，“整体政府”主张机关间必须跨越功能过度区分及部门本位问题，开展对话与合作，让机关间的目标及资源充分整合，有限经费创造更大效能，与电子化和服务型政府等改革结合后，更能有效解决人民的真实需求。[5]

二、“整体政府”视角下地方政府大部制改革存在的问题

总体来看，地方政府大部体制已经建立，解决了机构设置过多、职能重叠、职责分工过细、权责脱节等突出问题，对理顺政府部门关系，减少政府层级，提高行政效率起了一定作用。但地方大部制改革仍有一些问题，政出多门、部门职能过度交叉、扯皮推诿等现象仍然存在，甚至被媒体认为“大部制改革三年无突破”。[6]

（一）片面追求机构数量的减少，机构精简但人员并没有精简

西方发达国家“整体政府”改革对组织结构进行整合，在地方政府主要强调地方层级一体化，即采用“一站式服务”，把各个层级的政府工作人员连接在一个组织整体，建立伙伴关系，进行联合治理。大部制改革与以往机构改革不同之处在于，其目的与“整体政府”应该是一样的，是为了整合政府职能，减少职能交叉，避免政出多门，促进地方政府的一体化，并不是单纯为了机构数量的减少。但在地方实践中，大多数地方改革强调上下对口，改革方案与国务院改革方案没有多大区别，只是部门的简单合并，人员的大集中，片面追求机构数量减少，并没有发生根本性转变。有的地方甚至进行了量化的规定，如河南省规定10人以下不设处；[7]南京市规定各部门内设机构实行“三不”要求：原有数量不能增加，不超过上级对口部门的内设机构数；不允许两个以上处室与上级对口部门的一个机构相对应；不设5人以下处室。[8]诚然，指标量化有利于避免借大部制改革名义新设机构，增加编制，有效防止机构的膨胀，但量化指标仅为了控制数量，并不是从职能出发，不可避免出现“一刀切”问题。

另外，机构减少了但人员并没有减少，大部制改革流于形式。如江西省南昌市2010年1月启动“大部制”改革，市政公用局、市容环境管理局、城市管理行政执法局3个部门被撤销，新成立南昌市城市管理委员会，对外挂市城市管理行政执法局的牌子。但改革之后，城市管理行政执法局除局长之外，还有15个副局长、2名调研员、4名副调研员。[9]可见，从数量上看，机构是减少了，但人员并没有精简，原来的副局长仍然担任副局长职位，姑且不论职能是否转变，单从领导职数没有发生变化，可以看出大部制改革仅仅是部门的“物理变化”，并没有发生“化学反应”。

（二）部门合并追求“大而全”，部门内部运转不协调

“整体政府”改革就是为了克服新公共管理的“分散化”、“碎片化”以及“自我中心主义”，强调部门之间的合作与协调，从整体上提高政府效率和效益。大部制改革的目的是“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”因此，有的学者认为大部制建设如果不能协调运行，提高行政效率，反而降低了行政效率，运转不协调，就是失败的，大部制的推行也就失去了意义。[10]可见，部门间的运转协调是大部制改革的重要内容。但无论是中央还是地方，大部制改革都面临“形合而神不合”，内部之间仍然各自为政、协调困难。

在地方改革中，机构虽然合并了，但原先不同的部门在新的体制下仍保持了高度的相对独立性，缺乏内在的结构性统一，“两张皮”的现象在新的部门中仍然存在。有的官员认为，大部制改革是对过去长期的一些不合理的制度的一次全新的“洗礼”，而其中包括了各方利益的博弈，其必然经过一段较长的时期。从震荡期、磨合期，再到发展期，要六年左右才能够完成磨合。[11]从1993年开始，我国政府机构改革的周期一般是五年，如果改革要六年才能完成磨合，在地方则出现机构改革还没有完成磨合（协调），新的改革又即将开始。地方改革与中央改革的不同步或滞后性，导致上一次改革还没完成，下一轮改革又要开始，地方政府工作人员无所适从。另外，过于频繁的改革行为，使地方政府缺乏接受机构改革的热情，对部门间的协调缺乏动力，最后影响了政府的整合和一体化。

（三）传统管理模式依然存在，结果导向的管理逻辑没有建立

“整体政府”要求对结果负责，并且结果与预算挂钩。正是在对结果负责的思想影响下，“整体政府”更强调授权，上级向下级授权，部门向一线授权。但地方大部制改革中，除“顺德模式”强调授权以外，更多的大部制改革并没有涉及到权力格局的调整，传统管理模式与管理理念仍然存在。如部门本位主义，追求部门利益最大化，满足上级需求为导向而不是满足公众需求的管理理念，对上级负责而不是对结果负责等，这些都严重制约了改革的效果。改革开放以来数次机构改革，都未脱离“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，这使得我们不得不反思、寻找这种现象的根源。而越来越多的学者开始意识到管理理念、管理模式作为行政改革的深层因素，对政府机构改革的影响和制约。大部制如果变成几个“小部”的简单迭加，即原来的部门降格成为新部门的内设机构，但手中的权力没有变，管理理念、管理格局没有变，仍然行使过去的职权，下一次改革可能又分开，恢复原来的设置，机构改革仍将陷于“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈。

（四）社会力量参与不足，政府、社会与公民合作共治模式没有建立

“整体政府”虽然对新公共管理有批判，但在逻辑层面上，更多的是继承与创新，它是对新公共管理权力运行基本模式的调整，而不是根本性的变革。无论是整体政府还是新公共管理运动都鼓励社会力量参与，实现善治是二者的共同愿望。二者都主张，目标上的认同、多元主体共同协力的治理模式是社会发展的最好途径，而伙伴关系成为这一时期的鲜明特征。无论是新公共管理时期的放权于民、服务提供主体多元化，还是整体政府的强调部门合作，由公共组织、私人组织、志愿者组织等联合完成工作任务，或中央与地方的建立策略性伙伴关系进行的联合治理，都是在政府、第三部门、公民社会间寻求一种合作共治。[12]纵观历次政府机构改革，虽然都有特定目标，但改革的核心内容仍然是“机构”和“人员”，并没有涉及官僚制本质改变，更没有吸引公众参与。换言之，改革的目的并没有涉及建立政府、社会与公民共治的善治模式，由于缺乏第三部门参与，社会事务管理仍由政府大包大揽，政府职能就算转移出来也没有承接主体，最后还是由政府承担，导致机构和人员又开始膨胀起来，机构改革仍走不出传统怪圈。另外，公民社会发育不足，公民参与意识不足，再加上传统的政治动员模式已经不适用，公众参与积极性无法调动。

（五）传统的管理技术和方法仍然存在，整体政府的现代治理技术没有引入

“整体政府”改革最大的特点是基于现代网络技术基础上的一次政府再造，尤其在组织形态上已经从传统公共行政的“层级节制”发展到“网络式服务”，而台湾学者彭锦鹏更是将“线上治理”作为整体政府的科技基础。因此，“整体政府”改革必须引入现代网络技术，运用现代网络技术改造传统的政府运作模式，重塑政府服务流程，提供无缝隙连接的全方位服务。但我国的大部制改革并没有涉及到政府运作模式、业务流程再造、电子政府等改革，表面上看政府人员是精简了，但行政效率并没有提高，业务没有改变，最终可能改革又回到了原点。由于行政编制受到限制，公务员队伍不能随意膨胀，但政府可以以政府雇员、事业编制、协管员或从其它部门借调的形式解决人员不足的问题，出现一种普遍存在的现象即“体制外膨胀”。

三、“整体政府”视角下大部制改革的路径选择

在“整体政府”视角看来，行政改革是一项系统工程，而不是一次机构和人员的精简或职能的简单叠加与减少，其是在现代信息技术基础上，重新整合政府组织结构，梳理和再造政府业务流程，促进政府间的合作，减少冲突，避免重复，形成一种协作性的和一体化的管理模式。台湾学者彭锦鹏提出推进整体政府的三项制度改革：一是运用网络技术形成线上治理（科技基础）；二是整合型组织（组织基础）；三是主动型文官体系（人员基础）。（见下图）这对我们构建整体政府具有很好的启示。

（一）适应网络化、信息化发展要求，构建网上整体政府

随着信息技术，特别是网络技术的飞速发展，政府信息化的作用日益突出，为政府部门提高工作效率、规范办公、方便沟通、协同工作开辟了崭新局面。因此，西方发达国家都非常重视和发展电子政府。而我国目前多数的政府网站只是作为简单的信息发布，并不能处理政府业务。由于电子政务的发展较慢，政府大部体制改革没有把建设电子政府与机构改革结合起来。但从目前的发展趋势看，要建设整体政府必须大力发展电子政府，把同一层级的政府职能部门，或不同层级的政府部门之间实现网上连接，而在政府网站上提供民众单一窗口的服务，实现网上一站式受理，然后系统再按照属地原则、审批权限划分分送不同层级的或同一层级的不同部门。各级政府部门、同一层级各个职能部门按照审批时限处理，处理完毕后再由同一窗口反馈给办事市民，最终，实现通过网络技术构建以网络为基础的整合政府。因此，整体政府提出的线上治理模式，正如台湾学者彭锦鹏所主张，必须进行三类整合：不同政府层级的整合、不同机关单位的整合、不同政府网站的整合。这三类整合最后达到整合成为一个单一政府入口网站的阶段。

（二）消除政府碎片化倾向，构建协商式组织结构

从整体政府视角看，大部制改革关键在于把相近职能部门整合，形成统一领导、运转协调的新部门，消除政府部门碎片化倾向。碎片化是指不同功能及专业的机关间，缺乏协调而无法沟通、合作与团结，导致各自为政的局面，无法有效处理共同的难题，造成政府机关个别或整体政策目标执行时的失败。为了消除碎片化问题，席克斯在《圆桌中的治理——整体政府的策略》提出整合就是克服碎片化问题，它不是一种新的技巧，而是一种策略性工作，策略性工具包括了纳入考虑、对话、联合性计划、联合及共同开发、卫星化、策略联盟、同盟与合并(见表1）。①

表1 ：从协调到紧密化发展的关系与策略类型

从国外实践看，协商是整体政府的第一阶段，不仅包括内阁内部的协商，参与跨部门的特殊任务、计划或项目各部之间的协商，还包括联合提供服务的专业机构之间的协商。如新西兰的整体政府改革，协商存在于各种相关机构和各层级的政府组织之间，整体政府被视为相关机构通过协商实现客户需求的结果和服务所进行的各种合作。整合则是整体政府的第二阶段，主要通过联合公共服务供给方法，为民众提供无缝隙的公共服务。联合公共服务强调组织整合和工作协同，讲求内部公共服务与外部公共服务的有机结合；第三阶段则是建立同盟或机构的合并。

在大部制改革中应该强调部门之间的协调合作、协同治理。一方面是合并部门之间的磨合与整合，强调内部“联合供给”；另一方面是强调政府与社会主体的整合，主要包括政府、企业、市场中介组织，此外还包括自治性组织和广大民众。前者是指大部制改革必须坚持科学发展观的指导，基本着力点是精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，而“内联”的治理结构要求权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅和监督有力、和谐协调的政府运行机制；后者是指按照中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”要求，强调政府与非政府组织的整合、政府与公众的整合，通过政府购买等方式吸引社会组织参与，通过决策民主化吸引公众参与公共政策过程，推动由单一主体治理向多元主体共治格局转变。因此，大部制改革不能停留在机构和人员等层面“物理变化”，应更强调通过改革整合多元力量形成“联合共治”的“化学反应”。

（三）重塑公务员价值观，培育公务员现代公共精神

整体政府改革不仅是机构层面的整合，也包括公务员价值观念重构，从传统官僚制的“法律规范”到新公共管理的“纪律与节约”，再到整体政府的“公务员伦理与价值”。与机构改革相适应，公务员的价值范式也发生相应转变。登哈特总结1990年代以来行政学界对于文官体系伦理行为的要求，认为公共部门的主管应该具有以下的行为特色：1、对于组织价值的承诺；2、服务公众；3、授权（empowerment）和分享领导；4、务实的渐进主义；5、奉献公共服务。[13]

但目前公务员队伍官本位思想仍然存在，责任意识淡漠，弄虚作假，奢侈浪费，效率低下。究其原因，关键在于公务员公共精神的衰微乃至缺失。因此，与治理范式转变相适应的是，必须重塑公务员队伍价值，培育现代公共精神。公共精神要求政府必须密切关注和认真回应公共利益需要和人民群众的愿望及要求，要求公务员践行组织价值的承诺，服务公众，具有责任意识，具有奉献公共服务精神，各级政府官员必须坚持科学发展观精神，以人为本，从实现社会公共利益最大化出发作出决策和执行政策。公共精神要求政府在公共治理活动中必须切实扩大民主参与渠道，建立公共需求反映机构和公共利益表达机制，政府工作必须问计于民、问政于民，民众有权知道政府在想什么、做什么。整体政府文官体系与传统官僚制以及新公共管理不同之处在于，其更加注重扩大公众的民主参与权，注重民主价值。正如Louis Gawthrop所言：行政人员在服膺民主政治的原则下，应该具有强烈的民主政治伦理冲动、深信民主政治的优越价值、以及肯定民主政治的道德愿景。[14]

（四）充分授权与管理重心下移，建立结果导向的考评体系

“整体政府”治理结构是以结果为导向建立的，与官僚制和企业家政府不同。官僚制与企业家政府都围绕特定功能建立组织，而“整体政府”强调结果导向建立政府组织，Perri从结果导向出发，提出“整体政府”治理结构的政策、顾客、组织和机构四个层次的整合目标以及相应的运行机制。政府组织的目标是避免重复、减少冲突、促进合作，结果是为了更有效地治理，缓和与预防冲突，更好地服务顾客和公众，综合公共服务供给等，这与传统政府组织有很大的区别。在地方大部制改革中，应该强调充分授权，尤其是下级政府和基层授权，做到费随事转、人随事转，真正把工作重心和资源向下转移。如2011年1月广州实施《广州市简政强区（县级市）事权改革的决定》指出此次改革的目的是：“真正把工作重心和资源向下转移，充分发挥区、县级市一级的积极性，走出一条强区之路。重点在经济管理、城市管理、社会管理三方面推动事权下放，赋予区（县级市）更大的经济社会管理权限，充分调动区（县级市）的积极性、主动性和创造性。”与授权和管理重心下移相适应，就是建立结果导向的绩效考评体系，防止权力下放后出现权力滥用等问题。

总之，“整体政府”作为一种新型的政府治理模式，根本目的在于提供优质的公共服务。“整体政府”强调在公共政策与公共服务过程中，采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体（政府、社会组织、私人组织以及政府内部各层级与各部门）在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合，消除排斥的政策情境，有效地利用稀缺资源，为公民提供无缝隙服务的思想和行动的总和。

[注 释]

①资料来源：“Joined-up Government in the Western World in Comparative Perspective:A Preliminary Literature Review and Exploration”,by Perri 6,Journal of Public Administration Research and Theory,2004，(1),P108.

[1]赵石强、姜洁.整体政府:政府改革的新谋划[J].北京城市学院学报，2010,（4）.

[2][4]彭锦鹏.全观型治理:理论与制度化策略[J].政治科学论丛(台湾)，2005,（23）.

[3]曾维和.“整体政府”论——西方政府改革的新趋向[J].国外社会科学,2009,（2）.

[5]韩保中.全观型治理之研究[J].公共行政学报（台湾），2009，（31）.

[6]熊文钊、张伟、董瑞丰等.媒体称大部制改革三年无突破 官员避谈称太敏感[EB/OL].中国共产党新闻网，http:// theory.people.com.cn/GB/13798746.html.

[7]辛晓青.河南拟3月底前完成市县政府机构改革[N].郑州晚报,2010—02—06.

[8]南京“大部制改革”指标量化不设五人以下处室[EB/OL].中国新闻网，http://www.chinanews.com/gn/news/2010/ 04-20/2236332.shtml.

[9]江西南昌市城管设15个副局长引争议[EB/OL].中国新闻网，http://www.chinanews.com/df/2010/08-23/2485388. shtml.

[10]张成福、杨兴坤.大部制建设中的十大误区与问题[J].探索,2009,（3）.

[11]廖颖谊等.大部制“约需6年磨合期”[EB/OL].网易，http://news.163.com/08/0313/03/46SQ8OVE0001124J.html.

[12]汪军良.论整体政府的载体、动力、逻辑及实践特色[J].天中学刊,2009,（6）.

[13]Robert B.Denhardt.Theories of Public Organization[M].Harcourt Brace College Publishers,2000.

[14]Louis C.Gawthrop.Public Service and Democracy:Ethical Imperatives for the 21st Century[M].New York:Chatham House Publishers,1998,p24.

□责任编辑：黄旭东

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1003—8744（2011）06—0079—07

2011—10—18

吴瑞坚（1975—），男，广州行政学院公共管理教研部副教授，主要研究方向为政府绩效、公共政策研究。